重新發(fā)現(xiàn)政治空間：改革中的地方-國(guó)家體制

余盛峰

地方權(quán)力體制:中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的發(fā)動(dòng)機(jī)

《文化縱橫》:改革30年來(lái),中國(guó)無(wú)疑形成了一個(gè)特殊的國(guó)家體制,這個(gè)依然處于不斷變動(dòng)中的體制,其奧秘重要一端無(wú)疑來(lái)自中國(guó)地方政治特有的活力。中國(guó)GDP增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)力源于縣際競(jìng)爭(zhēng),中國(guó)最龐大人群與日常政治的接觸點(diǎn)在縣市一級(jí)。針對(duì)改革中形成的利益分化和矛盾沖突,民眾也往往將矛頭指向地方政府。您在研究中,也將中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡與社會(huì)危機(jī)的同一根源,歸于這個(gè)改革之中形成的地方政治體制。

黃宗智:確實(shí)如此,改革中的地方政府在一個(gè)分權(quán)并允許創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下,同時(shí),又是中央集權(quán)的干部審核、委任和以GDP增長(zhǎng)為主要目標(biāo)的制度之下,推動(dòng)了改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。也必須看到,地方“招商引資”的成功“秘訣”,主要是農(nóng)民的廉價(jià)勞動(dòng)力,憑借無(wú)視勞動(dòng)法規(guī)和福利以及環(huán)境保護(hù)來(lái)壓低其價(jià)格的勞動(dòng)力。這個(gè)體系既是改革經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根源,也是社會(huì)和環(huán)境危機(jī)的根源。這是改革中形成的特殊的國(guó)家體制。地方政治的活力和弊病,都源于這同一個(gè)體制。

《文化縱橫》:也就是說(shuō),您認(rèn)為,地方政府才是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的能動(dòng)主體和動(dòng)力所在,從改革歷史的角度,您能否為我們具體解釋一下?

黃宗智:這首先需要回顧中國(guó)60年來(lái)的歷史實(shí)踐。在毛時(shí)代的舊計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,私人創(chuàng)業(yè)基本被完全扼殺,在那樣的經(jīng)濟(jì)體制下,基本上唯有國(guó)家才具有創(chuàng)業(yè)的可能。因此,1978年面對(duì)“改革”的歷史任務(wù),需要重新發(fā)現(xiàn)企業(yè)家,需要激發(fā)潛在的企業(yè)家創(chuàng)業(yè)。當(dāng)時(shí),一個(gè)可能的選擇是解散舊體制,完全轉(zhuǎn)向市場(chǎng)機(jī)制。但是,中國(guó)沒(méi)有采用蘇東的方法,而是用計(jì)劃和市場(chǎng)的“雙軌”進(jìn)路,“摸著石頭過(guò)河”來(lái)逐步市場(chǎng)化,結(jié)果在舊體制的基礎(chǔ)上,通過(guò)中央和地方的分權(quán)(比較具體地體現(xiàn)于1980年代的“分灶吃飯”、“財(cái)政包干”,而1994年的“分稅制”則是在分權(quán)現(xiàn)實(shí)上擴(kuò)大中央的稅收和功能),以地方政府為能動(dòng)主體,結(jié)合市場(chǎng)刺激形成了改革經(jīng)濟(jì)的主要?jiǎng)恿?。正因?yàn)槭墙栌门f體制,才有可能首先在基層舊大隊(duì)、公社的基礎(chǔ)上,發(fā)動(dòng)上世紀(jì)80年代蓬勃的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”。其后,伴隨投資規(guī)模的擴(kuò)大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體上升到縣、市、省級(jí)政府,以它們?yōu)椤罢猩桃Y”的能動(dòng)主體,配合“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”等措施,大規(guī)模引進(jìn)國(guó)內(nèi)外資本,借此推動(dòng)了改革以來(lái)的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

《文化縱橫》:您是否認(rèn)為,中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的成功要訣在于,地方政府成為改革動(dòng)力的真正擔(dān)綱者。地方政府有效地利用舊體制與市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合,并轉(zhuǎn)嫁了轉(zhuǎn)型過(guò)程中的交易成本與制度成本?

黃宗智:是的,在維持黨─國(guó)舊有體制的客觀環(huán)境之下,其實(shí)唯有地方政府本身才可能快速克服體制性的障礙,實(shí)現(xiàn)低成本高效率的創(chuàng)業(yè);體制外的可能創(chuàng)業(yè)者則仍然面對(duì)重重關(guān)卡。同時(shí),正是改革中形成的體制把舊制度下地方政府龐大管制權(quán)力的弱點(diǎn)變成市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)點(diǎn):正因?yàn)榕f體制所特有的國(guó)家威權(quán),改革中的地方政府才能夠高效率地動(dòng)用舊體制所掌握的資源,包括“人力資本”(尤其是能干的集體和國(guó)家干部)和土地(因此才會(huì)有大規(guī)?！罢鞯亍钡默F(xiàn)象),以及資本、勞動(dòng)力和原材料。同時(shí),正因?yàn)閲?guó)家是個(gè)“威權(quán)”政府,才有可能在現(xiàn)有勞動(dòng)法規(guī)之外,使用不必遵守勞動(dòng)法規(guī)、也不必為之提供福利的廉價(jià)勞動(dòng)力——即2.5億“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”中的“農(nóng)民工”和“下崗工人”。通過(guò)壓低勞動(dòng)成本,甚至省略基本安全措施、使用每日工作時(shí)間超出八小時(shí)半倍到一倍的、不附帶福利成本的、不允許組織工會(huì)的勞動(dòng)力,全是在這樣的地方政治下實(shí)行的。由此,在追求全球資本的競(jìng)爭(zhēng)下,提供了極其廉價(jià)的勞動(dòng)力,利用某些經(jīng)濟(jì)學(xué)家之所謂“比較優(yōu)勢(shì)”,在短期間內(nèi)使中國(guó)成為世界上外資投入最多的發(fā)展中國(guó)家。

《文化縱橫》:因此,與一些市場(chǎng)論者對(duì)權(quán)力滲透經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)單的抨擊不同,您是否認(rèn)為,觀察中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要點(diǎn),不能忽略地方干部的功勞,必須充分考慮到地方政治權(quán)力的變量?

黃宗智:當(dāng)然如此,改革30年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕對(duì)不簡(jiǎn)單來(lái)自市場(chǎng)化的動(dòng)力。正是經(jīng)過(guò)舊體制的分權(quán),結(jié)合新的市場(chǎng)化,才激發(fā)了全國(guó)各地地方政府的積極性,推動(dòng)了他們之間的競(jìng)爭(zhēng),并且建立、形成了以擴(kuò)增GDP為主要審核“政績(jī)”的制度。中國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以與一般資本主義不同,主要是因?yàn)榈胤秸谄浣?jīng)濟(jì)發(fā)展中所扮演的特殊角色。如果要用“中國(guó)特色”的“資本主義”或“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”來(lái)描述的話,那么地方政府所起的作用應(yīng)該是其核心內(nèi)容之一。

有些學(xué)者認(rèn)為,這種地方政治的權(quán)力架構(gòu)類(lèi)似于美國(guó)的“聯(lián)邦主義”,只是它不附帶美國(guó)聯(lián)邦主義對(duì)權(quán)利、憲法、民主等的關(guān)心,并且不是一個(gè)完全的共同市場(chǎng),因此乃是“中國(guó)式的聯(lián)邦主義”。他們運(yùn)用這樣一個(gè)概念,來(lái)認(rèn)識(shí)大一統(tǒng)國(guó)家內(nèi)地方政府經(jīng)濟(jì)分權(quán)以及競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。但是,簡(jiǎn)單的觀察也應(yīng)注意到一些常識(shí),由美國(guó)聯(lián)邦政府以及加州、紐約、華盛頓等州、市來(lái)主辦電視頻道可以說(shuō)完全不可思議;同時(shí),由中央的組織部來(lái)委任各州州長(zhǎng)也同樣不可思議,“聯(lián)邦主義”無(wú)法解釋中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。其實(shí),我們完全可以更直接,更具說(shuō)服力地把改革中的地方分權(quán)體制與大躍進(jìn)和文化大革命時(shí)期的地方分權(quán)傳統(tǒng)連接起來(lái)說(shuō)明。當(dāng)然,改革在其上附加了新的市場(chǎng)化。無(wú)論如何,地方政府所起的關(guān)鍵作用今天已經(jīng)成為西方學(xué)者對(duì)中國(guó)改革的一種共識(shí)。

作為社會(huì)(和環(huán)境)危機(jī)的同一根源

《文化縱橫》:那么,您為何又認(rèn)為地方政府體制同時(shí)是中國(guó)社會(huì)危機(jī)的淵藪?

黃宗智:我認(rèn)為,這是一體兩面不能分割開(kāi)來(lái)認(rèn)識(shí)的現(xiàn)象。中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的來(lái)源,也就是今天的社會(huì)(和環(huán)境)危機(jī)的來(lái)源;兩者其實(shí)乃是同一現(xiàn)象的兩個(gè)方面。因?yàn)?在全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)力邏輯下,在“招商引資”和“征地”等經(jīng)濟(jì)發(fā)展所采用的方法下,只可能形成官員 + 企業(yè)家的 “官商勾結(jié)”的新“利益集團(tuán)”。同時(shí),在 “非正規(guī)”地使用廉價(jià)勞動(dòng)力的“比較優(yōu)勢(shì)”下,形成尖銳的貧富不均和社會(huì)矛盾也不可避免。加上原有的城鄉(xiāng)間的差別,便是今天“社會(huì)危機(jī)”的主要內(nèi)容。

改革以來(lái),正是靠分權(quán)和市場(chǎng)化激發(fā)的地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,以及其圍繞GDP的政績(jī)審核制度,促使地方官員把招商引資作為第一優(yōu)先目標(biāo)。這樣,相互競(jìng)爭(zhēng)引進(jìn)資本。一方面提供廉價(jià)土地、勞動(dòng)力、原材料、財(cái)政優(yōu)惠等等條件,同時(shí),為了提高本地的競(jìng)爭(zhēng)力,著重把稀缺資源配置于優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)(公路、鐵路、供能等方面)。結(jié)果,譬如,環(huán)境保護(hù)就只能是次要的考慮,不可能獲得其需要的資源?，F(xiàn)實(shí)里,地方環(huán)保部門(mén)往往變成多唱高調(diào)而缺乏實(shí)質(zhì)性措施的部門(mén),大大加劇了環(huán)境污染。

也就是說(shuō),改革的地方體制在推動(dòng)了“奇跡”性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),也嚴(yán)重破壞了環(huán)境,兩者乃是同一事物的兩個(gè)方面。偏重GDP發(fā)展和相對(duì)忽略環(huán)境保護(hù),其實(shí)是“招商引資”策略的一個(gè)重要組成部分。它是提高全球資本投資者回報(bào)率的一個(gè)重要結(jié)構(gòu)性組成部分,是吸引外來(lái)投資的秘訣之一。其道理和廉價(jià)勞動(dòng)力是一樣的。

《文化縱橫》:因此,近年來(lái)頻發(fā)的地方群體性事件,就不能簡(jiǎn)單從表面的官民沖突考察,而需要深入到地方政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯中去分析。

黃宗智:是的。必須看到,資本和地方政府正不可避免地形成一個(gè)要維護(hù)這種機(jī)制的利益集團(tuán)。各地方監(jiān)督部門(mén)在經(jīng)費(fèi)和人事上都受地方政府的管轄,它們很難構(gòu)成對(duì)惡性治理的有效制約。一般唯有通過(guò)組織動(dòng)員、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系、媒體曝光等形成了一定的聲勢(shì)之后,才有可能突破地方上官商勾結(jié)的第一層的“捂蓋子”回應(yīng),進(jìn)入到第二層的 “擺平”矛盾回應(yīng)。這樣,抗議者才有可能通過(guò)妥協(xié)得到部分滿足。

事實(shí)是,改革過(guò)程中所形成的體制既非簡(jiǎn)單的資本主義,也非簡(jiǎn)單的舊計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,而是兩者結(jié)合之后的產(chǎn)物。它以發(fā)展主義式的地方政府為主體和動(dòng)力。它是市場(chǎng)化、企業(yè)化了的地方政府,是一種地方—國(guó)家 + 企業(yè)的結(jié)合體。

地方分權(quán)與集權(quán):中國(guó)政治架構(gòu)的特殊性

《文化縱橫》:但是,顯然中國(guó)地方政治的分權(quán)仍然是相對(duì)意義上的,無(wú)論是中央黨政系統(tǒng)或是行政系統(tǒng),都擁有令人印象深刻的集權(quán)能力。這從各地縣委書(shū)記集中進(jìn)京輪訓(xùn)一事就可窺一斑。改革之后,地方政府雖被賦予極大的經(jīng)濟(jì)政治能動(dòng)性,但是中央黨政權(quán)力依然有效地將其觸角遍布在地方權(quán)力的肌體上。

黃宗智:是的,我即將在《開(kāi)放時(shí)代》刊發(fā)的文章中引用強(qiáng)世功的新作指出,中國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)的組織固然是個(gè)分權(quán)的體系,而各級(jí)政府在官僚體制內(nèi)的關(guān)系則是垂直集權(quán)的狀態(tài),但中國(guó)共產(chǎn)黨則與兩者都不同。它首先是個(gè)高度集權(quán)的組織,充分體現(xiàn)于其干部任命和紀(jì)律檢查的制度。但是,它同時(shí)具有一定的分權(quán)傳統(tǒng),其來(lái)源是毛澤東在“十大關(guān)系”中提出的“兩個(gè)積極性”原則:要求統(tǒng)一集權(quán),但同時(shí)也要求在社會(huì)主義建設(shè)中發(fā)揮地方積極性。這是毛澤東批評(píng)蘇聯(lián)集中的官僚制度的一個(gè)要點(diǎn)。在他看來(lái),中國(guó)革命的“群眾路線”才真正體現(xiàn)了共產(chǎn)黨黨章中的“民主集中”原則的精神:在運(yùn)作之中,要求充分發(fā)揮地方積極性,要求上級(jí)廣泛與下級(jí)“商量辦事”。鄧小平用“分權(quán)讓利”來(lái)推動(dòng)改革,正來(lái)自那樣的傳統(tǒng)。這是對(duì)中央和地方政府關(guān)系問(wèn)題的一個(gè)好思路,也說(shuō)明我們?yōu)槭裁床荒芎?jiǎn)單引用美國(guó)“聯(lián)邦主義”來(lái)理解中國(guó)的改革體制。

《文化縱橫》:那么,您能否為我們?cè)僭敿?xì)描述一下中國(guó)政治架構(gòu)的這種特殊性?

黃宗智:不妨以皮埃爾?蘭德里(Pierre Landry)的新作中的概念——分權(quán)的威權(quán)體制——來(lái)描述改革中的中國(guó)國(guó)家體制。他指出,從財(cái)政角度來(lái)看,中國(guó)是世界上分權(quán)度最高的國(guó)家——2002年地方政府的支出占政府總支出的比重將近70%。這是一個(gè)悖論的事實(shí),因?yàn)橐话阃?quán)國(guó)家的財(cái)政要比民主國(guó)家集中,前者的地方政府支出在1972～2000年中平均只達(dá)到全財(cái)政支出的約1/6,后者則貼近1/4,但改革期間中國(guó)地方政府的支出比例則明顯比兩者都高,1958～2002年間平均達(dá)到一半以上(55%)。從一般的理論預(yù)期來(lái)看,如此的分權(quán)應(yīng)會(huì)嚴(yán)重削弱中央政府的權(quán)力和功能,導(dǎo)致其分裂甚或崩潰。但是,中國(guó)不同,在大規(guī)模的改革中,包括干部更新、提高其教育和技術(shù)水平以及“地改市”和“市管縣”等制度改革,仍然維持了其高度一統(tǒng)的體制。

蘭德里認(rèn)為主要原因是中國(guó)共產(chǎn)黨的干部任命制度。它通過(guò)各級(jí)組織部門(mén)有效地控制了干部的選拔和提升。正是這個(gè)干部任命制度奠定了改革中高度奏效的政治經(jīng)濟(jì)體系。它既是一個(gè)分權(quán)的體制,也仍然是一個(gè)中央集權(quán)的體制;它是兩者微妙結(jié)合的體制,也是政府和共產(chǎn)黨微妙結(jié)合的體制,缺一則不可理解。

《文化縱橫》:所以,要真正看清楚中國(guó)地方政治的權(quán)力運(yùn)作邏輯,必須結(jié)合中央權(quán)力與地方的互動(dòng),特別是黨政系統(tǒng)有效的權(quán)力滲透,才能獲得理解?

黃宗智:是的。另外,在我看來(lái),中國(guó)中央政府在改革中的另一個(gè)重要特點(diǎn)是其表達(dá)和實(shí)踐間的背離。一方面,為了促進(jìn)快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不惜撇開(kāi)國(guó)家勞動(dòng)法規(guī)而利用農(nóng)民工等極其廉價(jià)的勞動(dòng)力來(lái)吸引全球資本,而另一方面,它也打出社會(huì)公正、和諧社會(huì)等社會(huì)主義的理念。一方面,它不惜不顧環(huán)境污染來(lái)吸引外資,推動(dòng)工業(yè)發(fā)展,但同時(shí)又設(shè)立了許多環(huán)保機(jī)構(gòu),制定了不少環(huán)保法規(guī)。它既提倡發(fā)展主義,并設(shè)置了以擴(kuò)增GDP為本的地方官員審核制度,同時(shí)也提倡社會(huì)公正、環(huán)境保護(hù)等理想。

這樣的背離也是地方政府運(yùn)作中普遍的“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象的一個(gè)重要來(lái)源。正是這樣的矛盾言行,導(dǎo)致了各級(jí)地方政府的類(lèi)似行動(dòng)。一方面,在涉及比較“軟”的指標(biāo)的時(shí)候,地方上下級(jí)政府顯示了一種周雪光教授所謂的“共謀現(xiàn)象”,大家心照不宣地?cái)[樣子來(lái)滿足中央對(duì)那方面的要求。同時(shí),一致地追求大家知道是真正關(guān)鍵的擴(kuò)增GDP的發(fā)展主義“硬道理”。正是沿著這樣的邏輯,縣、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)、村級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)可以串通了把一個(gè)比較軟的指標(biāo)的中央撥款(如“退耕還林”)用來(lái)滿足更“硬”更重要的指標(biāo)的需要(比如基礎(chǔ)建設(shè),用來(lái)招商引資、擴(kuò)增GDP)。

地方政府官員都知道經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“硬道理”,是干部審核制度的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn),而環(huán)保、衛(wèi)生、和諧等則是相對(duì)軟的道理,因此,才會(huì)有多層地方政府在表面上滿足中央的軟要求,顯示了一種“共謀現(xiàn)象”。在資源稀缺的現(xiàn)實(shí)下,地方政府權(quán)衡輕重,會(huì)作出優(yōu)先照顧硬道理的“理性”抉擇。從這個(gè)角度來(lái)考慮,地方政府和中央同樣區(qū)分“硬”和“軟”的道理,其實(shí)也是一種“共謀現(xiàn)象”。同時(shí),正如王漢生教授所闡明的那樣,在改革期間設(shè)立的“目標(biāo)責(zé)任管理制”下,各級(jí)行政和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)“責(zé)任書(shū)”把中央設(shè)定的目標(biāo)一級(jí)一級(jí)地傳達(dá)、貫徹下去。所設(shè)目標(biāo)固然包含社會(huì)公正、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等,但在制度化了的量化管理機(jī)制下,真正剛性的任務(wù)乃是易于量化的“招商引資”和GDP增長(zhǎng)目標(biāo)。因此,在現(xiàn)存制度和管理機(jī)制下,自然形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃是“重中之重”的實(shí)踐邏輯。

進(jìn)一步改革的方向?

《文化縱橫》:必須看到,市場(chǎng)化與官僚體制的獨(dú)特結(jié)合,既可能帶來(lái)驚人的經(jīng)濟(jì)效率,也可能蛻化為地方權(quán)力的尋租,或是淪為一種風(fēng)險(xiǎn)最小、收益最大的明哲保身的犬儒政治。

黃宗智:地方政府各部門(mén)的利益追求,以及因這種追求而出現(xiàn)的部門(mén)間的矛盾,其實(shí)也是舊體制和新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合的另一面。我接觸過(guò)一個(gè)案例,南方某縣的民政部門(mén)近十幾年來(lái)竟然拒絕處理、登記夫妻雙方同意的離婚。其原因是不愿意為十分有限的收費(fèi)──8元的登記手續(xù)費(fèi),而惹上登記過(guò)程中可能出現(xiàn)的當(dāng)事人間的矛盾和麻煩,為此把簡(jiǎn)單的離婚登記也全部推向當(dāng)?shù)胤ㄔ?因此引起了部門(mén)間的矛盾和上訪。它是在市場(chǎng)化了的新體制要求地方政府創(chuàng)收的大環(huán)境下形成的。而我們可以更進(jìn)一步把地方官員腐敗也視作政府部門(mén)及其官員牟利化現(xiàn)象的一個(gè)方面。一些最新的調(diào)研證明,中央為發(fā)展“社會(huì)主義新農(nóng)村”的各項(xiàng)撥款,多被一層一層的地方政府部門(mén)或個(gè)人克扣、擠占,以致真正交付給基層的只是所撥款項(xiàng)的一半甚或更少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場(chǎng)建設(shè)補(bǔ)助資金如此,衛(wèi)生院建設(shè)補(bǔ)助資金、學(xué)校危房改造的國(guó)債基金等等也如此。這是個(gè)半公開(kāi)的普遍現(xiàn)象。在現(xiàn)階段改革中的地方政府體制下,人們普遍認(rèn)為與地方官員打交道,沒(méi)有禮物和其個(gè)人或部門(mén)利益便什么事都不可能辦成。

因此,必須看到,改革過(guò)程中形成的特殊地方體制既可能是一種過(guò)渡性的體制,也可能會(huì)是長(zhǎng)期凝固的體制。從正面來(lái)說(shuō),它推進(jìn)了震驚世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展“奇跡”;從反面來(lái)說(shuō),它導(dǎo)致了社會(huì)和環(huán)境的危機(jī),并在許多方面具有既是舊體制的,也是新牟利化的制度性劣質(zhì)。在原有的官僚化傾向——繁瑣的程序、形式主義、臃腫和低效率、官官相護(hù)等等之上,消除了過(guò)去為人民服務(wù)的意識(shí)形態(tài)及其鉗制作用,更加上了部門(mén)和官員的謀利意識(shí),其弊端可能更甚于過(guò)去的官僚主義。如果不進(jìn)一步改革,很可能會(huì)凝固成一種新的僵化體制。

《文化縱橫》:那么,您認(rèn)為改革應(yīng)該從何處出發(fā)?改革可以借鑒的理念與歷史經(jīng)驗(yàn)又有哪些?

黃宗智:今天,中央政府已經(jīng)打出要從汲取型、管制型政府轉(zhuǎn)化為服務(wù)型政府的理念。這是個(gè)非常關(guān)鍵的理念,它意味著由政府來(lái)(再次)負(fù)起公共物品的主要責(zé)任,為廣大農(nóng)民,以及城市非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工和下崗工人,提供公共服務(wù)和社會(huì)保障。它也意味著國(guó)家體制有根本性轉(zhuǎn)型的可能。

中央政府的政策抉擇顯然非常關(guān)鍵。鑒于過(guò)去30年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),最關(guān)鍵的步驟也許是地方官員審核制度。如果能夠把優(yōu)質(zhì)福利、社會(huì)公平和環(huán)境保護(hù)真正變成“硬”道理,采納具有長(zhǎng)遠(yuǎn)視野的審核制度來(lái)替代現(xiàn)在仍然主要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)機(jī)制,應(yīng)該不僅能夠推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展,也能促進(jìn)國(guó)家體制本身的轉(zhuǎn)化。毋庸說(shuō),目標(biāo)是從舊管制型國(guó)家體制轉(zhuǎn)化為真正為人民服務(wù)的體制。

和一般的民主制度國(guó)家不同,中國(guó)政府的決策過(guò)程經(jīng)常先在地方上“試點(diǎn)”,然后由中央決策,“以點(diǎn)帶面”推廣。民主制度下的國(guó)家,則必須在采用某一政策之前,預(yù)測(cè)其可能后果,憑此而后采用。但中國(guó)的集中和分級(jí)的地方政治架構(gòu)則允許試點(diǎn)型的試驗(yàn),在看到某地某級(jí)實(shí)際結(jié)果之后,方才采用、推廣某一政策。新近報(bào)道和討論較多的 “重慶經(jīng)驗(yàn)”——用市場(chǎng)化了的公有資產(chǎn)的增值來(lái)投資于公共建設(shè),并帶動(dòng)私人資本的參與,再用進(jìn)一步的增值來(lái)再建設(shè)——便可能在某種程度上體現(xiàn)了這樣的一種嘗試。

《文化縱橫》:也就是說(shuō),地方干部在目前的政績(jī)考核體系下,必然束縛于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊箍咒。只有首先給他們松綁,把“為人民服務(wù)”的理念變成硬道理,轉(zhuǎn)化對(duì)地方干部的政績(jī)考核體系,才能讓地方政治煥發(fā)出新的生機(jī)和活力。

黃宗智:從中國(guó)歷史上看,地方權(quán)力在合適的政治/社會(huì)條件下,往往能有效地承擔(dān)社會(huì)治理/服務(wù)的功能。即使在王朝更替時(shí)期,國(guó)家權(quán)力衰敗主要限于中央權(quán)力而非地方權(quán)力。地方政府與地方社會(huì)往往能共同承擔(dān)起繁多的公共活動(dòng)。我們知道王安石變法的著名討論,王安石提倡依賴帶薪的正規(guī)官吏來(lái)進(jìn)行治理,這是中央行政指令一竿到底的垂直控制的郡縣思路;司馬光則把縣以下的治理寄托于地方與士紳精英的互動(dòng)。司馬光的觀點(diǎn)后來(lái)成為整個(gè)明清時(shí)代占統(tǒng)治地位的儒家主流政治觀點(diǎn)。

地方第三領(lǐng)域的再生長(zhǎng):集權(quán)的簡(jiǎn)約治理

《文化縱橫》:您是否認(rèn)為,要尋找當(dāng)下中國(guó)地方政治的出路,必須重新思考古典中國(guó)的政治經(jīng)驗(yàn),通過(guò)發(fā)現(xiàn)和培育新的歷史主體與政治空間,從而改善地方政治的治理?

黃宗智:要真正探索中國(guó)的地方治理,當(dāng)然離不開(kāi)對(duì)中國(guó)歷史的回顧。眾所周知,中華帝國(guó)的專(zhuān)制權(quán)力程度很高。但是,考慮到官僚機(jī)構(gòu)僅僅能延伸到19世紀(jì)人均負(fù)責(zé)管理25萬(wàn)人的縣令一級(jí),它的基層滲透權(quán)力的程度很低。低度基層滲透權(quán)力和高度專(zhuān)制權(quán)力的矛盾結(jié)合是思考中國(guó)帝國(guó)政府的一個(gè)有效路徑。

中國(guó)古代政府雖有宏大的徹底控制社會(huì)的設(shè)想,特別是它的十進(jìn)制戶籍管理組織──里甲、保甲制度,然而事實(shí)上,世襲制的邏輯要求政府機(jī)構(gòu)保持最少數(shù)量的科層,以免切斷整個(gè)體系倚為紐帶的個(gè)人忠誠(chéng),造成地方性的世襲分割。當(dāng)然,從一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期過(guò)密化小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中抽取的有限賦稅也是對(duì)官僚機(jī)構(gòu)充分科層制化的另一個(gè)限制,這恰巧契合了清政府減少國(guó)家強(qiáng)加于社會(huì)的負(fù)擔(dān)的愿望。由此,清政府規(guī)定將每個(gè)縣的胥吏和衙役人數(shù)分別控制在幾十個(gè)之內(nèi),試圖將地方縣令下的胥役限制在最低限度上。

所以,中國(guó)古代的政權(quán),雖然高度集中,同時(shí)也高度簡(jiǎn)約,對(duì)社會(huì)基層其實(shí)高度放任。在公共事務(wù)和地方治理中,士紳以及地方精英扮演極為重要的角色。以清末的商會(huì)為例:它們是由政府(在1904年)提倡建立并受其管束的,但同時(shí)代表個(gè)體商人的利益,并逐漸承擔(dān)了很多政府職能,例如維持新式的市政服務(wù),建立公共安全機(jī)構(gòu)和調(diào)解糾紛。

《文化縱橫》:您是不是認(rèn)為,應(yīng)該在地方治理中,充分利用地方精英的半官方身份,他既不單純是市民社會(huì)的個(gè)體,也不是國(guó)家指派的官僚,而是“亦官亦民”“非官非民”的“第三領(lǐng)域”成員,在這個(gè)中間領(lǐng)域培育的基礎(chǔ)上,地方才能出現(xiàn)良性的治理,在這個(gè)意義上,地方性政治甚至要優(yōu)先于全國(guó)性政治?

黃宗智:但是,應(yīng)該承認(rèn),士紳精英早已不存在了。歸根到底,士紳精英源于農(nóng)業(yè)國(guó)家及其等級(jí)秩序的治理意識(shí)形態(tài);它不能涵蓋20世紀(jì)半正式行政的實(shí)踐。在今天高度工業(yè)化和全球化的中國(guó),對(duì)為農(nóng)業(yè)國(guó)家設(shè)想的“儒化的法家”治理模式的多種要求已經(jīng)不復(fù)存在了。官僚體系的規(guī)模也不再受到有限稅收的限制。而對(duì)教育、衛(wèi)生、市場(chǎng)和交通、通信基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代要求,意味著新的政府和過(guò)去必定會(huì)有很大不同。簡(jiǎn)約治理模式必須聯(lián)系今日從汲取控制型國(guó)家到公共服務(wù)型國(guó)家的轉(zhuǎn)型,才可能起作用。但是,20世紀(jì)早期地方自治和由地方推動(dòng)的公共服務(wù)先例,以及毛澤東時(shí)代的國(guó)家+地方集體參與的教育模式,排除其過(guò)度“全能”弊端,仍然值得借鑒。民眾參與和控制關(guān)乎地方利益的項(xiàng)目,有可能會(huì)推進(jìn)近幾十年來(lái)被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原子化了的社區(qū)紐帶的重新建立。在中國(guó)的廣大地域上,考慮到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和半熟人社區(qū)將長(zhǎng)期存在,簡(jiǎn)單依賴科層制化的福利國(guó)家模式,不見(jiàn)得能夠解決政府轉(zhuǎn)型中的實(shí)際問(wèn)題。

《文化縱橫》:與一些新儒家保守主義者不同,您認(rèn)為,中國(guó)國(guó)家基礎(chǔ)滲透能力/財(cái)政汲取能力的增強(qiáng),以及轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)復(fù)雜的公共品需求,已經(jīng)使得地方的儒家式簡(jiǎn)約治理的圖景,變得不再現(xiàn)實(shí)與必要?

黃宗智:應(yīng)當(dāng)看到,歷史上的簡(jiǎn)約治理,就是由于無(wú)法克服地方的大規(guī)模貧窮,才造成了周期性的農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)。進(jìn)入近現(xiàn)代,正是應(yīng)了這樣的社會(huì)背景,而促成了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)革命,以及其后國(guó)家對(duì)社會(huì)的大規(guī)模干預(yù)。由此,在原有的古代官僚體制之上,形成了現(xiàn)代革命對(duì)社會(huì)的全能控制體制,以及強(qiáng)烈的官僚主義化傾向。不過(guò),在當(dāng)時(shí),面對(duì)權(quán)力如此龐大、如此高度滲透基層的“體制”問(wèn)題,毛時(shí)代采用的主要是兩種對(duì)策:一是通過(guò) “開(kāi)門(mén)整黨”的群眾運(yùn)動(dòng)來(lái)糾正政治制度的官僚化,最終走到了文化大革命的極端;一是由中央的條條放權(quán)于地方的塊塊,賦予第一線的基層和地方更大的靈活性。后者正是改革時(shí)期所運(yùn)用的方法。所以,并不是簡(jiǎn)單的要不要簡(jiǎn)約治理的問(wèn)題,而是需要什么樣的政治,考慮怎樣的政治治理才真正有益于老百姓的問(wèn)題。

《文化縱橫》:那么,在您看來(lái),在目前的地方權(quán)力架構(gòu)中,如何才可能形成新的政治空間?

黃宗智:近現(xiàn)代歐洲的民主是從高度的社會(huì)整合與高度的國(guó)家政權(quán)建設(shè)中產(chǎn)生的。從社會(huì)整合為一種全國(guó)性公眾和國(guó)家經(jīng)由現(xiàn)代科層機(jī)構(gòu)而擴(kuò)展的兩重過(guò)程里,民主才浮現(xiàn)出來(lái)。在我看來(lái),中國(guó)地方政治的希望或許是在第三領(lǐng)域,而不是在仍被限制著的私人領(lǐng)域。正是在第三領(lǐng)域這一地帶,國(guó)家聯(lián)合社會(huì)進(jìn)行超出正式官僚機(jī)構(gòu)能力的公共活動(dòng),也是在這一地帶,新型的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系在逐漸衍生。這里可能是更具協(xié)商性而非命令性的新型權(quán)力關(guān)系的發(fā)源地。

我們看到,清末以來(lái),在商業(yè)最為活躍的地區(qū),新的城鎮(zhèn)開(kāi)始涌現(xiàn)。與這些城鎮(zhèn)一起涌現(xiàn)的還有各種新型社會(huì)群體,尤其是商人團(tuán)體。在這樣的環(huán)境里,商人團(tuán)體常常與地方政治權(quán)力合作從事各種公共活動(dòng),諸如公用事業(yè)建設(shè)、維持救濟(jì)組織、調(diào)解爭(zhēng)端等等。由于王朝衰敗與列強(qiáng)環(huán)伺的刺激,晚清與民國(guó)時(shí)期的地方精英們(包括朝野)動(dòng)員起來(lái)進(jìn)行公共活動(dòng)和關(guān)心救亡達(dá)到了前所未有的程度。伴同上述社會(huì)整合的諸種趨勢(shì),許多新制度如地方議會(huì)、自治社團(tuán)等也紛紛浮現(xiàn)。

也許可以借鑒“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”——在高度集中的皇權(quán)下依賴來(lái)自社區(qū)的半正式官員的簡(jiǎn)約治理——的實(shí)踐傳統(tǒng),適當(dāng)考慮結(jié)合政府的威權(quán)功能和社區(qū)的參與和監(jiān)督,再加以市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制。在公共物品提供上,可以利用舊體制的威權(quán)特點(diǎn)來(lái)帶動(dòng)新型的公共服務(wù),適當(dāng)納入私營(yíng)企業(yè)來(lái)激發(fā)創(chuàng)新性,利用競(jìng)爭(zhēng)(包括地方間的競(jìng)爭(zhēng))來(lái)提高效率,考慮部分采用公私合營(yíng)的半企業(yè)性的服務(wù),由政府來(lái)領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)動(dòng),地方社區(qū)來(lái)配合和監(jiān)督,私營(yíng)企業(yè)來(lái)參與。這或許是未來(lái)中國(guó)地方政治治理可以努力的方向。