國家政治與州政治

林國榮

詹姆斯·法盧斯在其2009年4月發(fā)表于《大西洋月刊》上的文章中直陳中國政治的當(dāng)下實情:“當(dāng)人們抱怨的時候,人們所抱怨者通常是黑心的老板、記者、市政官員或者各級官僚,人們并沒有抱怨體制本身或者領(lǐng)導(dǎo)人。針對體制及其壓迫的日常抱怨確實存在……但這并不是常態(tài)……也許大部分中國人趨于短視,但就目前來說,人們行動中所透射出的期望是:國家的體制能夠保護他們免受地方層面造成的冤屈?！?/p>

中國的司法和行政系統(tǒng)就當(dāng)前的狀態(tài)而言,日常的主要力量和機制幾乎完全是在省級的、甚至是地方的政治領(lǐng)域內(nèi)運作,地方政體往往展現(xiàn)出復(fù)雜的態(tài)勢,行政和司法系統(tǒng)很難有機會或者意志超越寡頭式的地方利益網(wǎng)絡(luò),相反,地方法官和官員從其所接受的教育和生活經(jīng)驗出發(fā),比一般公眾要深得多地浸染于地方性的激情和偏見當(dāng)中,這一切都使得為公眾伸冤的道路因為缺乏動力和同情式的理解,而難上加難。當(dāng)前,中國的司法和行政系統(tǒng)在面對地方利益驅(qū)動之下的種種自利規(guī)劃時,總是表現(xiàn)出無所作為,而在實際上,它們自身也正是地方寡頭利益的操作者和捍衛(wèi)者;在公眾心目中,這只不過是進一步表明了國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的暗弱。這樣的公眾感覺對當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)人來說,不僅僅是一種政治威脅,它同時也正在摧毀領(lǐng)導(dǎo)人達成政治目標(biāo)的日常能力,在這些目標(biāo)中,有很多都是必要的和根本的。最終,這樣的境況很可能會將人們置于在各種可能的選擇中無力進行選擇的災(zāi)難性處境當(dāng)中。

利益政治的政治德性

自從1780年代費城會議首次進行大范圍的憲法大辯論以來,美國也一直面臨著州政府和地方政府的毀滅性影響,盡管聯(lián)邦黨人的主要政治觀念在1780年代的辯論中取得上風(fēng),并且也能體現(xiàn)在甚至包括《獨立宣言》在內(nèi)的建國文件內(nèi),但自美國建國以來,地方政府,尤其是州政府,為了地方權(quán)力體制的利益仍能置聯(lián)邦法律于不顧,這一趨勢發(fā)展到1860年代達到頂峰。在1860年代初,南方各州在為奴隸制辯護時,甚至可以跳過種植園制度的經(jīng)濟和倫理意義這些實質(zhì)性的問題,直接以“民意”形式訴諸州的立法主權(quán),對聯(lián)邦立法權(quán)的至上性構(gòu)成面對面的憲法挑戰(zhàn),置國家于分裂的懸崖邊緣;同時,北方,尤其是東北部的各州,也在金融寡頭勢力的鉗制下,致使聯(lián)邦立法機構(gòu)無法形成獨立的政治意志,有時候甚至連合格的立法成員都得不到。

毫無疑問,這些問題都已經(jīng)內(nèi)在于1780年代的憲法論戰(zhàn)當(dāng)中;在那場公開的政治對話中,聯(lián)邦與州政府的關(guān)系問題已經(jīng)作為憲法問題最核心的部分,得到詳盡無遺的揭示和闡述。不幸的是,問題本身仍然存在,并在很嚴(yán)重的程度上存在于合眾國的歷史當(dāng)中,甚至威脅到聯(lián)邦自身的生存。但這并不能證明1780年代參與政治對話的新大陸政治精英的失敗,因為聯(lián)邦與州政府之間的關(guān)系問題實際上覆蓋了美國法律生活的所有方面,從而使問題本身的完善解決遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了僅僅一代人的理智能力。換句話說,這個問題已經(jīng)作為一種恒久的張力內(nèi)在于美國的政治生活當(dāng)中了。

在1780年代的憲法論戰(zhàn)中,聯(lián)邦黨人的反對者們針對聯(lián)邦黨人的強中央政府設(shè)想提出了一系列的反對看法以及反設(shè)想。問題首先涉及到:中央政府較之州政府更為遠(yuǎn)離地方人民,因此在與地方人民的利益和習(xí)俗產(chǎn)生親和力方面,州政府要比聯(lián)邦政府居于遠(yuǎn)為優(yōu)越的位置上。對此,漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》中給出了正面的回應(yīng):“各州人民對他們的地方政府往往比對聯(lián)邦政府懷有更強烈的偏袒,除非這一原則的力量為后者的大為優(yōu)越的管理所摧毀?！痹诖?漢密爾頓對地方性質(zhì)的所謂“民意”的構(gòu)成要素表現(xiàn)出深刻的不信任和警惕;對漢密爾頓來說,地方性質(zhì)的“民意”并不一定就是州范圍內(nèi)的大多數(shù)人民的想法,事實往往相反,在新的選舉制度下,地方的“民意”因為在一個很狹窄的地理范圍運作,很難有機會擺脫地方寡頭和等級體系的操控。換句話說,漢密爾頓并不否認(rèn)聯(lián)邦政府在某些必要的方面是專制的,實際上任何的權(quán)力形式都必然是專制的,相比之下,人們更應(yīng)該擔(dān)心的是地方寡頭的肆無忌憚和邪惡放蕩以及州政府的殘暴行為,這樣的行為如果不接受聯(lián)邦的強制性約束,幾乎是不可能從“民意”方面汲取任何教訓(xùn)的。

漢密爾頓在同一篇論辯中進一步指出,真正有效的政府是那種能給人們提供恰當(dāng)利益的政府,而不是人們想象中虛構(gòu)的地方性質(zhì)的自然共同體。真正能夠激發(fā)人民信任和依戀的政府是那種能夠結(jié)合有效管理和恰當(dāng)利益的政府,而不是以“父權(quán)之名”行寡頭之實的政府。這要求聯(lián)邦的權(quán)威和觀點要在實質(zhì)的程度上滲入、并在關(guān)鍵時刻主宰人民的日常生活;當(dāng)時一位聯(lián)邦黨人的支持者擊中了問題的要害:“先生,公民對政府和法律的依賴是建立在他們從政府所獲利益的基礎(chǔ)上的,其持久性不會超過權(quán)力所能賦予的那些利益的持久性。因此,當(dāng)各州的人民發(fā)現(xiàn)他們的政府正變得麻木不仁,而且政府已經(jīng)沒有了提升人民福利和利益的手段時,先生們,人民才不會枉然地把影子當(dāng)偶像,也不會在沒有任何補償可能的情況下,散發(fā)其艱苦掙得的財富。就給人民帶來利益而言,各州的憲法既脆弱,又無用,而且還將會萎縮和腐爛。如果各州不會因為州長對抗衡聯(lián)邦之無與倫比的絕對統(tǒng)治之成就沒有耐心而滅亡,那么它們就會因為其自身的無足輕重而滅亡?！?/p>

麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》著名的第10篇中,著重論證了:在一個幅員遼闊、正在經(jīng)歷商業(yè)化、利益多元化的共和國內(nèi),聯(lián)邦政治的基本要求就是建立在“利益”及其相互之間的折中和沖突的基礎(chǔ)之上。聯(lián)邦黨人的這一“利益政治”訴求遭受了其反對者毫不妥協(xié)的攻擊。反對者認(rèn)為,將憲法建立在互相沖突的利益原則的基礎(chǔ)之上,并以此來構(gòu)建醞釀中的參議院,這無疑會成為憲法的重大缺陷;“利益政治”將從根本上瓦解傳統(tǒng)的宗教和公民美德,而后者卻是共和國政治穩(wěn)定的根系所在。反對者希望憲法在主要的方面首先是公民性格的塑造者,而不是利益的控制和協(xié)調(diào)者;這就像1776年麻省議會所宣告的那樣:“虔誠和美德是人民自由之保障,應(yīng)當(dāng)加以鼓勵;邪惡和不道德應(yīng)當(dāng)加以壓制;本最高議會認(rèn)為,發(fā)布本宣告是恰當(dāng)?shù)?要求并懇請本殖民地的善良人民過一種明智、宗教而和平的生活,避免所有瀆神行為、對神經(jīng)和主日的蔑視、以及所有其他的犯罪和違法行為、所有的放蕩、不敬神、腐敗和墮落、所有的暴力和動蕩行為以及諸如此類的不道德,要求并懇請本殖民地的人民嚴(yán)肅和虔誠地參與對神的崇拜?！?/p>

聯(lián)邦黨人的反對者從這一傳統(tǒng)立場出發(fā),不斷地向參與憲法辯論的同輩和殖民地聽眾釋放如下的警告信息:聯(lián)邦黨人的政治活動一旦獲得成功,將使共和國付出喪失傳統(tǒng)美德的代價。

對此,漢密爾頓和麥迪遜就必須向反對者和人民證明傳統(tǒng)秩序是不可能的,單單宗教和公民美德也不可能造就任何形式的政治穩(wěn)定。在一個商業(yè)化的、擁有廣闊前景的共和國中,憲法的合法性與必要性應(yīng)當(dāng)基于利益理論。正如韋伯斯特指出的:“除非人性改變,否則,美德、愛國主義,從來都不是,將來也不會是固定的、永久的原則和對政府的支持?！甭?lián)邦黨人的利益政治暗示了利益平衡的政治德性,而不是同意的道德。無論是麥迪遜還是漢密爾頓都沒有著重提到那個時期的新大陸經(jīng)濟──社會發(fā)展趨勢,盡管這一趨勢最終將證成利益政治的必要性。這是因為對麥迪遜來說,“利益政治”實際上意味著一種新型的政治美德,這種美德的基礎(chǔ)并非傳統(tǒng)或者宗教戒律,而是政治清醒。一旦人們接受利益政治的教育,并生活在此種憲法之下,就沒必要擔(dān)心流行的信念、偏見和激情。麥迪遜對人性的善良及其訓(xùn)誡手段不抱幻想,他所接受的是馬基雅維利曾經(jīng)深刻解釋過的那種永恒循環(huán)的人世間的利益沖突。不過與馬基雅維利不同,麥迪遜指出,人也許是壞的,但共和國一旦擺脫自然共同體的束縛,就有可能是穩(wěn)定而完善的,而且在一個多元而遼闊的國家里,人們有足夠的機會和能力去滿足自身的私人欲望。在第10篇論辯中,麥迪遜指出,導(dǎo)致共和國崩潰的根本原因不可能是美德的衰落,而是利益分配方面所產(chǎn)生的劇烈變化。因此,憲法的核心問題應(yīng)當(dāng)是“執(zhí)行能力”的問題,應(yīng)當(dāng)是效能和能力上的問題,正是這些問題隱藏在權(quán)力制衡框架的背后;在美國,人民現(xiàn)在掌握了平衡的力量,美國人剩下的是要面對這一事實,建立與這種新的利益格局相一致的政治制度。

托克維爾在考察美國民主政治的斷裂性和特殊性時,直覺到了雙方所爭論問題的性質(zhì)所在,并就此評論說:“不要從一種已經(jīng)逝去的社會狀態(tài)中得出的觀念來判斷正在形成的社會狀態(tài);因為對社會的這些狀態(tài)而言,它們的結(jié)構(gòu)差異非常之大,它們不可能得到一種公正或公平的比較。要求我們當(dāng)代人具有源自其祖先的社會環(huán)境中特有的美德,這也難說更有道理,因為這樣的社會環(huán)境本身已經(jīng)淪落,并且已經(jīng)成為包含了它本身所具有的所有的善與惡的廢墟?！?/p>

與此相對,在聯(lián)邦黨人的反對者們所提倡的公民美德背后,實際上隱藏的是一幅父權(quán)制下的州權(quán)圖景,這是一種傳統(tǒng)的歐洲模式,尤其是查理一世時期的英格蘭模式,這一模式的核心意識就是:政治統(tǒng)治者實際掌握全部統(tǒng)治權(quán),個人掌握所有權(quán)。

州政治是政治腐敗的主要溫床

美國隨后的州權(quán)歷史都不幸被聯(lián)邦黨人言中。在“政治統(tǒng)治者實際掌握全部統(tǒng)治權(quán),個人掌握所有權(quán)”的地方政治模式下,政治完全變成一個純粹物質(zhì)利益相互妥協(xié)和交易的市場;州權(quán)為之提供了強大的誘惑和廣闊的空間,州的政治統(tǒng)治者通過操縱庇護制度和小費制度,進一步把持并穩(wěn)固自己的權(quán)力,最終讓一切必要的來自中央的行政監(jiān)督和司法介入都變成幻想;在州議會里真正掌管權(quán)力的不是議會的政治領(lǐng)袖,而是商人、地產(chǎn)主以及地方上的銀行家們。在此種局面之下,美國政治在很長的一段時期內(nèi)喪失了“國家政治”的方向。

假如人們承認(rèn)地獄不能由教徒來統(tǒng)治,那么在這個問題上,對聯(lián)邦黨人的反對者持同情立場的斯托林所作的總結(jié)也就稱得上是一針見血了:“聯(lián)邦黨人的回答是,實際上小民主國和大民主國一樣都不可能由教徒來統(tǒng)治。人的行為不是出于激情就是出于利益。審慎而恰當(dāng)?shù)卦O(shè)計出來的憲法,其目的不是為了消滅或者改變上述動機——改由信徒們來統(tǒng)治它們——而是要把它們引向公共利益?！?這一點也構(gòu)成了新大陸共和主義者和傳統(tǒng)的歐洲共和主義者之間的轉(zhuǎn)折性差別;反聯(lián)邦黨人并不是單純地為歐洲舊制度的某些殘余作喪鐘式的辯護,他們是在為在一個新世界中的生存地位而進行正面的斗爭。)

聯(lián)邦黨人的反對者們極力拒絕將憲法的基礎(chǔ)錨定在“我們?nèi)嗣瘛敝?為此,他們對《獨立宣言》的用詞表示了極端的不滿,很多人甚至拒絕參與制憲會議的工作;他們轉(zhuǎn)而探索一部以州權(quán)為基礎(chǔ)的憲法,這主要并不是出于對傳統(tǒng)的宗教虔誠以及公民美德的考慮;換句話說,反聯(lián)邦黨人之所以注重公民美德和傳統(tǒng)宗教,是因為他們注重州權(quán);他們之所以注重州權(quán),是因為他們注重個人自由。與《聯(lián)邦黨人文集》中所表現(xiàn)出的強烈管理意識和相對并不強烈的個人自由意識相比,反聯(lián)邦黨人是自由的更為強烈的提倡者;如果說反聯(lián)邦黨人是洛克主義者,那么聯(lián)邦黨人便是邊沁主義者。在反聯(lián)邦黨人純樸的政治想象中,個人自由的自然家園是州,而不是聯(lián)邦。

在反聯(lián)邦黨人看來,個人自由所要擔(dān)心的最大威脅并不是聯(lián)邦官員和參議院的“陰謀”,而是他們的才干。他們對《聯(lián)邦黨人文集》中的精英意識充滿警惕和反感,并且言辭尖刻,“聯(lián)邦自耕農(nóng)”和《加圖來信》的作者都表達了類似的看法和情感:“并不存在像一些人雖然沒有卻假裝有的那樣一些為政府所必需的偉大天才。誠實的情感以及共同的限制就足夠了……偉大的才能,如果沒有總是用來誤導(dǎo)那些誠實但無防備之心的大眾,它也是引導(dǎo)民眾離開公共美德和公共善好之平坦道路的力量?！?在此,反聯(lián)邦黨人實際上指出了全國范圍內(nèi)的代議制的一個缺陷,即它不能從實質(zhì)意義上代表人民的利益,聯(lián)邦立法機構(gòu)的代表構(gòu)成及其運作方式與全國人民的利益構(gòu)成之間總是存在差異和斷層,除非聯(lián)邦立法機構(gòu)能夠急劇擴大代表人數(shù),而這樣大幅度增加的代表人數(shù)將使聯(lián)邦立法機構(gòu)無法進行日常的有效運行和決策。這樣的差異和斷層將為聯(lián)邦的政治精英提供發(fā)揮才干的空間,而這樣的才干是憲法本身無論如何都沒有辦法加以約束的;這很可能為聯(lián)邦政治精英成為“民主煽動家”提供空間和出路,最終將美國政治引向帝國和榮耀的方向,從而摧毀自由?！奥?lián)邦自耕農(nóng)”不無諷刺地說:“相對于大人物來說,這個國家的大量自耕農(nóng)將更為溫和,道德更加善良,野心更小。”

對此,聯(lián)邦黨人指出,地方性質(zhì)的自然共同體是政治小人物的天然故鄉(xiāng),這些政治小人物無不是庸俗的低級政客,地方政治的同質(zhì)性和缺乏流動,使得這些人最有可能成為敗壞的政治煽動家;與之相對,聯(lián)邦政治或者“國家政治”避免了上述根本性的缺陷,在“國家政治”的澄明之地,誕生民主政治領(lǐng)導(dǎo)人的可能性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于腐敗或者低級的政治煽動家。漢密爾頓則更為直率地提醒人們注意:民主政治煽動家也許是危險人物,但他們往往并非小人。聯(lián)邦黨人進一步強調(diào):“……政治推理中,有關(guān)人性邪惡的普遍假設(shè)和有關(guān)人性正直的假設(shè)一樣是個錯誤。代議制意味著人性中還有部分德行和榮耀的存在,而它們恰恰是信任的理性基礎(chǔ)?！憋@然,反聯(lián)邦黨人所倡言的以傳統(tǒng)宗教精神和公民美德為基礎(chǔ)的政治形態(tài),將最終使得美國社會的歷史變遷缺乏任何浪漫主義式的跳躍或者上升,更不可能允許出現(xiàn)歷史主角在對抗時局之必然性方面表現(xiàn)出英雄主義和苦難意識,而這一切卻是日后的美國內(nèi)戰(zhàn)所要求于政治領(lǐng)袖的根本素質(zhì)。

后來的美國歷史證成了聯(lián)邦黨人的申述。州政治無論是在鍍金時代、重建時代,還是在進步主義時代,都沒有成為保護個人自由的主要地帶,反而成為政治腐敗的主要溫床。聯(lián)邦代議制確實無法從實質(zhì)上代表“我們?nèi)嗣瘛钡娜坷?但這是因為任何的代議制形式都做不到這一點。代議制的精髓不在于實質(zhì)上代表人民,因為代議制并不是人民;相反,代議制的精髓在于引導(dǎo)人民,引導(dǎo)國家的種種重大利益,使之在“國家政治”的軌道上運行。憲法本身做不到這一點,但聯(lián)邦憲法所培育出的政治領(lǐng)袖人物能做到這一點。

聯(lián)邦黨人的遺產(chǎn)時至今日仍然是至關(guān)重要的。這筆遺產(chǎn)促使國會和總統(tǒng)逐漸地加強全國性的法律建制,以約束對聯(lián)邦法律的侵犯并加速聯(lián)邦法律的執(zhí)行。他們加強了聯(lián)邦法官和檢察官的職能,聯(lián)邦檢察官由總統(tǒng)親自任命并派往各州,同時,他們也用他們自己的法官和預(yù)算擴充了聯(lián)邦法院。這一切都為“國家政治”的成功運行提供了成功的手段。從法律上講,州檢察官和州法院必須優(yōu)先實施并運用聯(lián)邦法律,但是如果地方政府忽略了這一要求,那么這些建制、舉措就能夠迫使他們臣服于聯(lián)邦法律。若沒有這些建制及其力量,反聯(lián)邦黨人極為看重的《權(quán)利法案》一開始就會變成一紙空文。地方法律的軟弱及其與地方利益的趨同,使得地方政治領(lǐng)導(dǎo)人沒有能力、更沒有動力去干預(yù)現(xiàn)狀,他們絕對不情愿看到地方經(jīng)濟發(fā)展緩慢。正如最近的伊利諾斯州案例再次表明的那樣,在這樣的局面下,只有聯(lián)邦機構(gòu)能夠不間斷地追捕腐敗的地方官員,而且只要州政府和地方政府不采取行動,這些聯(lián)邦機構(gòu)就有權(quán)力截斷地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展道路。這些“獨立”的聯(lián)邦機構(gòu)非但根本沒有侵蝕憲法的權(quán)力,恰恰相反,它們鞏固了國家在觀念層面上的權(quán)威、實際操作層面上的控制力和“國家政治”的主導(dǎo)地位。

在有關(guān)中央和地方政治的關(guān)系問題上以及在權(quán)力制衡的問題上,我們不能追隨馬布里訴麥迪遜案、美國訴尼克松案以及五角大樓文件案所提供的所謂“美國模式”,因為在美國歷史上,這一系列的案件只不過是為了伸張聯(lián)邦最高法院針對總統(tǒng)或者國會越權(quán)行為的控制權(quán)罷了,這些極端的案例并不是美國憲法的主流和精髓所在。換句話說,并不存在“以自由和權(quán)力分立對抗國家權(quán)威”意義上的“美國模式”。況且,我們一定要意識到,聯(lián)邦最高法院本身恰恰也正是聯(lián)邦權(quán)威和美國“國家政治”的組成部分,在實踐中也是聯(lián)邦權(quán)威最強有力的捍衛(wèi)者以及聯(lián)邦權(quán)威之合法性的提供者。

(作者單位:西南政法大學(xué)法學(xué)研究所)