對(duì)科研單位化解經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)矛盾的思考

黃寧清

【摘要】 科研系統(tǒng)科研活動(dòng)及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日趨活躍,規(guī)范科研活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)日益凸顯重要地位。但審計(jì)方和被審計(jì)單位往往在審計(jì)結(jié)論的認(rèn)識(shí)上分岐較大,甚至矛盾較尖銳。本文就如何化解經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中雙方的矛盾問題進(jìn)行思考,并提出了解決問題的措施。

【關(guān)鍵詞】 內(nèi)部審計(jì);經(jīng)濟(jì)責(zé)任;科研單位;財(cái)務(wù)管理;內(nèi)部控制

隨著科研系統(tǒng)管理水平的不斷提高和日趨規(guī)范,國家對(duì)科研院所各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理越來越重視,通過內(nèi)部審計(jì)來監(jiān)督、規(guī)范科研院所的科研業(yè)務(wù)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為日顯重要。單位負(fù)責(zé)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為內(nèi)部審計(jì)的一種主要形式對(duì)規(guī)范科研單位內(nèi)部管理具有十分重要的作用。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的財(cái)務(wù)收支、重大經(jīng)濟(jì)決策、內(nèi)部控制執(zhí)行、個(gè)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任等情況進(jìn)行全面的審查和評(píng)價(jià),能夠定量分析領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績和成效、正確評(píng)價(jià)其是否履行了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,能夠?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)干部的各方面素質(zhì)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),它是解除領(lǐng)導(dǎo)干部受托責(zé)任的重要機(jī)制,也是組織部門考核、任免、選任領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考依據(jù)。

正是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作用重大,審計(jì)結(jié)論直接影響到現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部的前途問題,因此,在對(duì)待內(nèi)部審計(jì)的結(jié)論上,往往審計(jì)和被審雙方分岐很大,甚至存在尖銳的矛盾。

一、科研單位內(nèi)審部門和被審計(jì)單位主要矛盾及存在的原因

(一)科研課題經(jīng)費(fèi)管理常見問題、被審單位意見及產(chǎn)生矛盾原因

科研單位課題經(jīng)費(fèi)管理問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是課題決算數(shù)據(jù)是基本按科研任務(wù)書的預(yù)算填制,實(shí)際賬務(wù)發(fā)生的數(shù)據(jù)與科研項(xiàng)目決算報(bào)表數(shù)據(jù)不一致;二是管理費(fèi)的支出實(shí)際超過了相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理辦法的規(guī)定;三是人員經(jīng)費(fèi)開支超過相關(guān)管理辦法的規(guī)定;四是科研經(jīng)費(fèi)使用在項(xiàng)目之間互串;五是科研課題結(jié)題不及時(shí)或截留課題經(jīng)費(fèi)。

被審計(jì)單位對(duì)上述問題的抗?fàn)幚碛墒?科研項(xiàng)目決算數(shù)據(jù)不符主要是相關(guān)科研管理部門在下達(dá)科研項(xiàng)目申報(bào)指南時(shí)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)額度、管理費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行了限制,如果項(xiàng)目申請(qǐng)不按申報(bào)指南編制預(yù)算將無法爭(zhēng)取到科研項(xiàng)目,致使預(yù)算無法按實(shí)際需求編制;管理費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)的規(guī)定比例或額度太小,不符合科研項(xiàng)目本身的實(shí)際需求,特別是近年出臺(tái)的國家投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理規(guī)定,管理費(fèi)還包括了科研項(xiàng)目研究過程中使用本單位現(xiàn)有儀器設(shè)備及房屋、日常水、電、氣、暖消耗,以及其他有關(guān)管理費(fèi)用的補(bǔ)助支出,小比例的管理費(fèi)根本無法滿足科研課題全成本核算的要求;由于國家對(duì)科研單位基本運(yùn)行費(fèi)撥款不足,研究所宏觀調(diào)控的經(jīng)費(fèi)不足,被迫從科研項(xiàng)目中開支部分人員經(jīng)費(fèi),導(dǎo)致科研項(xiàng)目人員經(jīng)費(fèi)超預(yù)算;由于管理費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)的限制,致使擁有多個(gè)科研課題的研究組為了盡量完成好國家項(xiàng)目的預(yù)算,將一些開支在橫向課題和縱向課題之間互調(diào),而不是實(shí)事求是地記錄開支情況;課題結(jié)題后經(jīng)費(fèi)不及時(shí)結(jié)賬,或?qū)⒁呀Y(jié)題的剩余經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)入其他課題是為了使科研人員在接下來的研究探索前期工作有前期啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)支撐,以順利申請(qǐng)到新的研究項(xiàng)目,促進(jìn)研究所的發(fā)展和國家科研事業(yè)的發(fā)展。

存在上述矛盾的主要原因是:政策不配套,科技管理體制不完善;國家財(cái)政對(duì)科研單位基本運(yùn)行費(fèi)撥款不足;國家技科技資金多頭管理;科技計(jì)劃管理缺乏科學(xué)性和有效的監(jiān)督機(jī)制;科技資金分配不透明;

(二)基建項(xiàng)目管理常見問題、被審單位意見及產(chǎn)生矛盾的原因

科研單位基建項(xiàng)目管理常見主要問題為:建設(shè)項(xiàng)目自籌資金不到位或擠占其他資金;變更投資規(guī)模;基本建設(shè)投資效益不高或建設(shè)質(zhì)量不理想;基建日常管理不規(guī)范等。

被審計(jì)單位理由:科研單位本來宏觀調(diào)控能力不足,而在基建立項(xiàng)時(shí)國家發(fā)改委或上級(jí)主管部門在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)強(qiáng)制規(guī)定一定額度或比例的自籌基建資金,單位只能先按相關(guān)規(guī)定爭(zhēng)取先立項(xiàng),盡量爭(zhēng)取到基建項(xiàng)目,改善科研條件,自知經(jīng)費(fèi)不足時(shí)再減少投資規(guī)模,否則無法申請(qǐng)到建設(shè)項(xiàng)目;基建行業(yè)是眾所周知的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè),圍標(biāo)、轉(zhuǎn)包和分包現(xiàn)象普遍存在,行業(yè)腐敗之風(fēng)盛行,建設(shè)單位防不勝防,只能按規(guī)定程序辦理相關(guān)工作,如果中標(biāo)單位將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)包或分包,從中收取一定數(shù)額的費(fèi)用,真正承接建設(shè)任務(wù)的工程隊(duì)利潤會(huì)受到影響,可能會(huì)通過降低建設(shè)質(zhì)量來獲取更多利潤,因而影響項(xiàng)目投資效益和建設(shè)質(zhì)量;建設(shè)單位很少擁有專業(yè)的基建管理人才,現(xiàn)有薪酬體制也無法招聘到優(yōu)秀的基建管理人才,只好邊建設(shè)邊提高,慢慢培養(yǎng)人才,提高基建管理水平。

產(chǎn)生上述矛盾的根本原因:國家或上級(jí)主管部門基建撥款不足;科研單位宏觀調(diào)控能力不足;自有資金短缺;基本建設(shè)行業(yè)管理混亂,行業(yè)不正之風(fēng)盛行。

(三)內(nèi)部審計(jì)部門通常由于時(shí)間緊迫、力量不足等原因,為了規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)而詳細(xì)披露審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的所有問題,而被審計(jì)方以客觀情況、法規(guī)制度老化為由對(duì)審計(jì)結(jié)論不服,讓審計(jì)組拿出行之有效的整改意見。

產(chǎn)生上述矛盾的原因:一是內(nèi)部審計(jì)職能定位不準(zhǔn)確:將內(nèi)部審計(jì)主要定位在行使監(jiān)督管理、維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、提高國有資產(chǎn)的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益,而忽略了進(jìn)一步完善單位內(nèi)部管理的需求;二是國家或主管理部門的法規(guī)或管理制度老化,未及時(shí)更新;三是被審計(jì)方的本位主義思想作崇。

二、化解經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)矛盾的對(duì)策

如何客觀公正、有效說服被審計(jì)方;被審計(jì)單位如何正確對(duì)待審計(jì)報(bào)告所作的評(píng)價(jià),如何采取有效措施盡快對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理中所存在的問題進(jìn)行有效整改呢?筆者作出如下思考。

(一)認(rèn)真反思,正確對(duì)待

對(duì)于審計(jì)評(píng)價(jià)、存在問題、審計(jì)意見和建議,審計(jì)組和被審計(jì)單位的認(rèn)識(shí)是存在較大差距的。由于單位負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),涉及到領(lǐng)導(dǎo)是否繼任問題及被審計(jì)單位的榮譽(yù)問題,一般來說,或多或少存在審計(jì)方和被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)的立場(chǎng)矛盾。一方面審計(jì)方必須在較短的時(shí)間內(nèi)認(rèn)真履行審計(jì)職責(zé),充分披露審計(jì)過程中所發(fā)現(xiàn)的各種問題,規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn);另一方面被審計(jì)方希望審計(jì)方盡量少披露問題,以免抹殺單位全體人員千辛萬苦創(chuàng)立的業(yè)績,影響單位聲譽(yù)或領(lǐng)導(dǎo)前途。因此,審計(jì)方必須認(rèn)真組織強(qiáng)有力的審計(jì)陣容,讓具備較高專業(yè)水平、豐富管理經(jīng)驗(yàn)和綜合能力的財(cái)會(huì)人員從事審計(jì)工作;審計(jì)證據(jù)必須具備足夠的說服力,審計(jì)結(jié)論必須有足夠的法律、法規(guī)依據(jù);對(duì)被審計(jì)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)行為和管理情況作出客觀公正的評(píng)價(jià)。作為被審計(jì)單位,首先必須摒棄本位主義思想,虛心接受意見,充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)審的主要目的是幫助單位提高管理水平,防止對(duì)所存在的問題麻痹大意,最后釀成大錯(cuò);其次,要組織相關(guān)部門和人員認(rèn)真學(xué)習(xí)審計(jì)報(bào)告,對(duì)照?qǐng)?bào)告所提出的問題,進(jìn)行反思,充分認(rèn)識(shí)到各自在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理中所存在的問題,對(duì)問題的嚴(yán)重性進(jìn)行估計(jì);再次,要統(tǒng)一思想,遵紀(jì)守法,審計(jì)結(jié)論事關(guān)全單位發(fā)展,領(lǐng)導(dǎo)層必須高度重視,正確宣傳和引導(dǎo),通過披露內(nèi)部審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題來提高全員遵紀(jì)守法的意識(shí)。

(二)引以為戒,加強(qiáng)內(nèi)控

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題,不少是由于單位缺乏完整的內(nèi)部控制框架體系,制度得不到有效執(zhí)行,沒有對(duì)制度執(zhí)行情況建立監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)只是一種督促單位提高管理水平的手段,單位業(yè)務(wù)活動(dòng)是否真正做到了遵紀(jì)守法、科學(xué)管理、高效運(yùn)行還是取決于單位本身。因此,單位應(yīng)該將內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)作為一個(gè)引子,來真正加強(qiáng)內(nèi)部控制,改善經(jīng)營管理、提高管理水平和經(jīng)濟(jì)效益。單位應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)控制。

一是控制環(huán)境。單位決策層對(duì)內(nèi)部控制發(fā)揮的作用至關(guān)重要。決策層、管理層及員工的分工制衡及職責(zé)權(quán)限是否有效履行;單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置及權(quán)責(zé)分配是否恰當(dāng);內(nèi)部審計(jì)機(jī)制,包括內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作開展及其獨(dú)立性是否得到保證;單位人力資源政策是否科學(xué)合理;單位文化氛圍是否良好,這些都是內(nèi)部控制需要重視的方面。

二是對(duì)單位的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行控制。具體要實(shí)行職務(wù)分離、授權(quán)審批、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、電子信息技術(shù)控制、定期報(bào)告控制、分析控制、績效考評(píng)控制等。

三是加強(qiáng)信息與溝通。要確認(rèn)、計(jì)量、記錄有效的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù),在財(cái)務(wù)報(bào)告中恰當(dāng)揭示財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量;保證管理層與單位內(nèi)部、外部的順暢溝通,要求信息真實(shí)、及時(shí)、有用。

四要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。是配備適當(dāng)人員評(píng)估內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、通過日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督監(jiān)控內(nèi)部控制的運(yùn)行情況、形成書面報(bào)告、對(duì)問題應(yīng)作出相應(yīng)處理。

(三)充分溝通,換位思考

由于科研系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)是由上級(jí)主管單位監(jiān)審部門或由其委托各二級(jí)管理單位監(jiān)審部門對(duì)基層研究單位進(jìn)行審計(jì),審計(jì)組和基層科研院所立場(chǎng)不同,對(duì)審計(jì)的認(rèn)識(shí)也存在差異,或者對(duì)具體問題的看法和做法存在差異,這就需要審計(jì)組和被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題和所作的評(píng)價(jià)要反復(fù)溝通,盡量達(dá)成一致意見,避免審計(jì)組和被審計(jì)單位矛盾激化。一方面被審計(jì)單位要充分尊重審計(jì)組的意見和評(píng)價(jià),對(duì)有疑問的地方可提出自己的意見并同時(shí)提供相關(guān)的法律、法規(guī)等依據(jù),同時(shí)還要站在審計(jì)方的立場(chǎng)反復(fù)思考,如果自己是審計(jì)組成員,如何面對(duì)所面臨的問題;另一方面,審計(jì)組也要對(duì)審計(jì)意見和評(píng)價(jià)反復(fù)推敲,每提出一個(gè)問題或作出一個(gè)評(píng)價(jià)必須有充足的政策依據(jù),要經(jīng)得起質(zhì)疑和推敲,同時(shí)針對(duì)被審計(jì)單位所提出的異議,也要作換位思考,如果自己是被審計(jì)單位,能否接受此問題和如此評(píng)價(jià),從哪個(gè)角度和以什么方式來提出問題和作出評(píng)價(jià)能更公正和更具說服力。如果雙方能相互理解,換位思考,那么,審計(jì)的職能就容易履行,審計(jì)的目的就容易達(dá)到了。

(四)抓大放小,幫助改正

一個(gè)基層研究單位,特別是一個(gè)業(yè)務(wù)量較大的研究單位或一個(gè)正處在高速發(fā)展的研究單位,在其開展科研業(yè)務(wù)和管理過程中,一定會(huì)存在不同程度的問題,如果單位領(lǐng)導(dǎo)層過于謹(jǐn)小慎微,沒有創(chuàng)新意識(shí),不犯任何錯(cuò)誤,是不利于單位快速發(fā)展的。如科研項(xiàng)目一些政府采購目錄外的大型采購,單位會(huì)采取比質(zhì)比價(jià)的方式壓低采購成本,但由于時(shí)間關(guān)系可能不一定會(huì)走過多過細(xì)的程序。針對(duì)發(fā)展中所存在的各類問題,審計(jì)組應(yīng)從高起點(diǎn)來審視所存在的問題。主要應(yīng)對(duì)單位遵守各項(xiàng)法律、單位內(nèi)控制度的科學(xué)性、單位決策層、管理層的法律意識(shí)和職務(wù)勝任能力、單位各個(gè)層面對(duì)法律法規(guī)及制度執(zhí)行的力度及防腐拒變等方面進(jìn)行監(jiān)督,重點(diǎn)提出有可能存在重大風(fēng)險(xiǎn)的問題,以體現(xiàn)審計(jì)人員的政策水平和綜合素質(zhì)。更重要的是,對(duì)于審計(jì)出的問題,有些是單位實(shí)際情況無法解決的,如科研項(xiàng)目管理費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)超標(biāo)、課題結(jié)題不結(jié)算或結(jié)算后仍將經(jīng)費(fèi)留給科研人員支配等行業(yè)普遍性難題,審計(jì)組在提出這些問題的同時(shí),最好能同時(shí)提出有效的解決辦法,以使被審計(jì)單位心悅誠服,真正幫助被審計(jì)單位解決問題,提高管理水平。

(五)提高認(rèn)識(shí),加強(qiáng)整改

面對(duì)審計(jì)提出的各種問題,單位領(lǐng)導(dǎo)必須組織相關(guān)人員進(jìn)行整改,并采取相應(yīng)措施,防止類似錯(cuò)誤再次發(fā)生。首先要組織有關(guān)人員重新學(xué)習(xí)相關(guān)法律、法規(guī),對(duì)與單位業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性大的條款要特別提醒,由相關(guān)部門反復(fù)學(xué)習(xí)研究,找出出錯(cuò)的原因和防止再犯類似錯(cuò)誤的有效措施;其次,要盡快對(duì)錯(cuò)誤進(jìn)行整改,并在整改的同時(shí),由相關(guān)業(yè)務(wù)部門或管理部門反復(fù)思考和探索,看是否會(huì)由此而引發(fā)出新的問題,以及應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施。

(六)科學(xué)總結(jié),共同呼吁

對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的科研系統(tǒng)普遍存在的問題且由于客觀原因難以整改的,如:科研項(xiàng)目立項(xiàng)預(yù)算的不合理問題、管理費(fèi)規(guī)定比例太低問題、用科研經(jīng)費(fèi)發(fā)放人員費(fèi)用、自籌基建經(jīng)費(fèi)不到位等問題,審計(jì)組和被審計(jì)單位應(yīng)客觀地向上級(jí)主管部門或國家相關(guān)部門反映,以引起相關(guān)部門的高度重視,完善相關(guān)管理法規(guī),使之科學(xué)合理。又如:在如何正確面對(duì)表面規(guī)范、事實(shí)上腐敗(如基建工程招標(biāo)的圍標(biāo)情況普遍存在)、效率低下、資源嚴(yán)重浪費(fèi)的程序操作問題上,應(yīng)以實(shí)是求是、效率為重、不走過場(chǎng)的工作方法來應(yīng)對(duì),應(yīng)向國家有關(guān)管理部門反映(該行業(yè)已到了非整頓不可的程度),以避免審計(jì)工作表面化。●

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