政府創(chuàng)新難點分析

[摘 要]政府創(chuàng)新,一個備受關(guān)注、不斷探索的話題,在中國的特殊國情下存在不少難點和問題,本文就這一話題從中國政府創(chuàng)新的歷程、現(xiàn)狀、存在的難點作粗淺的探討。

[關(guān)鍵詞]政府創(chuàng)新 難點

作者簡介:殷麗娟(1980-),女,中共鎮(zhèn)江市委黨?？蒲刑幗處煛Ｖ饕獜氖滦姓W(xué)和文化學(xué)研究。

一、什么是政府創(chuàng)新

政府創(chuàng)新作為一個國際化的行為,其許多概念都來自于“新公共管理”運動。這一運動在20世紀(jì)80年代開始于英國和新西蘭,隨后擴展到包括美國在內(nèi)的其他國家。經(jīng)過20多年的發(fā)展,學(xué)者們將政府創(chuàng)新運動分為兩個不同但相互交叉的階段。第一個階段主要發(fā)生在20世紀(jì)80年代,各國政府集中關(guān)注經(jīng)濟自由化和國有企業(yè)私有化,將政府這只大手從經(jīng)濟活動中排除出去。第二階段開始于20世紀(jì)90年代初,各國對私有化的關(guān)注逐漸減少,而更多地轉(zhuǎn)向國家職能的改革及國家能力建構(gòu)。國家開始削減政府官僚的規(guī)模,使政府更有效、更現(xiàn)代化、更好的回應(yīng)公民的要求及更少的腐敗(Kamarck,2003)?？傊?“新公共管理”運動要求政府向私營部門學(xué)習(xí),改變傳統(tǒng)的管理模式,學(xué)習(xí)、引入和改造私營部門的管理工具和手段,從而促進政府績效的提升。

用馬克思主義哲學(xué)的觀點看,創(chuàng)新就是辨證否定,是一種自我否定,其實質(zhì)是揚棄,是一種新舊事物之間的既克服又保留、既批判又繼承的關(guān)系。政府創(chuàng)新就是政府面對新環(huán)境的變化和新現(xiàn)實的挑戰(zhàn),在法律允許的范圍內(nèi),不斷改進工作方式、改變工作思路,在確保社會資源能夠得到最優(yōu)化的配置,確保國家資本更好的用于人民的生活的同時,打造“低成本政府”。俞可平教授指出,目前中國社會正處于轉(zhuǎn)型之中,政府的職能、結(jié)構(gòu)和制度必須要做出相應(yīng)的調(diào)整,這些調(diào)整實際上就是一種創(chuàng)新。

(一)政府創(chuàng)新的基本類型

政府創(chuàng)新具有豐富多彩的形式?，F(xiàn)有資料基本上是從創(chuàng)新被采納的時間和過程角度來劃分創(chuàng)新類型的。另一位美國學(xué)者沃克對美國州政府在1870-1966年間 88項創(chuàng)新的研究中雖沒有明確進行分類,但實際上按照采納的現(xiàn)有順序把他們劃分為兩類:一類是創(chuàng)造型創(chuàng)新,即自己獨立實行的創(chuàng)新;另一類是借鑒型創(chuàng)新,即通過對其他州學(xué)習(xí)而采納的新措施。學(xué)者在研究中國政府創(chuàng)新中的技術(shù)創(chuàng)新時,根據(jù)政府對待創(chuàng)新的行為方式以及技術(shù)作為一種應(yīng)用手段和工具的特點提出一個三分法的創(chuàng)新類型:(1)適應(yīng)型,指的是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,一些技術(shù)被其他社會組織采用,政府部門也必須采用,以適應(yīng)周圍的環(huán)境;(2)應(yīng)用型,指的是政府在運行中遇到一些需要某些技術(shù)手段支持才能解決問題,而外部又有成熟的技術(shù)條件,從而得以利用;(3)學(xué)習(xí)型,指的是某個政府部門借鑒其他政府部門或私人部門利用某項技術(shù)解決具體問題的經(jīng)驗,并利用到自身的運行中。(楊雪冬,2008)

目前,在危機和發(fā)展兩大背景下,政府創(chuàng)新可以歸納為主動創(chuàng)新和被動創(chuàng)新兩大類,可以得到四類創(chuàng)新形式:危機主動型、危機被動型、發(fā)展主動型和發(fā)展被動型。

(二)改革開放以來,政府創(chuàng)新的歷程、經(jīng)驗

改革開放以來,隨著具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立和完善,社會公眾對一個民主、法治、高效政府的呼聲日益高漲,而政府創(chuàng)新就是實現(xiàn)這一目標(biāo)的基本途徑。黨中央提出要構(gòu)建社會主義和諧社會,這就要求政府首先應(yīng)該樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀,要求政府應(yīng)該不斷進行自身建設(shè)和改革創(chuàng)新,促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。特別是在創(chuàng)建“創(chuàng)新型國家”的過程中,政府擔(dān)當(dāng)著營造創(chuàng)新環(huán)境、鼓勵積極創(chuàng)新、提高創(chuàng)新效益的責(zé)任,這方面,政府起著特別重要的、任何其他部門都無法取代的作用,政府必須成為創(chuàng)新的表率。

新中國建立以來,中國進行的七次大規(guī)模政府機構(gòu)改革中,1987-1988年的第五次和1998-1999年的第七次,以機構(gòu)改革為依托,提出了政府職能轉(zhuǎn)變這個中心課題,并開展了政府創(chuàng)新活動,以政府創(chuàng)新促進了政府職能轉(zhuǎn)變。2000年6月20日,江澤民同志在《不斷根據(jù)實踐的要求進行創(chuàng)新》的講話中首次提出,“創(chuàng)新是一個民族的靈魂,是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力,也是一個政黨永葆生機的源泉”,并認為創(chuàng)新包括體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。2003年9月,溫家寶總理在國家行政學(xué)院的一次講話中提到,當(dāng)前“推進政府管理創(chuàng)新仍然是一項重大而緊迫的任務(wù)”。同時指出要著力抓好四個環(huán)節(jié),分別是堅決實行政企分開、加快行政審批制度改革、全面履行政府職能,強化社會管理和服務(wù)職能、樹立以人為本的政府管理思想,實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。2006年9月4日,國務(wù)院召開全國電視電話會議,部署加快推進政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新工作。國務(wù)院總理溫家寶作重要講話,強調(diào)要深刻認識政府自身改革和建設(shè)的重要性和緊迫性,努力建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和效能政府,并指出要著重在轉(zhuǎn)變政府職能,防止濫用權(quán)力,增強政府執(zhí)行力和公信力三個方面下功夫。

黨中央和國務(wù)院的大力鼓動政府部門開展管理創(chuàng)新活動,這也催生了各地政府創(chuàng)新的熱潮。有研究者發(fā)現(xiàn),最近幾年,中國地方各級政府開展了規(guī)模浩大、形式多樣的政府創(chuàng)新活動,影響所及為世人矚目。諸如民主懇談會、干部任前公示制、政務(wù)超市、政民網(wǎng)絡(luò)互動等政府創(chuàng)新活動不斷涌現(xiàn),并得到各地政府的學(xué)習(xí)和效仿,以各種形式在其他地區(qū)復(fù)制和完善。這些地方政府創(chuàng)新集中表現(xiàn)為對公共管理模式和手段的改造和更新,體現(xiàn)在構(gòu)建公開、透明、法治、高效的服務(wù)型政府。

尤其值得一提的是俞可平教授2002年開始評的兩年一次的“中國政府創(chuàng)新獎”,獲得多方支持和認可,為中國政府創(chuàng)新提供了展示的平臺和檢測的標(biāo)準(zhǔn),更好的促進了政府創(chuàng)新這一行為。許多學(xué)者通過個案研究和多案例研究,分析了地方政府管理創(chuàng)新的動因、基本過程和帶有普遍性的問題等。一些學(xué)者深入考察典型政府創(chuàng)新案例的來龍去脈,掌握第一手的經(jīng)驗資料,宣傳和介紹地方政府管理創(chuàng)新的先進經(jīng)驗(俞可平,2003;陳家剛,2004)。案例研究特別是個案的深入分析的不斷增加和積累,為后續(xù)的研究提供了可資借鑒的材料,也便利了其他地方政府的學(xué)習(xí)和效仿。吳建南等(2006)收集整理了2005年申報第三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”的134個政府創(chuàng)新項目,采用多案例文本分析的方法對政府創(chuàng)新的主體、動因、內(nèi)容、方式、結(jié)果等加以研究,歸納總結(jié)出目前中國地方政府創(chuàng)新的實踐現(xiàn)狀與基本特征。何增科(2007)對2000年以來三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”的63項獲獎項目的獨立評估報告進行了文獻分析,在此基礎(chǔ)上探討了中國地方政府創(chuàng)新與政治合法性的關(guān)系問題,發(fā)現(xiàn)政府創(chuàng)新的確促進了政治合法性的建立和鞏固。

(三)政府創(chuàng)新的現(xiàn)狀

改革開放30年來,中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化,取得了舉世矚目的巨大成就。這一過程,不僅是社會經(jīng)濟文化的進步過程,也是一個政治變革和政治進步的過程,這其中各級地方政府的改革與創(chuàng)新尤為突出。隨著政治觀念的轉(zhuǎn)變和政治環(huán)境的改變,近些年來,地方政府出現(xiàn)了一種創(chuàng)新的強大動力,在許多地方的黨政機關(guān),創(chuàng)新正日益成為一種自覺的行動。因此,地方政府并不缺乏創(chuàng)新的精神、動力和能力,地方政府創(chuàng)新不僅大量存在,而且需要更進一步的鼓勵和促進、宣傳和推廣。

就政府在公共管理方面的創(chuàng)新來講,地方政府通過多種手段和途徑建立和完善各種管理制度,提高政府辦事效率,改進政府服務(wù)質(zhì)量(俞可平,2006)。比如:簡化行政審批手續(xù),大幅度地取消行政審批事項,積極改善行政服務(wù)的態(tài)度,提供“一站式”服務(wù),縮短審批時間;大力推行政務(wù)信息的透明公開,頒行信息公開法,強調(diào)公開民主決策,在制定重大政策前廣泛吸取專家和群眾的意見和建議;積極推動政府績效評估,通過建立政府績效評估體系,完善政府績效改進措施,獎優(yōu)罰劣,激勵政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員積極性;強化行政責(zé)任,實行各種形式的承諾制度和問責(zé)制度,避免相互推諉;改革公共財政制度,加強對政府公共部門的預(yù)算約束和審計監(jiān)督,有效降低公共部門行政成本;建立政府應(yīng)急管理機制,制定應(yīng)對各種突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案,有效降低突發(fā)事件對社會帶來的損失和風(fēng)險;推進電子政務(wù),充分利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)布政務(wù)信息,實施網(wǎng)上辦公,直接處理公務(wù)和接受公民訪問,等等。

通過推進政府管理創(chuàng)新,中國地方政府不僅改進了工作,也帶來了巨大的社會收益,實現(xiàn)了“多方共贏”的局面(吳建南2006)。政府轄區(qū)內(nèi)的公眾從政府創(chuàng)新中收益最大,老百姓參政、議政、督政,辦理公事便利了,滿意度也提高了。地方政府也在創(chuàng)新中得到了好處,棘手的問題得以解決,工作效率得到提高,工作成效得以改善,政府威信得以進一步樹立。政府管理轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和其他組織也在政府創(chuàng)新中受益匪淺。其他地方政府通過學(xué)習(xí)和借鑒該地政府的創(chuàng)新做法和經(jīng)驗,進行再創(chuàng)新,也提高了創(chuàng)新成效。

二、政府創(chuàng)新難點分析

雖然政府創(chuàng)新取得了許多有目共睹的成績,但也存在不少問題,尤其是要將創(chuàng)新繼續(xù)下去,還有許多困難需要克服。比如政府創(chuàng)新與政府自覺的問題,政府創(chuàng)新與官員升遷的掛鉤問題,政府創(chuàng)新的風(fēng)險與責(zé)任問題,政府創(chuàng)新的績效問題等等,都需要我們學(xué)者不斷進行探索研究。我們認為,政府創(chuàng)新主要有以下必須解決的問題。

(一)政府創(chuàng)新意識不強。政府創(chuàng)新是全球政府的一種大勢,幾乎所有國家都必須面對的問題。而在中國卻更有其緊迫性。因為,中國政府必須緊跟從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟改革的歷史腳步,來改革自身。特別是當(dāng)下中國,其經(jīng)濟社會發(fā)展是政府主導(dǎo)型的,不改革政府,使其適應(yīng)和鞏固經(jīng)濟體制改革的成果,那政府就會不適應(yīng),甚至是滯后。政府改革,第一個問題就是誰來改革政府、推動政府創(chuàng)新呢?很顯然,政府創(chuàng)新的主體就是政府自身。那么增強政府創(chuàng)新意識就是推動政府創(chuàng)新第一要件。從思想意識層面來說,其障礙來源有三:一是官本位意識。二是自滿意識。三是畸形的政績觀。事實已經(jīng)雄辯地告訴我們,觀念不是天然的存在物,必有其客觀的經(jīng)濟基礎(chǔ)和事實基礎(chǔ)。意識的東西只有在社會存在中才能得到合理的解釋。據(jù)筆者分析,官本位意識,其產(chǎn)生的根源來源于農(nóng)耕文明,君主、貴族、官僚是社會的主體,居于社會的統(tǒng)治地位,民眾居于被統(tǒng)治地位,在社會財富的分配中,很顯然,統(tǒng)治階級掌控了社會財富的分配權(quán)。這種社會事實的長期存在,官本位意識就自然而生了。如今我國已近工業(yè)化的中期,但官本位意識依然殘留著,它會深刻地影響政府創(chuàng)新的價值維度,即在什么領(lǐng)域創(chuàng)新,創(chuàng)新什么,創(chuàng)新為了什么,等等。所謂自滿意識,就是不思進取的代名詞,官僚制一個通行的行為樣式就是照章辦事,循規(guī)蹈矩。變革從來就是官僚機器運轉(zhuǎn)中的一大難題。其正效應(yīng)就是法度得以遵循。但負效應(yīng)就是缺乏變革、缺乏靈活性、缺乏與時俱進。這也就難怪西方發(fā)達國家對官僚制展開了批評,提出后官僚制時代的概念。因為創(chuàng)新有風(fēng)險,這一方面來源于創(chuàng)新本身的特點決定的,二是地方政府自主創(chuàng)新所具有的,三是創(chuàng)新設(shè)計的執(zhí)行過程所帶來的。政府是由官員組成的,有多少官員敢冒風(fēng)險去創(chuàng)新呢?這是自滿意識存在的一個有說服力的理由。所謂畸形的政績觀,就是只注重經(jīng)濟,只注重GDP,未能很好協(xié)調(diào)經(jīng)濟與社會的關(guān)系,未能很好協(xié)調(diào)經(jīng)濟與文化之間的關(guān)系,未能很好協(xié)調(diào)經(jīng)濟與政治之間的關(guān)系,未能很好協(xié)調(diào)人與自然之間的關(guān)系,更有甚者,整一堆勞民傷財、后患無窮的“政績工程”、“面子工程”、“形象工程”?；蔚恼冇^,不僅背離了政府創(chuàng)新應(yīng)有的價值取向,更重要的是它是既勞民又傷財?shù)墓こ?會影響一個地區(qū)一個領(lǐng)域長遠的可持續(xù)的發(fā)展,它事實上就是一種“偽創(chuàng)新”。毒化了創(chuàng)新的社會環(huán)境,影響了創(chuàng)新的聲譽,傷害了民眾對創(chuàng)新的殷殷期盼。由此可見,創(chuàng)新意識不強,是個觀念問題,但僅從觀念角度卻不能解決觀念問題。

(二)回應(yīng)性差,對不斷成長的公民社會和民眾訴求反應(yīng)遲鈍。政府創(chuàng)新,在某種意義上說是政府自己革自己的“命”,是很疼的,能否下得了手呢?那就借助于民眾之手來推動。我們必須承認政治文明是取得了長足的進步的,但這并不等于說已經(jīng)很好了,與經(jīng)濟社會發(fā)展、民眾訴求很合拍了。盡管改革開放以來,我們政府的改革和政府創(chuàng)新,大規(guī)模的就進行了七、八次,各地的實驗、試點從未間斷過,從政治領(lǐng)域到行政領(lǐng)域都是如此。在政治透明方面,主要有:信息公開;批決策公開;警務(wù)公開;司法公開;檢務(wù)公開;任前公示;政府上網(wǎng)等。在公共服務(wù)方面,主要有:改進社會福利;扶貧濟弱;治安聯(lián)防;全民教育;市長熱線;領(lǐng)導(dǎo)下訪等。在基層民主和政治參與方面,主要有:立法聽證和政策聽證;干部競爭上崗;鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革;共推公選和“兩票制”等。在權(quán)力監(jiān)督和廉政建設(shè)方面,主要有:行政訴訟;離任審計;輿論監(jiān)督;政府采購和工程招標(biāo)等。在行政效率和公共管理方面,主要有:簡化行政審批手續(xù)、大幅度地取消行政審批事項;強化行政責(zé)任;急事急辦制度;建立應(yīng)急管理機制;改革公共財政制度;積極嘗試公共事業(yè)制度的改革。但就總體情況而言,離創(chuàng)新型政府所必備的基本要素還有相當(dāng)?shù)木嚯x。一般認為,創(chuàng)新型政府就是一個善治的政府,必須具備以下要件:民主、法治、責(zé)任、服務(wù)、質(zhì)量、效益、專業(yè)、透明和廉潔。換言之,我國政府創(chuàng)新的主要趨向是,從管制政府走向服務(wù)政府,從全能政府走向有限政府,從人治政府走向法治,從集權(quán)走向分權(quán),從統(tǒng)治走向治理。而要縮短這樣轉(zhuǎn)變的歷史行程,就必須強化政府的回應(yīng)性。由于路徑依賴的深刻影響,官僚主義、官本位仍具有深厚的社會基礎(chǔ)和心理基礎(chǔ),因此,積極構(gòu)建、拓寬民意表達渠道,積極構(gòu)建利益訴求機制,不斷完善人民代表大會制度,不斷改進政治協(xié)商制度,嘗試建立民調(diào)機構(gòu),有效推進黨內(nèi)民主,使我們的政府對民意更敏銳,反應(yīng)更及時,公共政策更公正、更合理。要把民意作為政府創(chuàng)新的立足點,把民生作為政府創(chuàng)新的著立點,政府創(chuàng)新圍繞民意走,政府工作緊貼民眾訴求,“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”就有了最為堅實的基礎(chǔ),如此,就會大大加強政府的回應(yīng)性、合法性、權(quán)威性。

(三)政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)之間邊界不清,公權(quán)力限制不力,私權(quán)力保障不足,社會組織發(fā)育不良?，F(xiàn)代國家治理離不開“三只手”。一是市場之手,二是政府之手,三是社會之手。市場這只手重點解決效率問題,政府這只手重點解決公平問題,但效率問題的最終解決也有賴于政府這只手的有效干預(yù)。社會之手要解決公民自治的問題。毫無疑問,在這三只手中,政府之手更為強大,更有力度,更有沖動。在市場經(jīng)濟條件下,人民政府作為國家公權(quán)力必須服務(wù)于最廣大的人民而不能淪為社會強勢集團的工具,這是人民民主的社會主義制度對政府權(quán)力的性質(zhì)設(shè)立的最低底線。它的職能不僅要有市場經(jīng)濟國家政府所共有的職能,中國的政府創(chuàng)新,就要承擔(dān)起上述沉甸甸的歷史責(zé)任,以保持和體現(xiàn)中國社會主義政治制度的優(yōu)勢和特點。當(dāng)下的中國,就政府而言,如何讓市場能解決的事還給市場去解決,這本身就是政府的重要創(chuàng)新的內(nèi)容;如何讓企業(yè)能解決的事讓企業(yè)去解決,這本身也是政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容;如何讓社會的事交給社會自身去解決,這本身也是政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容,理清政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)之間關(guān)系,不僅是政府創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ),事實上也構(gòu)成了政府創(chuàng)新的內(nèi)容,這一點應(yīng)該是確定無疑的。