政黨與憲政的發(fā)生模式及經(jīng)驗(yàn)分析

段志超

摘 要:憲政是現(xiàn)代民主政治的普遍制度安排。憲政的發(fā)展孕育和催生了現(xiàn)代政黨政治,而政黨政治又反過(guò)來(lái)豐富和發(fā)展了憲政理論、原則和具體經(jīng)驗(yàn)。憲政與政黨的發(fā)生模式大致有兩種:一是英美式的憲政自然生長(zhǎng)而導(dǎo)致政黨政治,二是中國(guó)式的以政黨推進(jìn)民族、民權(quán)革命為肇端而導(dǎo)致憲政。不同模式下政黨與憲政的基本關(guān)系及其發(fā)展形態(tài)雖然有異,但亦有許多共同點(diǎn)。

關(guān)鍵詞:憲政;政黨;關(guān)系;發(fā)生模式

中圖分類(lèi)號(hào):D6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1008-410X(2009)04-0024-06

一、憲政基本原理

國(guó)家與社會(huì)之間具有固有的張力:國(guó)家本質(zhì)上是社會(huì)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,而既存的國(guó)家是社會(huì)利益的公共調(diào)節(jié)器。社會(huì)利益是社會(huì)最敏感的神經(jīng),社會(huì)利益的結(jié)構(gòu)與變化極其復(fù)雜和深刻,因此,如何在社會(huì)利益的流動(dòng)、矛盾、競(jìng)爭(zhēng)和變遷過(guò)程中實(shí)現(xiàn)國(guó)家政制及其運(yùn)行過(guò)程的動(dòng)態(tài)調(diào)整以保持社會(huì)政治秩序的穩(wěn)定,是一切政治共同體所共同面臨的問(wèn)題。近代以來(lái),社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)的發(fā)展和進(jìn)步,導(dǎo)致了社會(huì)生產(chǎn)力的快速發(fā)展,生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力之間經(jīng)歷了深刻而巨大的調(diào)整,在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的演變中,國(guó)家的政治統(tǒng)治方式和社會(huì)管理方式進(jìn)入到了憲政(constitutionalism)階段。

所謂憲政,是指“……政府要受到憲法的制約,而且只能根據(jù)其條款來(lái)進(jìn)行統(tǒng)治并受制于其限制。當(dāng)然,這種統(tǒng)治必須局限于人民同意授予其的權(quán)力和為了人民同意的目標(biāo)?！盵1]憲政基本精神從根本上視所有社會(huì)成員為目的,強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持人們實(shí)現(xiàn)自由平等的應(yīng)然政治理念,因而憲政并不只是對(duì)當(dāng)前政治制度的規(guī)范或說(shuō)明,它還是一種政治理想和政治價(jià)值,它的規(guī)范作用因其理想價(jià)值而獲得道義感召力和普遍意義。從理論上說(shuō),憲法并不僅僅體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的利益和意志,并不僅僅把憲法狹隘地當(dāng)成是用法律維護(hù)任何當(dāng)權(quán)執(zhí)政者的權(quán)利,而是全體社會(huì)公民的正當(dāng)民意和利益的公共維護(hù)設(shè)置。在憲政制度下,政府的一切行為以被授予的權(quán)力為范圍,憲法及其培育的公民文化從先驗(yàn)的社會(huì)價(jià)值層次和經(jīng)驗(yàn)的行為規(guī)范層面為政府權(quán)力的行使設(shè)置了雙重的防范。其根本點(diǎn)在于,對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)限,政府本質(zhì)上是有限的并依法制規(guī)則運(yùn)行。如此才構(gòu)成民主憲政下的權(quán)力有效制衡、民眾自由參與和有效監(jiān)督的政治局面,才能最大限度地使權(quán)威與秩序得以統(tǒng)一,使統(tǒng)治與整合有效結(jié)合。由于國(guó)家、政黨相較于民眾個(gè)人而言對(duì)社會(huì)具有無(wú)可比擬的影響力和威脅性,因而憲政制度所約束的主要對(duì)象并非一般國(guó)民,而是國(guó)家或政府等權(quán)力機(jī)構(gòu)。憲政的這一詮釋所蘊(yùn)含的中心觀念是,憲法高于任何個(gè)人和機(jī)構(gòu),國(guó)家的一切權(quán)力源于憲法(而非支配憲法)并依憲法行使。在現(xiàn)代人民主權(quán)觀念中,憲法應(yīng)當(dāng)既賦予權(quán)力,又限制權(quán)力。憲法是規(guī)定政府職權(quán)的最高法則,也是保護(hù)公民權(quán)利的基本大法。憲法尤其注重嚴(yán)格規(guī)定和限制政府權(quán)力,而限制政府權(quán)力正是人民賦予自己權(quán)力的表現(xiàn)和結(jié)果?？梢?jiàn),憲政和民主是不可分割的,而就其根本的意義和作用,二者又有所區(qū)別:民主的要旨在于以民決政,憲政之要旨在于以法治國(guó)。沒(méi)有法治不能保證民主,而僅有法治卻不一定有民主。法制的目的是民主,而民主則必須由法制獲得公正和秩序?！懊裰饕?guī)定所擁有權(quán)力,共和規(guī)定權(quán)力的目的,憲政則規(guī)定取得與運(yùn)用權(quán)力的方式?！薄皯椪裰魇且环N把多元性和不確定性加以制度化的制度,它能有效地幫助一個(gè)現(xiàn)代多元社會(huì)維持自由、安定和統(tǒng)一,而不致發(fā)生太大的動(dòng)蕩和暴力,是擺脫治亂循環(huán)、以暴易暴和惡性派閥政治的根本途徑。體現(xiàn)這種交疊共識(shí)的憲政制度能夠?yàn)橐罁?jù)這種制度所產(chǎn)生的政府提供制度和法理上的合法性,為沖突的解決提供規(guī)則和程序,為社會(huì)提供合作的法律和制度基礎(chǔ),為公民的自由和權(quán)利提供保障?！盵2]

憲政是民主政治的重要制度安排。正如達(dá)爾所言:“一些國(guó)家,即使各種條件非常有利于民主的穩(wěn)定,但如果從別的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,憲法安排仍然會(huì)產(chǎn)生重要的影響。事實(shí)也確乎如此。民主國(guó)家的具體政治制度如行政、立法和司法機(jī)構(gòu)、政黨體制、地方政府等等,都是由這些安排決定的。而這些制度的成形,又會(huì)嚴(yán)重地影響到立法機(jī)構(gòu)中的代表席位的公平、政府的有效,并最終影響政府的合法性?！盵3]之所以如此,是因?yàn)閼椪w現(xiàn)了以下重要原則:1畢苷的主體的廣泛性。憲法主體是就公民身份而言的,公民是由具有普遍性的民權(quán)和人權(quán)所構(gòu)建的身份,不以血緣、出身、身份或者文化傳統(tǒng)、語(yǔ)言乃至宗教或意識(shí)形態(tài)信仰來(lái)定位,因此,本質(zhì)上包括了全體公民,而憲法就是全體公民之間的公約關(guān)系。2畢苷規(guī)定主體的平等性和法治的程序性。憲政以全體公民為基礎(chǔ),自然視全體公民為平等個(gè)體,在實(shí)踐上要求主體平等在法制程序上的實(shí)現(xiàn)。因此,根本上來(lái)說(shuō),憲法是以保護(hù)公共利益為己任,排除特殊主體如階級(jí)、集團(tuán)或者個(gè)人在憲法程序之外行動(dòng)。3畢苷價(jià)值關(guān)懷的普遍性。憲政價(jià)值對(duì)于社會(huì)而言是普遍而無(wú)差別的,即憲法所涉及自由、平等、公正等基本價(jià)值理念適用于與之相關(guān)的全體社會(huì)成員。憲政價(jià)值的普遍性是憲政獲得社會(huì)支持和社會(huì)維護(hù)的基本前提,也是“社會(huì)資本”[注:對(duì)這一概念的分析,請(qǐng)參閱李惠斌、楊雪冬主編:《社會(huì)資本與社會(huì)發(fā)展》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版。]得以積累的重要起點(diǎn)。實(shí)質(zhì)上,憲政價(jià)值關(guān)懷的普適性的最重要的意義在于它開(kāi)辟了“公民社會(huì)”[注:參閱鄧正來(lái):《國(guó)家與社會(huì)——中國(guó)市民社會(huì)研究》,四川人民出版社1997年版;何增科主編:《公民社會(huì)與第三部門(mén)》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版。]健康成長(zhǎng)的政治空間,并為公民社會(huì)參與國(guó)家政治從而保護(hù)自身權(quán)益提供了程序和規(guī)則,使民主的實(shí)現(xiàn)獲得制度化的保證,而這一領(lǐng)域的成長(zhǎng)壯大對(duì)社會(huì)政治的長(zhǎng)久穩(wěn)定發(fā)展提供了強(qiáng)大的保障。

二、政黨與憲政的發(fā)生模式

從發(fā)生學(xué)出發(fā),政黨與憲政的發(fā)生模式是指政黨與憲政的發(fā)生順序、作用方式、發(fā)展趨勢(shì)等所形成的內(nèi)在機(jī)制和外在形態(tài)。從不甚嚴(yán)格的意義上,政黨與憲政關(guān)系可分為兩種情況來(lái)討論:一是在憲政傳統(tǒng)和憲政框架內(nèi)孕育政黨和政黨政治,更多地體現(xiàn)出憲政對(duì)政黨的影響及政黨與憲政在實(shí)踐中的相互作用;二是以政黨為主導(dǎo)創(chuàng)立或新建憲政的情況,體現(xiàn)出政黨價(jià)值觀和政治實(shí)踐對(duì)憲政基本取向的影響。

(一)先憲政后政黨:以英美為例

憲政的主要制度與觀念起源于英國(guó),十七世紀(jì)的英國(guó)革命確立了憲政體制。憲法的人權(quán)原則、分權(quán)制衡和有限政府原則、法治原則等貫穿于其議會(huì)制、責(zé)任內(nèi)閣制、政黨制、文官制等制度中,政治體系的憲政原則和體制結(jié)構(gòu)與社會(huì)發(fā)展和政治生活緊密交融,在立憲君主外殼下得以不斷發(fā)展。英國(guó)的憲政精神分散于不同年代的成文法(即憲法性法律)、習(xí)慣法和慣例中,在長(zhǎng)期發(fā)展演化中最終確立。英國(guó)憲政最接近于自然式生長(zhǎng),英國(guó)憲法確立了憲政的基本原則,如議會(huì)主權(quán)原則、法治原則、分權(quán)原則和責(zé)任內(nèi)閣制原則等。在憲政體制中,議會(huì)是實(shí)現(xiàn)“主權(quán)在民”思想的集中化身,具有無(wú)與倫比的地位和影響力。正是在議會(huì)的組織、議事、表決以及與其他機(jī)構(gòu)和制度的相互作用中使得政黨得以出現(xiàn)并促成了極具特色的英國(guó)政黨政治。從議會(huì)中演變出政黨并進(jìn)而形成政黨政治的過(guò)程,也是英國(guó)憲政制度逐步真正落實(shí)的過(guò)程。在憲政制度中,議會(huì)獲得英國(guó)最大的權(quán)力,而事實(shí)上,內(nèi)閣制度卻使內(nèi)閣處于政治權(quán)力的中心,由此,擔(dān)當(dāng)組織內(nèi)閣的政黨實(shí)際上是政治的中樞。歷經(jīng)發(fā)展,英國(guó)政黨的活動(dòng)范圍、組織程度和活動(dòng)能力都得到擴(kuò)大和提高,成為一個(gè)真正世俗化、大眾化的政治組織,使一個(gè)政治上不斷成熟的公民社會(huì)的出現(xiàn)成為可能,而這又反過(guò)來(lái)擴(kuò)大了英國(guó)憲政的社會(huì)基礎(chǔ),使憲政制度的穩(wěn)定發(fā)展獲得持續(xù)的保障力量。同時(shí),政黨通過(guò)參與政治實(shí)踐,將社會(huì)成員的利益和意見(jiàn)加以表達(dá)和綜合,使社會(huì)沖突在一定程度上獲得了憲政體制性渠道加以解決。在實(shí)際的運(yùn)作中,兩黨制的政治生活組織方式對(duì)政治過(guò)程的意義在于:一方面,執(zhí)政黨能通過(guò)自己任命官員、制定政策、在內(nèi)政外交方面努力推行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)計(jì)劃使本黨及其擁護(hù)者的利益得到最大限度的反映,同時(shí)盡量使本黨利益與全體國(guó)民的基本利益達(dá)成某種平衡,以維護(hù)其必要的執(zhí)政基礎(chǔ)。這必然使執(zhí)政黨在執(zhí)政過(guò)程中保持了一種與反對(duì)力量之間的張力,在此張力作用下,憲政制度獲得維持和發(fā)展的機(jī)制。另一方面,反對(duì)黨并不喪失其合法的反對(duì)地位,仍有其對(duì)執(zhí)政內(nèi)閣的積極的制衡作用。有人認(rèn)為,英國(guó)政黨表現(xiàn)出對(duì)傳統(tǒng)的持守與對(duì)民意的高度尊重的特點(diǎn),而英國(guó)民眾對(duì)政府的認(rèn)同程度也是其他西方國(guó)家所少有的。龐尼特(R盡盤(pán)unnett)更是認(rèn)為:“英國(guó)政治文化的特點(diǎn)在于:在人民方面有合作和信任,在政府方面有溫和與節(jié)制。由此便產(chǎn)生這樣一種情況:政府有幾乎不受限制的合法權(quán)力,但卻以節(jié)制的精神行使這種權(quán)力?！绱司陀斜匾獜?qiáng)調(diào)那種真正的牽制力量了:它是由傳統(tǒng)通過(guò)對(duì)溫和、得人心、講道理的政府的承諾而施加于政府的行為之上的?！盵4]

美國(guó)是另一個(gè)極富特色的在憲政框架下孕育政黨政治的國(guó)家。美國(guó)憲法規(guī)定了美國(guó)的資本主義社會(huì)制度,第一次創(chuàng)造了不同于英國(guó)君主立憲制的資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó),規(guī)定了不同于英國(guó)議會(huì)內(nèi)閣制的總統(tǒng)制。美國(guó)憲法從總體上體現(xiàn)出人民主權(quán)與有限政府、三權(quán)分立與制衡、政教分離、軍政分離、文官治軍、公民自由權(quán)、憲法民主化修正等原則。政黨也在憲制政府框架之內(nèi)產(chǎn)生,并經(jīng)演變而終于成為兩黨制的政黨政治模式。美國(guó)政黨與憲政基本原則之間的相互作用有以下之點(diǎn)。第一,美國(guó)憲法的模糊性和靈活性相統(tǒng)一,并孕育了美國(guó)政治體系包括政黨的創(chuàng)生和成長(zhǎng)。憲法模糊性為政黨產(chǎn)生和發(fā)展預(yù)留了空間和條件,而人民主權(quán)和分權(quán)制衡原則則使國(guó)家的政體結(jié)構(gòu)具有一種易變性和靈活性。當(dāng)然,這種靈活性帶來(lái)的可能不僅僅是體制革新的動(dòng)力,更有可能是政府壓力的激增與捉摸不定,提出對(duì)政府結(jié)構(gòu)性調(diào)整的要求。這種易變性在特定情況下給美國(guó)政治結(jié)構(gòu)帶來(lái)的變化可能是適應(yīng)性的,也可能是非適應(yīng)性的,而情狀也使政黨政治做出不斷的調(diào)整以適應(yīng)時(shí)常變化的政治構(gòu)成,因而與憲法秩序之間形成了一種特殊的機(jī)制,這就是“習(xí)慣的發(fā)展、政黨的實(shí)踐、國(guó)會(huì)或總統(tǒng)的有為或無(wú)為,尤其是司法解釋的權(quán)力,發(fā)展出了”一種憲法秩序,這種秩序?qū)⒋_保美國(guó)的政治活力[5](P215)。這樣的易變性顯然對(duì)社會(huì)變化有更靈敏的反應(yīng),包括政黨制度和國(guó)會(huì)制度都可以說(shuō)是憲法原則在實(shí)踐中的顯性化、現(xiàn)實(shí)化和具體化。對(duì)于一些美國(guó)憲法學(xué)者來(lái)說(shuō),憲法解釋的制度安排具有這樣的作用:即美國(guó)憲法制度必須承擔(dān)“給變化的必然過(guò)程帶來(lái)秩序和結(jié)構(gòu)的重要功能”[5](P216)。正是這種功能,使憲法原則不斷地創(chuàng)造出新的制度和結(jié)構(gòu),從而保證了自身的貫徹,對(duì)社會(huì)制度與社會(huì)變遷起著根本的基礎(chǔ)性作用。第二,政黨豐富了憲政原則和憲政經(jīng)驗(yàn)。憲法對(duì)政黨及兩黨制并未作出任何的規(guī)定,但實(shí)施憲政的需要卻使政黨逐漸成為政治的中心,并在政黨政治發(fā)達(dá)的情況下使政黨力量對(duì)國(guó)家事務(wù)起著舉足輕重的作用,政黨的決策成為全體公民意志的象征。一方面,政黨政治的發(fā)展使憲政體制的施行找到了具體的途徑;另一方面,政黨政治在發(fā)展中同樣使憲政精神真正落實(shí)到現(xiàn)實(shí)生活中,使憲政原則在國(guó)民情感和心理中成為基本的價(jià)值觀念,反哺著憲政精神的成長(zhǎng)。第三,在政黨政治達(dá)到一定程度的情況下,其自身的利益沖動(dòng)和隨之而來(lái)的巨大影響力可能會(huì)造成憲政危機(jī),同時(shí),對(duì)憲政危機(jī)的合法化、制度化、理性化解決又會(huì)進(jìn)一步使憲政明晰化,從而明確和發(fā)展了憲政原則。從理論上來(lái)說(shuō),任何政治團(tuán)體及其活動(dòng)都可能會(huì)危及憲法的權(quán)威,都會(huì)危及現(xiàn)存的憲政秩序。在競(jìng)爭(zhēng)性的政黨制度中,派閥斗爭(zhēng)極有可能危及憲政秩序,但同時(shí),任何政黨在造成憲政危機(jī)的同時(shí),也會(huì)受到他黨的制約。危機(jī)解決的過(guò)程本身既是對(duì)憲政秩序的考驗(yàn),而對(duì)政黨來(lái)說(shuō)也是檢測(cè)其社會(huì)支持度的時(shí)候,是政黨獲取民意支持的最好時(shí)機(jī),因此政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)并非完全出于黨派利益的考慮,政黨還要注意對(duì)憲政秩序的必要維護(hù)以及民意的動(dòng)向,避免或最大限度地減少民眾對(duì)自己產(chǎn)生離心現(xiàn)象?？梢?jiàn),在憲政危機(jī)的產(chǎn)生和解決這一整個(gè)過(guò)程中,政黨作為民意的集中與表達(dá),一方面積極推動(dòng)危機(jī)解決以使其向有利于自己的方向發(fā)展,另一方面則又須謹(jǐn)慎穩(wěn)健以免失足。因此,在憲政危機(jī)與政黨運(yùn)作之間出現(xiàn)了一種互融共生的現(xiàn)象:危機(jī)的出現(xiàn)和解決不僅增強(qiáng)了得勝一方政黨的聲望,而且也使憲政積累了可貴的經(jīng)驗(yàn)從而獲得發(fā)展。憲政危機(jī)背后政黨之爭(zhēng)的痕跡是非常明顯的,但斗爭(zhēng)的過(guò)程必須依法進(jìn)行并盡量不冒犯民意,而斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)則可能成為新的危機(jī)解決方案。

(二)先政黨后憲政:以中國(guó)為例

憲政作為一種政制形式和一種政治形態(tài),對(duì)不同的民族國(guó)家而言,其實(shí)現(xiàn)的形式是多種多樣的,任何一個(gè)民族的憲政形式和內(nèi)容都會(huì)有別于其他民族的憲政。憲政是繼封建專(zhuān)制之后而出現(xiàn),因此它面對(duì)的第一個(gè)阻力就是君主專(zhuān)制。在封建傳統(tǒng)深厚的國(guó)家,要打破這個(gè)阻力,必需由強(qiáng)而有力的政黨來(lái)推進(jìn),在中國(guó)近代以來(lái)的憲政實(shí)驗(yàn)中,以孫中山倡導(dǎo)共和憲政和中共創(chuàng)建新型憲政為典型。

1.民初憲政實(shí)踐(1925年以前)。毛澤東指出:“中國(guó)反帝反封建的資產(chǎn)階級(jí)民主革命,正規(guī)地說(shuō)起來(lái),是從孫中山先生開(kāi)始的?！盵6]辛亥革命后,中國(guó)憲政體制有了嶄新的面貌。民初憲政實(shí)踐是以孫中山為代表的近代資產(chǎn)階級(jí)革命力量為主導(dǎo)的,孫中山的憲政思想集中體現(xiàn)了這次憲政運(yùn)動(dòng)的原則和精神。孫中山憲政思想集中體現(xiàn)在他的五權(quán)憲法論中。因?yàn)椤霸?898年到1928年期間,除了孫中山的創(chuàng)造外,中國(guó)的憲政和憲政運(yùn)動(dòng)實(shí)際上并未脫出西方式民主政治的范疇和模式,甚至也遠(yuǎn)未達(dá)到西方近代民主政治所達(dá)到的廣度和深度”;“真正開(kāi)始脫出西方式民主政治形態(tài)的基本模式并開(kāi)始具有中國(guó)特色的憲法理論與實(shí)踐,是起始于孫中山先生首創(chuàng)的五權(quán)憲法論”[7]。1912年3月南京政府頒布《中華民國(guó)臨時(shí)約法》,宣布廢帝制、建共和。從政治實(shí)踐來(lái)看,民初憲政實(shí)踐由于置身于深刻復(fù)雜的社會(huì)背景中,斗爭(zhēng)狀況和實(shí)踐手段、條件變動(dòng)不居,因此其歷程也是曲折迂回,困難重重,甚至出現(xiàn)了自我矛盾和反復(fù),最終沒(méi)能取得成功。從憲政實(shí)踐的效果來(lái)看,政黨對(duì)政權(quán)運(yùn)作和政府行為的影響和干預(yù)非常有限。同時(shí),熱烈的政黨競(jìng)爭(zhēng)掩蓋了當(dāng)時(shí)革命任務(wù)中極為重要的對(duì)民族的政治動(dòng)員與政治社會(huì)宣傳、徹底掃清封建專(zhuān)制主義的影響、開(kāi)辟嶄新社會(huì)政治生活的歷史任務(wù)。更為可惜的是,競(jìng)爭(zhēng)性政黨政治活動(dòng)加劇了民初資產(chǎn)階級(jí)政黨之間的內(nèi)耗,削弱了各自力量,客觀上為封建勢(shì)力左右政局、倒退復(fù)辟增加了可乘之機(jī)。特別是在民初競(jìng)爭(zhēng)性的政黨政治強(qiáng)調(diào)合法性斗爭(zhēng),而在缺乏合法性斗爭(zhēng)條件的當(dāng)時(shí),其前途是難有保障的。在競(jìng)爭(zhēng)性政黨政治的運(yùn)行機(jī)制和自身角色配置上,民初政黨政治都是不完備的。一方面是活動(dòng)對(duì)象局限于有限的選民,與廣大人民疏遠(yuǎn),同時(shí)另一方面在各政黨之下缺乏充分發(fā)達(dá)、有廣泛社會(huì)聯(lián)系的合法的各種政治性的社團(tuán)組織、利益群體,因此民初政黨沒(méi)能因這些中介而與一般民眾緊密聯(lián)系起來(lái),影響所及僅只是少數(shù)知識(shí)分子和政客官僚,政黨力量非常有限,不可能形成對(duì)政府的強(qiáng)大壓力。因此民初政黨政治徒有其表,近乎空談[8]。

2.中共的憲政探索。中共的憲政實(shí)踐承接了資產(chǎn)階級(jí)未能完成的歷史使命,并實(shí)現(xiàn)了具有更加先進(jìn)的社會(huì)主義性質(zhì)的憲政體制。從理論線索來(lái)看,歷經(jīng)十月革命、五四愛(ài)國(guó)運(yùn)動(dòng)和新文化運(yùn)動(dòng)之后,中國(guó)的先進(jìn)分子在對(duì)各種社會(huì)主義學(xué)說(shuō)的傳播和研究中最終選擇了馬克思主義,并在這種理論的指導(dǎo)下建立了中國(guó)共產(chǎn)黨,遵循馬克思主義對(duì)資本主義產(chǎn)生、發(fā)展和必然滅亡的歷史規(guī)律的分析,領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)和廣大勞苦大眾進(jìn)行革命,建設(shè)全新的社會(huì)主義、共產(chǎn)主義制度。自1921年至1949年,中共從半封建半殖民地的政治和社會(huì)現(xiàn)實(shí)出發(fā),在理論上提出并逐步深化了新型政制理論,在實(shí)踐中貫徹和探索新型政制模式,并經(jīng)革命勝利而最終建立了新型的社會(huì)主義性質(zhì)的憲政體制。這一憲政體制最基本的方面包括國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的單一制,中國(guó)特色的政黨制度、政治協(xié)商制度、人民代表大會(huì)制度、民族區(qū)域自治制度等方面。隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展,又在這一體制上逐漸衍生了基層民主制度、特別行政區(qū)制度等新的部分。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)憲政發(fā)展又經(jīng)歷了一個(gè)重要的實(shí)踐階段,這主要體現(xiàn)在以政治體制改革和政治建設(shè)為主要特色的社會(huì)主義政治文明建設(shè)。新中國(guó)的成立使社會(huì)主義憲政獲得社會(huì)的認(rèn)可和國(guó)家法制性保障,而后在政權(quán)建設(shè)、社會(huì)主義革命和建設(shè)中不斷健全其基本框架和體系,但在隨后的曲折發(fā)展中,不僅憲政體制無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn),黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政體制也受到極大破壞。十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)全方位的撥亂反正后,社會(huì)主義政治文明建設(shè)進(jìn)入到了一個(gè)新的階段。正如中共十七大所指出,改革開(kāi)放以來(lái)我們?nèi)〉玫囊磺谐煽?jī)和進(jìn)步的根本原因,歸結(jié)起來(lái)就是:開(kāi)辟了中國(guó)特色社會(huì)主義道路,形成了中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系。中共在中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的指導(dǎo)下,確定了“建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治”的政治體制改革目標(biāo)。因此,社會(huì)主義憲政不僅成為現(xiàn)實(shí)中國(guó)政治生活的基本秩序基礎(chǔ),規(guī)定著中國(guó)社會(huì)生活的內(nèi)涵,協(xié)調(diào)著中國(guó)社會(huì)的利益關(guān)系,而且,在其內(nèi)在性上愈益具有權(quán)威-民主、效率-公正相統(tǒng)一的價(jià)值追求,在其發(fā)展形式上則更顯現(xiàn)出歷史主體的積極推動(dòng)和自覺(jué)完善的特點(diǎn)。正如恩格斯所預(yù)言:“所謂社會(huì)主義社會(huì)不是一種一成不變的東西,而應(yīng)當(dāng)和任何其他社會(huì)制度一樣,把它看成是經(jīng)常變化和改革的社會(huì)?！盵9]“經(jīng)常變化”和“改革”是社會(huì)主義憲政體制得以完善和發(fā)展的基本規(guī)律。中共對(duì)待這種“經(jīng)常變化”和“改革”的基本要求是要把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“人民當(dāng)家作主”和“依法治國(guó)”有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),將其作為政治體制改革和發(fā)展社會(huì)主義民主政治的根本點(diǎn)。

三、政黨與憲政的經(jīng)驗(yàn)分析

從經(jīng)驗(yàn)而言,憲政與政黨緊密相連,二者互為條件。先有憲政的國(guó)家,在施憲的過(guò)程中逐漸發(fā)展出與之相輔相成的政治制度和公民文化,不過(guò)在程序和規(guī)則的制定形成之時(shí),無(wú)疑,是憲政理念與憲政傳統(tǒng)對(duì)實(shí)踐行動(dòng)發(fā)生指導(dǎo)、規(guī)范和引導(dǎo)作用,憲政的精神與價(jià)值貫徹在結(jié)構(gòu)的創(chuàng)建和變遷過(guò)程之中。在這種類(lèi)型的憲政國(guó)家,首要的是強(qiáng)調(diào)憲法的重要意義,憲政原則在國(guó)民觀念中已內(nèi)化為國(guó)家統(tǒng)一、民族認(rèn)同和政治合法性的重要基礎(chǔ)。在憲法獲得國(guó)民高度認(rèn)同的國(guó)家,其至上地位無(wú)疑也是合法而有權(quán)威的,因而在此種法統(tǒng)之下的政黨無(wú)疑也須依憲生存和運(yùn)作。事實(shí)上,無(wú)論英國(guó)還是美國(guó),其政黨政治的發(fā)展與成熟都是在與憲政原則和憲政體制的互動(dòng)與磨合過(guò)程中形成的,圍繞憲政與政黨的關(guān)系,不但發(fā)展出一系列復(fù)雜精致的制度和運(yùn)行方式,而且事實(shí)上增強(qiáng)了社會(huì)整合的公共資源。對(duì)于通過(guò)建立政黨而最終實(shí)現(xiàn)憲政的模式而言,一方面受外來(lái)政黨政治的示范效應(yīng)影響,一方面受自身傳統(tǒng)的制約,因而表現(xiàn)出明顯的民族特色。幾乎可以肯定的是,以政黨來(lái)實(shí)行憲政必然遇到的前置性歷史缺陷就是自身憲政基因的缺失和先天不足,因而探求憲政的道路必然非常曲折和坎坷。對(duì)憲政精神實(shí)質(zhì)的理解與把握的偏差也往往會(huì)危及政黨自身的正常發(fā)展,政黨面臨的任務(wù)與民主憲政之下的政黨根本不可同日而語(yǔ),因此政黨建設(shè)與發(fā)展模式就必然在尋求自身生存和革命勝利的綜合過(guò)程中形成,由于革命形勢(shì)與本身局限,使政黨很難一帆風(fēng)順地完成創(chuàng)建憲政的目標(biāo)。事實(shí)上,自身作為傳統(tǒng)社會(huì)的叛逆性決定了革命政黨不但帶有傳統(tǒng)社會(huì)的痕跡而且其現(xiàn)實(shí)處境也十分險(xiǎn)惡,因此革命的主題也會(huì)時(shí)時(shí)遮蔽著憲政的目標(biāo)。在這種模式下,一方面,革命形勢(shì)的發(fā)展、保守傳統(tǒng)以及政黨自身的缺點(diǎn)會(huì)影響甚至左右著政黨的政治走向,有可能使其憲政目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)移或置換;而另一方面,政黨仍是促成憲政的最重要倡導(dǎo)者和推進(jìn)者,在優(yōu)勝劣汰過(guò)程中經(jīng)受了歷史考驗(yàn)的政黨才能將憲政目標(biāo)與本國(guó)實(shí)際進(jìn)行科學(xué)的結(jié)合,領(lǐng)導(dǎo)民眾推進(jìn)憲政目標(biāo)并在此過(guò)程中使民眾得到政治動(dòng)員和政治啟蒙,削弱專(zhuān)制體制的基礎(chǔ)。當(dāng)然,由政黨奪取政權(quán)而創(chuàng)建憲政,也使憲政難以避免地帶上政黨的烙印。

無(wú)論以何種模式建立,只要已經(jīng)成型,那么政黨與憲政之間往往發(fā)展出體制性關(guān)系,使政黨統(tǒng)一于憲政之中,并由此形成相互作用的關(guān)系。政黨的存留對(duì)于憲政的發(fā)展具有重要的影響。即使在民主政治較為發(fā)達(dá)的國(guó)家,政府總是會(huì)有與產(chǎn)生自己的人民相脫離的傾向,因此必須對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督與制約、限制與懲罰,以防止權(quán)力的濫用和腐敗,這是憲政的基本理論出發(fā)點(diǎn);但反過(guò)來(lái),受到限制的政府也未必能完全滿足社會(huì)的需求。實(shí)際上,政府失靈是經(jīng)常性的,因此,政府既履行政策制定、戰(zhàn)略規(guī)劃與推進(jìn)的職責(zé),又履行社會(huì)服務(wù)與補(bǔ)償性的制度救濟(jì)職責(zé)。對(duì)于政府功能的這種特殊性而言,主要取決于主導(dǎo)其走向的政黨或政黨聯(lián)盟的能力,但同時(shí)也有賴(lài)于外圍政黨和社團(tuán)對(duì)民意的組織、輸送,使之及時(shí)有效地進(jìn)入政府決策。

就此,現(xiàn)代憲政體制下政黨對(duì)憲政體制具有重要的積極意義。(1)政黨依照憲政原則組織政府,制定政策,對(duì)社會(huì)生活承擔(dān)責(zé)任,進(jìn)行政治統(tǒng)治和社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)。(2)政黨作為政府與公眾之間聯(lián)系的中介組織,進(jìn)行信息與意志的溝通,增強(qiáng)民眾的公民意識(shí)。(3)政黨聚合不同的利益并將其納入自身合法軌道來(lái)訴求,使利益表達(dá)更具有組織性,既有利于社會(huì)穩(wěn)定,也有利于將不同的利益進(jìn)行綜合和平衡。此種特殊機(jī)制的存在使利益集團(tuán)與政黨之間也獲得某種妥協(xié)與合作的色彩,從而使社會(huì)利益整體上呈現(xiàn)出利益群體―政黨―政府的梯級(jí)化結(jié)構(gòu)。(4)政黨總是力求爭(zhēng)取那些潛在的支持者,因而往往以開(kāi)放自由的氛圍吸引各種利益群體和個(gè)人進(jìn)入政黨,從而使加入政黨的利益群體和個(gè)人以實(shí)際的和心理的利害關(guān)系來(lái)支持整個(gè)政治體系并為政黨效勞,同時(shí)也就間接地效忠于政府。(5)作為最大的政治訓(xùn)練場(chǎng)所,政黨的政治活動(dòng)對(duì)存在于其中的每一分子都具有很強(qiáng)的政治社會(huì)化功能。黨員在參與政治活動(dòng)中逐漸學(xué)會(huì)憲政制度的民主政治規(guī)則和程序,鍛煉了自身參與政治活動(dòng)的能力,在培養(yǎng)政治公民的同時(shí),黨員自然地形成了對(duì)處身其中的政治體系合法性的認(rèn)同和忠誠(chéng)。(6)競(jìng)爭(zhēng)體制下,政黨為爭(zhēng)取選票而動(dòng)員公民投票,投票率的提高使社會(huì)政治動(dòng)員能力提高,也使政治體系合法性提高,同樣也使政治更趨世俗化,成為大眾社會(huì)生活的有機(jī)組成部分。(7)政黨進(jìn)行憲政改革與再創(chuàng),從而推進(jìn)憲政發(fā)展與完善。

同時(shí),政黨也會(huì)對(duì)憲政體制形成損害甚至威脅。在競(jìng)爭(zhēng)體制下,政黨政治可能導(dǎo)致政府失靈的產(chǎn)生從而威脅憲政體制。為滿足選民短期利益而超額透支社會(huì)公共資源和公共利益是競(jìng)爭(zhēng)體制最常見(jiàn)的積弊之一。正如繆勒所分析:政府“有一個(gè)目標(biāo)函數(shù),包括競(jìng)選連任獲勝概率,……為了達(dá)到這些目標(biāo),執(zhí)政黨利用了其作為某些迫切需要的公共產(chǎn)品(例如國(guó)防、警察、消防、公路)的壟斷供給者的地位”;“這種短視癥加上政府為贏得下一次選舉的競(jìng)選目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致一種最優(yōu)的政府策略,即在取得選舉勝利后的一段政治上安全時(shí)期內(nèi)提高失業(yè)水平從而降低通貨膨脹,然后再降低失業(yè)以迎接新的選舉,而后者又隱伏著新的通貨膨脹”[10]。另外,政黨也可能墮落為特殊利益的代表而威脅公共利益,削弱憲政的社會(huì)基礎(chǔ)。政黨既對(duì)種種利益集團(tuán)進(jìn)行整合,反過(guò)來(lái)也會(huì)受利益集團(tuán)的影響,某些情況下政黨有可能被寡頭式的利益集團(tuán)所左右,從而造成對(duì)公共利益的威脅。

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