關(guān)于社會監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

任鐵纓

摘 要:黨中央提出要“充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的積極作用”,其中包括要“切實(shí)加強(qiáng)社會監(jiān)督”。對此,從這種監(jiān)督的主體和客體、地位和作用、對策和思路等三方面進(jìn)行思考,必須準(zhǔn)確回答三方面的問題:一是思考社會監(jiān)督的主客體,解決的是誰來監(jiān)督和監(jiān)督誰的問題,即社會監(jiān)督的主體是社會,而政黨、國家(政府)則是社會監(jiān)督的客體;二是思考社會監(jiān)督的地位和作用,回答的是為什么監(jiān)督的問題,相對于政黨和國家內(nèi)部的監(jiān)督,社會監(jiān)督是外部監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督和多數(shù)人的監(jiān)督,更是直接監(jiān)督和積極監(jiān)督,人民群眾是開展監(jiān)督的“依靠力量”;三是在思考社會監(jiān)督的對策和思路中,要推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè),落實(shí)社會監(jiān)督。

關(guān)鍵詞:社會監(jiān)督;主體和客體;地位和作用;對策和思路

中圖分類號:D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1008-410X(2009)04-0015-04

在開展反腐倡廉建設(shè)中監(jiān)督是關(guān)鍵,但問題是究竟應(yīng)當(dāng)如何搞好監(jiān)督。對于這個問題,黨中央提出了一系列原則性的要求,其中包括要“充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的積極作用”,即不僅要發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督等作用,而且要“切實(shí)加強(qiáng)社會監(jiān)督”。在這里,從這種監(jiān)督的主體和客體、地位和作用、對策和思路等三個方面進(jìn)行思考,旨在有助于對這個問題的探討。此外,先要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn),那就是本文從立論到分析始終是從社會與政黨和國家相對應(yīng)的角度思考社會監(jiān)督問題的。

一、社會監(jiān)督的主體和客體

思考社會監(jiān)督的主客體,解決的是誰來監(jiān)督與監(jiān)督誰的問題。顧名思義,社會監(jiān)督的主體就是社會。但社會這個概念有多重含義,而本文對這個概念的使用是從社會與政黨、國家相對應(yīng)的角度出發(fā)的?？梢哉f,我國社會主義民主政治是一個權(quán)力系統(tǒng),在這個系統(tǒng)中有政黨、國家和社會三個基本要素,而權(quán)力運(yùn)行就是在這三者互動中開展的,其中權(quán)力的起點(diǎn)是人民主權(quán)原則下的一切權(quán)力屬于人民。因此,作為社會監(jiān)督的主體就是人民群眾,客體就是政黨和國家,但并不是指政黨和國家本身,而是指其所作所為。當(dāng)然,對社會和政黨、國家還可以進(jìn)行分解。在我國社會還可以分解為群眾(包括不同的社會階級和階層)、社會團(tuán)體,利益集團(tuán)、大眾傳媒等。作為政黨則可以分解為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨和參政的各民主黨派,并包括其各級組織和全體黨員。對于國家可以分解為立法、行政、司法機(jī)關(guān)等,還可以抽象為法律,其中不僅包括所有權(quán)力部門及其工作人員,而且包括國有企事業(yè)單位的管理者。

根據(jù)以上的界定,以往對社會監(jiān)督主客體的定位在某些方面還是值得商榷的。如有的對監(jiān)督主體理解過于寬泛,將人民政協(xié)、民主黨派和工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體都作為社會監(jiān)督的主體。實(shí)際上,對這類組織要做具體分析,其中的關(guān)鍵是要厘清這些組織與政黨和國家的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度,故無論是人民政協(xié)和民主黨派對中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督,還是對政府的監(jiān)督都屬于政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督,而不屬于外部的社會監(jiān)督。此外,鑒于工青婦等群眾團(tuán)體與中國共產(chǎn)黨的特殊關(guān)系,且其領(lǐng)導(dǎo)成員通常由黨政機(jī)關(guān)任命,故這類組織中的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)人員和全體黨員應(yīng)當(dāng)作為社會監(jiān)督的客體而不是主體,而只有非黨的普通群眾才可以作為社會監(jiān)督的主體。

又如有的對監(jiān)督客體的把握過于狹窄,認(rèn)為社會監(jiān)督的客體就是黨政機(jī)關(guān)及其工作人員對公共權(quán)力的行使。如果按照這種認(rèn)識,就勢必將廣大普通黨員排除在社會監(jiān)督的視野之外。鄧小平說過,作為“群眾的監(jiān)督”,不僅要監(jiān)督作為整體的共產(chǎn)黨,即“黨要受監(jiān)督”,而且要監(jiān)督作為個體的共產(chǎn)黨員,也就是“黨員要受監(jiān)督”。顯然,這里的黨員當(dāng)然包括不掌握公共權(quán)力的普通黨員。此外,監(jiān)督者與被監(jiān)督者有多重關(guān)系,權(quán)力關(guān)系只是其中的一種,如還有權(quán)利關(guān)系等。在實(shí)際生活中不僅存在著權(quán)力行使者濫用權(quán)力,而且也存在著普通黨員濫用權(quán)利。在法治國家,不受限制的權(quán)力或權(quán)利都是不可想像的。因此,把社會監(jiān)督的客體活動局限于權(quán)力運(yùn)行一個方面是片面的。

再如有的顛倒了監(jiān)督的主客體。在談?wù)撋鐣O(jiān)督時,還有人往往將“輿論機(jī)關(guān)”或“輿論機(jī)構(gòu)”[1]作為社會監(jiān)督的主體。應(yīng)當(dāng)說,在我國上述輿論機(jī)關(guān)或輿論機(jī)構(gòu)就總體而言,某種程度上不過是黨政權(quán)力的延伸或?qū)@種權(quán)力的補(bǔ)充。顯然,如果說社會監(jiān)督的客體包括黨政機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的話,那么這些傳媒機(jī)構(gòu)不僅不能作為社會監(jiān)督的主體,而且恰恰要作為社會監(jiān)督的客體來對待。當(dāng)然,這決不是說這些媒體不能監(jiān)督黨政權(quán)力的行使,而是說這些媒體的監(jiān)督是另一個層面的問題了,即屬于黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督了。

為進(jìn)一步理解社會監(jiān)督的主客體,還可以從不同的角度加以思考。比如從政黨和國家權(quán)力運(yùn)行的不同方面出發(fā),就可以把這種監(jiān)督的客體分為不同的類型。對此,從橫向看社會監(jiān)督的客體,其表現(xiàn)為權(quán)力分工不同,包括對國家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等的監(jiān)督,也包括對政黨的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等的監(jiān)督。從縱向上看社會監(jiān)督的客體,其表現(xiàn)為權(quán)力大小之別,無論是政黨還是國家公共權(quán)力都可以分為中央、地方和基層等。當(dāng)然,也可以把社會監(jiān)督的客體分為個體、領(lǐng)導(dǎo)班子群體和作為黨和國家的整體?？傊?對社會監(jiān)督客體的把握要橫向到邊,縱向到頂,任何公共權(quán)力的行使者都要接受來自社會的監(jiān)督。

總之,社會監(jiān)督的主體是社會,而政黨、國家則是社會監(jiān)督的客體。這種定位是不能顛倒的,否則就不是社會監(jiān)督,而成為監(jiān)督社會了。應(yīng)當(dāng)指出,強(qiáng)調(diào)社會監(jiān)督或依靠社會力量監(jiān)督政黨、國家,不是要取消黨的政治領(lǐng)導(dǎo),也不是否定政府的管理權(quán)威。堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是四項基本原則之一,而四項基本原則是立國之本。國家公共權(quán)力可以抽象為法律,而社會監(jiān)督也必須在法律范圍內(nèi)開展。同時,作為社會監(jiān)督主體的各個組織及其個人等也必須接受相應(yīng)的監(jiān)督。當(dāng)然,在我國政黨、國家和社會三者的最終目的都是要維護(hù)廣大人民群眾的根本利益,這種一致性是開展社會監(jiān)督的基石,決定了這種監(jiān)督的主客體間不存在根本性沖突與對抗。

二、社會監(jiān)督的地位和作用

思考社會監(jiān)督的地位和作用,回答的是為什么的問題。在馬克思看來,高高凌駕于社會之上的國家政權(quán),實(shí)際上正是這個社會的莫大恥辱,是一切齷齪事物的溫床。因此,社會對政黨和國家進(jìn)行監(jiān)督是理所當(dāng)然的。對此,人們通常還從理論原則出發(fā),諸如根據(jù)唯物史觀或黨的群眾路線等論證社會監(jiān)督的地位和作用等,而這里則試圖以探討這種監(jiān)督的特點(diǎn)為切入點(diǎn)來說明其具有不可替代的作用。

社會監(jiān)督屬于外部監(jiān)督。改革開放以來,我們黨和政府都強(qiáng)調(diào)權(quán)力內(nèi)部力量的監(jiān)督。這主要表現(xiàn)為兩點(diǎn):一是恢復(fù)和設(shè)置了有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu),二是出臺了大量黨規(guī)國法。到如今,這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)不可謂不全,監(jiān)督制度也不可謂不細(xì),但按照十七大的說法為“腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重,反腐倡廉形勢依然嚴(yán)峻”,這就很值得反思。相比黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督疊床架屋來說,來自外部的社會監(jiān)督則進(jìn)展不大。內(nèi)部監(jiān)督的作用是毋庸置疑的,但無論是西方國家推崇的立法、行政、司法三權(quán)分立,或是分為更多種權(quán)力,如中國民主革命的先驅(qū)孫中山倡導(dǎo)的行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五權(quán)制衡,還是我們黨十七大提出的“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”等,所有這些權(quán)力都不過是國家權(quán)力的不同部分而已。因此,無論怎樣分權(quán)、怎樣制約,從頭到尾就沒有跳出國家權(quán)力內(nèi)部監(jiān)督的小圈子。因此,從這種權(quán)力體系之外尋求新的因素就成為了必然的選擇,也就是通過人民群眾及其社會團(tuán)體、社會力量來監(jiān)督政黨和國家的各項工作。

社會監(jiān)督屬于自下而上的監(jiān)督。在我國,長期以來偏重于自上而下的路徑監(jiān)督,而對自下而上的監(jiān)督重視不夠,其表現(xiàn)為前者的監(jiān)督力度確實(shí)在不斷加大,諸如強(qiáng)化巡視制度、“垂直空降”有關(guān)干部等,但由于種種原因后者的監(jiān)督力度有限,群眾不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督和不會監(jiān)督的問題依然突出。應(yīng)當(dāng)說,權(quán)力運(yùn)行方向總是具有自上而下的特點(diǎn),這就決定了權(quán)力主體之間的關(guān)系表現(xiàn)為上級命令下級、下級服從上級。這種自上而下的權(quán)力運(yùn)行,對于保證黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行發(fā)揮了重要作用。然而,這種自上而下的權(quán)力監(jiān)督效果有時會由于權(quán)力主體間的利益關(guān)聯(lián)及其所處層級的遠(yuǎn)近程度等,造成“上級監(jiān)督下級太遠(yuǎn),同級監(jiān)督同級太軟,下級監(jiān)督上級太難”的窘境。近年來“一把手”違法亂紀(jì)案件居高不下,也表明過度依賴權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部上下隸屬關(guān)系的監(jiān)督有一定的局限性。因此,在完善監(jiān)督體系上,還要注意探索和完善人民群眾自下而上監(jiān)督的制度。

社會監(jiān)督屬于多數(shù)人的監(jiān)督。就政黨和社會的關(guān)系來說,前者不過是后者的一部分而已。的確,黨內(nèi)監(jiān)督的主客體是可以互換的,但全黨專職監(jiān)督的紀(jì)檢干部也只有33萬人,大體上黨內(nèi)一個專職人員監(jiān)督222名黨員。相比之下,全國人口與全黨專職紀(jì)檢干部的比例已經(jīng)達(dá)到4003∶1。另據(jù)統(tǒng)計,在全國檢察機(jī)關(guān)查辦的案件中,80%以上是由群眾舉報的,在中央國家機(jī)關(guān)各部委的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)查處的大要案中,90%以上是由群眾檢舉的。這些都足以說明社會監(jiān)督體現(xiàn)在數(shù)量上的優(yōu)勢。當(dāng)然,這種監(jiān)督不僅體現(xiàn)在數(shù)量上,而且體現(xiàn)在質(zhì)量上,即這種監(jiān)督實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了“人民的權(quán)力”這一民主政治的核心內(nèi)容。雖然對民主的理解千差萬別,但民主意味著“人民的統(tǒng)治”、“人民的權(quán)力”這一點(diǎn)是共同的。換句話說,社會監(jiān)督關(guān)系到政黨及其執(zhí)掌的國家政權(quán)的合法性問題。合法性作為政治學(xué)的一個重要概念,就是指民眾對于現(xiàn)存政治秩序和政權(quán)的信任、支持和認(rèn)同,用鄧小平的話說,就是人民“支持不支持”、“擁護(hù)不擁護(hù)”、“答應(yīng)不答應(yīng)”。毫無疑問,任何政黨離開了人民群眾都將一事無成。

此外,相對于政黨和國家內(nèi)部的監(jiān)督,社會監(jiān)督屬于直接監(jiān)督,也屬于積極監(jiān)督。就前者來說,這種監(jiān)督能夠為公眾提供一種直接參與國家事務(wù)的機(jī)會和渠道,從而使人民的權(quán)力、人民的統(tǒng)治在更廣的范圍內(nèi)成為現(xiàn)實(shí),這本身就是對政黨和國家權(quán)力的一種制約。對后者而言,社會監(jiān)督不只是被動地依賴政黨和國家權(quán)力運(yùn)作來為其做主,而是主動通過自身的行為來保護(hù)其權(quán)益?？傊?要認(rèn)識社會監(jiān)督的地位和作用,就不能只把人民群眾作為開展監(jiān)督“維護(hù)”的對象,而是要將其作為開展監(jiān)督的“依靠”力量。

三、社會監(jiān)督的對策和思路

無論是思考社會監(jiān)督的主客體,還是思考社會監(jiān)督的地位和作用,其目的都是要解決如何推進(jìn)社會監(jiān)督的問題?？偟恼f來,解決這個問題的關(guān)鍵在于推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)。根據(jù)黨的十七大精神:“人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[2],并且發(fā)展這種民主政治是中國共產(chǎn)黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。發(fā)展這種民主政治,意味著人民群眾有權(quán)決定政黨、國家擁有哪些權(quán)力、這些權(quán)力應(yīng)由哪些人行使、行使權(quán)力必須遵循哪些規(guī)則、違反規(guī)則必須承擔(dān)什么責(zé)任;有權(quán)通過言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威等形式和批評、建議、申訴、控告、檢舉等方式監(jiān)督政黨和國家權(quán)力的運(yùn)作,維護(hù)自身權(quán)益;有權(quán)通過選舉、彈劾、罷免、聽證、創(chuàng)制、復(fù)決等各種途徑參與國家政治經(jīng)濟(jì)文化和社會生活的決策和管理等,從而成為國家的主人。

具體說來,解決這種監(jiān)督的思路還可以從社會監(jiān)督的主體、客體和載體等方面進(jìn)行思考,而中央在這些方面都有原則性要求。在社會監(jiān)督的主體方面,要正確對待各種社會組織的興起。經(jīng)過改革開放30年的發(fā)展,眾多非政府、非營利性的民間社團(tuán)、組織和機(jī)構(gòu)等大量涌現(xiàn)。對此,學(xué)術(shù)界把這類組織統(tǒng)稱為公民社會(或市民社會、第三部門),而我們黨則將其稱為社會組織。實(shí)際上,統(tǒng)稱為什么并不重要,重要的是要順應(yīng)這種社會發(fā)展的趨勢。對此,十六屆六中全會決定有明確的要求,即“堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重,完善培育扶持和依法管理社會組織的政策,發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用?！边@里的基本精神,就是要構(gòu)建政黨和政府與社會之間的良性互動關(guān)系:一方面黨和政府承認(rèn)社會組織的獨(dú)立性,為其活動提供制度性的法律保障,并對其進(jìn)行相應(yīng)的管理監(jiān)督;另一方面,社會組織要遵守國家的法規(guī)政策,發(fā)揮其在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的功能,從而監(jiān)督黨和國家公共權(quán)力的運(yùn)行。應(yīng)當(dāng)說,這類社會組織更符合馬克思理想中的社會,就是建立自由人的聯(lián)合體。同時,也更符合1945年毛澤東回答黃炎培關(guān)于跳出周期率的設(shè)想,即“只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé),才不會人亡政息?！盵3]

對于社會監(jiān)督的客體來說,就是要求其必須公開有關(guān)信息,使得作為社會監(jiān)督主體的人民群眾等擁有知情權(quán)。如果被監(jiān)督者的工作都處于暗箱操作的話,那作為監(jiān)督者再有監(jiān)督的積極性也無從著手。在這方面,中央也有明確的要求,那就是實(shí)行政務(wù)公開、村務(wù)公開、廠務(wù)公開、黨務(wù)公開?，F(xiàn)在的問題不是要不要公開的問題,而是如何公開的問題。就公共權(quán)力運(yùn)行來說,這里的公開滲透在權(quán)力運(yùn)行的每個環(huán)節(jié)、體現(xiàn)在各種制度之中。諸如黨政機(jī)關(guān)要公開辦事的依據(jù)和程序,以方便人民群眾監(jiān)督;公開重大事項的決策,以便于人民群眾參與;公開辦事的結(jié)果,以顯示公平、公正,以讓人民群眾放心等。應(yīng)當(dāng)指出,公開制度須是雙向度的公開,即需要公開的事項不能由權(quán)力機(jī)構(gòu)單方面決定,想公開什么就公開什么,想什么時候公開就什么時候公開,而應(yīng)當(dāng)有制度化的規(guī)定,除涉及國家安全事項如軍事、外交、重大商業(yè)機(jī)密等以外,都應(yīng)當(dāng)公開。一般來說,要以公開為原則,以不公開為例外。

不僅要從社會監(jiān)督的主客體方面思考對策,而且要從社會監(jiān)督載體方面進(jìn)行探討。當(dāng)然,這種載體有很多,但最主要還是要“重視傳播媒介的輿論監(jiān)督”。從我國的實(shí)際出發(fā),在這方面要特別注意兩點(diǎn):一要改善各級黨組織和政府對傳統(tǒng)媒體的領(lǐng)導(dǎo)方式,二要順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的興起。就前者,十六屆四中全會明確提出要“堅持黨管媒體的原則”。堅持這一原則是必要的,但必須改善黨和政府對媒體的領(lǐng)導(dǎo)方式。如果把所有媒體都對應(yīng)為各級黨政組織的下屬機(jī)構(gòu),那么這些媒體也難以充分發(fā)揮其監(jiān)督功能。因為盡管黨章規(guī)定,我們黨除了工人階級和廣大人民群眾的利益,沒有自己特殊的利益,但政黨、國家、社會畢竟不是一回事。為此,各級黨組織和政府要尊重媒體自身運(yùn)作的規(guī)律,并在憲法和法律范圍內(nèi)對媒體實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。對于后者,近年來網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督為世人矚目。2008年被稱為中國的“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督年”,見證了這種監(jiān)督的巨大威力。中國有近3億網(wǎng)民,使得這種監(jiān)督無時不在,無處不在。人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)通過網(wǎng)絡(luò)這個載體得到很大程度的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然,各級黨組織和政府也順應(yīng)了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的需要,如不僅中央紀(jì)委監(jiān)察部開通了舉報網(wǎng)站,而且很多地方有關(guān)部門也建立和開通了網(wǎng)上舉報。

參考文獻(xiàn):

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痹鶉偽嗉:李 放