農(nóng)民工子女教育問題的困境、成因及對(duì)策

陳　芳

[摘 要] 隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展,越來越多的農(nóng)民工子女跟隨父母生活在城市中,如何保障他們接受義務(wù)教育的基本權(quán)益,已經(jīng)成為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期難以回避的社會(huì)問題。本文對(duì)民工子女教育的困境及其成因作了分析,并對(duì)如何改善民工子女教育提出了一些建議。

[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu) 教育公平 教育均衡化

20世紀(jì)80年代中期以來,隨著我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面實(shí)施,農(nóng)村剩余勞動(dòng)力脫離農(nóng)村和農(nóng)業(yè),走向城鎮(zhèn),逐漸產(chǎn)生了“農(nóng)民工”現(xiàn)象和問題。從上個(gè)世紀(jì)80年代中后期到90年代初期,大批的農(nóng)民進(jìn)入城市,形成了一輪又一輪的“民工潮”。上世紀(jì)90年代后,第二輪“城市移民”呈現(xiàn)出新的發(fā)展動(dòng)向,流動(dòng)人口外出打工日漸出現(xiàn)“家庭化”趨勢(shì)。許多人不再是孤身漂泊,而是在一個(gè)地方站穩(wěn)腳跟,拖家?guī)Э诘剡w移。然而,這些隨父母進(jìn)入城市的兒童的生活狀況卻不容樂觀,他們始終和父母一樣生活在城市的邊緣。流動(dòng)人口子女的教育問題已成為流動(dòng)大軍涌入城市后日益突出的重要問題之一。

一、農(nóng)民工子女教育的困境

1.農(nóng)民工子女就學(xué)問題。對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工子女就學(xué)問題,現(xiàn)在國(guó)家解決的方法是以留入地政府為主,以公立學(xué)校為主,但是這些辦法在實(shí)際執(zhí)行的過程中并不容易得到貫徹執(zhí)行。政策執(zhí)行難,戶籍制度和高昂的借讀費(fèi)等條件,使得這些農(nóng)民工的子女只好在民工自己辦的學(xué)校里就讀,因這些軟硬件條件都不合格的學(xué)校和諸多方面的因素,農(nóng)民工的子女接受教育的權(quán)利得不到保障?！吨腥A人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定,我國(guó)義務(wù)教育事業(yè),在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,實(shí)行“分級(jí)負(fù)責(zé),分級(jí)管理”。實(shí)踐中,城市適齡兒童的教育費(fèi)用基本由各級(jí)政府負(fù)責(zé),而農(nóng)村的義務(wù)教育費(fèi)用則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以教育統(tǒng)籌的形式向農(nóng)民征收。農(nóng)民工子女離開農(nóng)村后,由于交納的教育統(tǒng)籌費(fèi)用沒有根據(jù)民工的就業(yè)流向在地區(qū)間劃轉(zhuǎn),而農(nóng)民工就業(yè)所在地的城市財(cái)政體制在義務(wù)教育支出中并沒有包含農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)。當(dāng)?shù)卣仓粚?duì)本地學(xué)齡兒童少年的義務(wù)教育負(fù)責(zé),農(nóng)民工子女在城里接受義務(wù)教育成了大難題。即使接受了義務(wù)教育和高中教育,農(nóng)民工的子女上大學(xué)更是一個(gè)大難題。以目前教育產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)狀,每年上大學(xué)的費(fèi)用起碼要一萬,這對(duì)于漂泊在外的農(nóng)民工來說,無疑是很難承受得起的數(shù)目。

2.農(nóng)民工子女學(xué)校的難題。農(nóng)民工子女大都在自己辦的學(xué)校,這些農(nóng)民工子女學(xué)校自身存在諸多難題:一是學(xué)校問題。首先,民工子女學(xué)校得不到社會(huì)的認(rèn)可,它的存在屬于非法地位。當(dāng)?shù)睾芏嗖块T都會(huì)來找它的麻煩,責(zé)令其停止辦學(xué)。所以學(xué)校的存在就像打游擊戰(zhàn)一樣,幾乎所有的學(xué)校都有搬遷的經(jīng)歷。其次,學(xué)校設(shè)施不足,校舍緊張最為明顯。校舍場(chǎng)地全部由辦學(xué)者自行解決,大多租用民房。教室和活動(dòng)場(chǎng)地大多顯得過于狹小,自然采光條件與標(biāo)準(zhǔn)有相當(dāng)大的距離,有的教室嚴(yán)重超荷。最后,學(xué)校各層面的管理比較紊亂,管理職責(zé)無分工,基本職能由校長(zhǎng)包攬,但教師教學(xué)與學(xué)校管理職責(zé)基本分離。有的管理者既無教學(xué)經(jīng)歷也無管理經(jīng)歷,師資來源比較雜。二是生源問題。這些學(xué)校一個(gè)很大的特點(diǎn)就是學(xué)生生源的流動(dòng)性,這就使得招生成為學(xué)校的頭等難事。由于農(nóng)民工受教育程度低,有些農(nóng)民工價(jià)值觀念轉(zhuǎn)不過來,對(duì)子女的教育不是很重視。即使重視也因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)的困難打消了讓孩子上學(xué)的念頭。所以,農(nóng)民工自己辦的學(xué)校招生難度很大。另外,由于農(nóng)民工生活的不穩(wěn)定,常常會(huì)變換居住地,所以農(nóng)民工子女也常常換學(xué)校。三是收費(fèi)問題。民工生活在城市的最底層,他們微薄的收入有時(shí)連子女的學(xué)費(fèi)都付不起。很多家長(zhǎng)把孩子送到學(xué)校時(shí)都跟學(xué)校商量暫時(shí)不交費(fèi)以后再補(bǔ)交。就這樣,這些學(xué)校都普遍存在著學(xué)費(fèi)收不回來的難處。四是師資問題。限于經(jīng)費(fèi)問題,學(xué)校給教師的工資很低。這樣的薪金標(biāo)準(zhǔn)下,一般教師根本不可能“光臨”這些“破爛”的學(xué)校。

3.農(nóng)民工子女的健康安全困境。健康不僅是生理的,也包括心理和社會(huì)適應(yīng)能力。生理健康上,由于經(jīng)濟(jì)困難,農(nóng)民工子女本身營(yíng)養(yǎng)就不容樂觀,農(nóng)民工又無法或幾乎不能給孩子提供醫(yī)療保險(xiǎn),當(dāng)孩子們生病的時(shí)候也是往往不能上大醫(yī)院看病。農(nóng)民工子女的生理健康受到了威脅;在心理健康上,農(nóng)民工子女多來自偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村,經(jīng)濟(jì)條件較差,物資,精神生活都相對(duì)貧乏。而隨父母進(jìn)城后,他們普遍感到城里生活的巨大反差。又加上經(jīng)常變換居住地,生活的不穩(wěn)定以及缺乏關(guān)愛和溝通,往往容易產(chǎn)生自卑,暴躁冷漠,戒備心理較強(qiáng)。對(duì)健康成長(zhǎng)十分不利。關(guān)于人身安全困境,許多農(nóng)民工居住環(huán)境相對(duì)復(fù)雜,對(duì)于大城市的治安形勢(shì)又缺乏正確的認(rèn)識(shí)。他們往往因?yàn)槊τ谏?jì),經(jīng)常讓孩子自己玩或托付給不熟悉的人員代管。孩子年幼無知,自身防范意識(shí)差,使得一些不法分子乘虛而入,給未成年兒童造成不應(yīng)有的傷害。

二、民工子女教育困境的成因探析

農(nóng)民工子女教育問題的現(xiàn)狀不容樂觀,那么產(chǎn)生這種狀況的原因是什么呢?

1.深層次原因——城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)解體與二元社會(huì)結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的滯后性。在民工子女義務(wù)教育問題上,城鄉(xiāng)分割的舊體制弊端充分暴露出來。民工子女的受教育問題反映了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)解體與二元社會(huì)結(jié)構(gòu)、教育結(jié)構(gòu)調(diào)整的滯后性之間的矛盾,歸根結(jié)底還是城鄉(xiāng)分割舊體制的弊端。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)解體,二元社會(huì)結(jié)構(gòu)趨向弱化,嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的戶籍制度慢慢松動(dòng),但尚未有根本性的變革。義務(wù)教育還帶有明顯的二元特征,比如在義務(wù)教育投資上,國(guó)家的教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重地偏向于城市義務(wù)教育,2001年城市義務(wù)教育人均經(jīng)費(fèi)4015元,而農(nóng)村只有900元,1999年小學(xué)升初中的升學(xué)率,農(nóng)村為91%,城市為100%。[1]可見,同樣是祖國(guó)的花朵,由于在現(xiàn)行體制中存在著各種以身份為特征的障礙,他們會(huì)因?yàn)樽约旱某錾鷧^(qū)域不同而享有不同的受教育權(quán)。在師資力量,學(xué)校設(shè)施等方面,城鄉(xiāng)之間也存在巨大差異。城鄉(xiāng)分割的教育體制決定了農(nóng)民工子女在城市中上學(xué)很難。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講,一個(gè)工人的工作所得除了貨幣收入之外,還應(yīng)該包含各種福利,包括對(duì)其子女的義務(wù)教育。既然進(jìn)城民工對(duì)流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了直接貢獻(xiàn),從理論上講,其子女的義務(wù)教育就應(yīng)該由流入地的政府來提供。如果仍由流出地的農(nóng)村來提供,等于是落后的流出地補(bǔ)貼發(fā)達(dá)的流入地,這種補(bǔ)貼方式會(huì)加劇地區(qū)發(fā)展的不平衡。同時(shí),由流出地的政府來負(fù)擔(dān)進(jìn)城民工子女的義務(wù)教育,會(huì)減少當(dāng)?shù)卣畯氖缕渌ㄔO(shè)和公益事業(yè)包括農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)力,不利于當(dāng)?shù)厝娼ㄔO(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.根本原因——教育政策制定過程中公平性原則體現(xiàn)不足。公共政策的目的在于減少人與人之間的沖突,促進(jìn)人們的積極合作和行動(dòng),實(shí)現(xiàn)有限資源的適當(dāng)配置,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。解決機(jī)會(huì)不均等以及由市場(chǎng)體制所導(dǎo)致的一些不公平現(xiàn)象,是政府制定政策的根本,農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策也不例外。如果說與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策追求的是效率,那么,培育合理的現(xiàn)代社會(huì)群體結(jié)構(gòu)所需要的社會(huì)政策,就應(yīng)當(dāng)以公平為首要價(jià)值定位,通過各種再分配手段,防止出現(xiàn)嚴(yán)重的兩極分化,緩和各群體之間的矛盾。隨著社會(huì)的不斷變遷和農(nóng)村勞動(dòng)力的不斷轉(zhuǎn)移,出現(xiàn)農(nóng)民工子女教育新問題本也正常,但為什么這種問題的解決如此之難呢?就是因?yàn)樵诮逃咧贫ㄟ^程中沒有堅(jiān)持公平原則,沒有給公民以起碼的國(guó)民待遇。目前,困擾我國(guó)教育公平的主要就是教育的均衡化問題,從資源配置的角度來說,教育公平的實(shí)質(zhì),就是政府作為資源配置的主體應(yīng)該對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的教育資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,合理配置,大致確保各階層受教育群體和個(gè)體的受教育權(quán)利相對(duì)平等。針對(duì)弱勢(shì)人群,國(guó)家應(yīng)遵循將公共教育資源從富裕流向貧困的原則,具體地說,就是公共教育資源應(yīng)向處境不利的兒童傾斜,這是公平觀的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。教育特別是義務(wù)教育是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),矯正各種不公平的起點(diǎn)條件,是保證社會(huì)機(jī)會(huì)相對(duì)公平的最重要的制度性設(shè)置。在調(diào)整結(jié)構(gòu)性短缺的問題是,政府首先要盡可能公平地分配教育財(cái)政資源,不要因?yàn)檎袨榧觿〗Y(jié)構(gòu)性失衡與短缺。

3.直接原因——我國(guó)義務(wù)教育階段實(shí)行的是分級(jí)辦學(xué),分級(jí)管理。我國(guó)義務(wù)教育階段實(shí)行的是分級(jí)辦學(xué),分級(jí)管理,即基礎(chǔ)教育有縣(市)財(cái)政管理的教育體制。由于義務(wù)教育階段經(jīng)費(fèi)主要是由地方政府負(fù)擔(dān),而流動(dòng)兒童沒有流入地的戶口,所以無法享受由流入地政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)。雖然部分大城市如北京、武漢、上海、天津等地,針對(duì)流動(dòng)兒童入學(xué)采取了相應(yīng)的措施,許多城市大幅度降低了流動(dòng)兒童的借讀費(fèi),并確定了流動(dòng)兒童入學(xué)以公立學(xué)校為主渠道的思路,但由于各省市在義務(wù)教育的總體規(guī)劃上,無論是學(xué)生經(jīng)費(fèi)的劃撥,師資的配置,還是學(xué)校設(shè)置及布點(diǎn)等方面,仍然是以戶籍人口為基礎(chǔ),所以流動(dòng)兒童被排除在總體規(guī)劃之外,除非農(nóng)民工交一定的贊助費(fèi)或者政府為農(nóng)民工子女增撥經(jīng)費(fèi)。[1]

三、如何走出當(dāng)前民工子女教育的困境

“咎其因,則善其行”我們社會(huì)作為人們?nèi)粘Ｉ畲笳{(diào)配中主要力量究竟應(yīng)該為我們這群農(nóng)民工子女做些什么呢?有一些建議還是值得我們?nèi)タ紤]的。

1.改革戶籍制度。戶籍制度本身要改革創(chuàng)新,取消不合理的戶籍制度,取消對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工子女的限制,加快我國(guó)現(xiàn)行義務(wù)教育體制改革,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平,地區(qū)公平的國(guó)民義務(wù)教育制度。這種帶有身份色彩的戶籍制度,是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,已經(jīng)與我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重不相適應(yīng)。這樣的戶籍制度早就應(yīng)該退出歷史舞臺(tái)了。在現(xiàn)階段,我們可以采用像上海那樣的方式,改“戶籍制”為“居住地制度”。國(guó)家應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》的規(guī)定和要求,徹底打破城鄉(xiāng)分割的義務(wù)教育體制,按照第五次人口普查的標(biāo)準(zhǔn),來確定中央對(duì)各級(jí)地方政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的支出,解決農(nóng)民工子女教育的基本問題。在過渡時(shí)期內(nèi),各地政府應(yīng)將農(nóng)民工子女教育經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算,對(duì)在城市內(nèi)設(shè)立農(nóng)民工子女學(xué)校的辦學(xué)條件予以補(bǔ)貼,提供基本的場(chǎng)地,有條件開放公辦學(xué)校,或者更直接地為民辦教育立法,促使民辦教育合法化等,并嚴(yán)格監(jiān)督國(guó)家教學(xué)計(jì)劃的執(zhí)行。

2.建立和健全農(nóng)民工子女受教育的工作制度機(jī)制。其中一些發(fā)達(dá)國(guó)家的做法也許能給我們某種啟示。例如,在法國(guó)16歲以下的適齡兒童,無論國(guó)籍是否為法國(guó),都能夠享受跟當(dāng)?shù)睾⒆油瑯拥慕逃龣C(jī)會(huì)和權(quán)利,沒有任何差別,不管這些兒童有沒有合法的身份。法國(guó)人的觀念是,對(duì)社會(huì)來講,這些外來人口既然來了以后更有可能在這里,教育是最好的融入渠道,同時(shí)現(xiàn)在讓他們受教育也避免了未來可能產(chǎn)生的失業(yè),犯罪問題。美國(guó)實(shí)現(xiàn)的是教育憑證制度,用來鼓勵(lì)學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng),即由戶口所在地的教育管理機(jī)構(gòu)給學(xué)生發(fā)放就學(xué)憑證,學(xué)生可以用它在異地學(xué)校上學(xué),學(xué)校則拿收到的教育憑證向政府兌換教育撥款。這就對(duì)移民子女給予了一視同仁的教育機(jī)會(huì),堅(jiān)持了公平性原則,同時(shí)也避免了未來可能產(chǎn)生的一系列社會(huì)問題。[1]

3.解決法規(guī)與政策實(shí)施之間存在的矛盾。農(nóng)民工流入地政府有能力也有義務(wù)為農(nóng)民工子女提供義務(wù)教育機(jī)會(huì)。流入地政府要制訂進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),減免有關(guān)費(fèi)用,做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁。通過減免費(fèi)用,免費(fèi)提供教科書等方式,幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難的進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女就學(xué)。對(duì)違規(guī)收費(fèi)的學(xué)校,教育行政部門等要及時(shí)予以查處。要制訂有關(guān)行政規(guī)章,協(xié)調(diào)教育,行政,公安,財(cái)政等部門之間的關(guān)系,加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校建設(shè)的監(jiān)督檢查工作,并把這項(xiàng)工作作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的重要依據(jù)。同時(shí)農(nóng)民工流出地要積極配合流入地政府的農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作,禁止在辦理轉(zhuǎn)學(xué)和返回原籍就學(xué)手續(xù)時(shí)收取任何費(fèi)用。[2]P186

4.加大公辦學(xué)校投資力度。適當(dāng)放寬條件,保證農(nóng)民工子女入學(xué)的廣度,農(nóng)民工子女上學(xué)以流入地全日制公辦中小學(xué)為主。地方各級(jí)政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學(xué),要建立完善保障進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的工作制度和機(jī)制。全日制公辦中小學(xué)要充分挖掘潛力,盡可能多接受進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女就學(xué)。要針對(duì)這部分學(xué)生的實(shí)際,完善教學(xué)管理辦法。在評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì),入隊(duì)入團(tuán),課外活動(dòng)等方面,學(xué)校要做到進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女與城市學(xué)生一視同仁。

5.加快農(nóng)民工子弟學(xué)校的建設(shè)。農(nóng)民工子弟學(xué)校是一個(gè)過渡時(shí)期的產(chǎn)物,在一定時(shí)期內(nèi)有它存在的必然性。根據(jù)當(dāng)前情況應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)民工子弟學(xué)校審批標(biāo)準(zhǔn),給予其合法身份和一定的優(yōu)惠措施,同時(shí)因勢(shì)利導(dǎo),加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校的監(jiān)督管理,鼓勵(lì)有條件的公辦學(xué)校與其聯(lián)手辦學(xué)。從而打破民辦學(xué)校與公辦學(xué)校間的壁壘,為早日實(shí)現(xiàn)城市教育一體化奠定基礎(chǔ)。

總之,農(nóng)民工子女的教育問題已經(jīng)成為一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題,處理和解決好這一問題,不僅關(guān)系到農(nóng)民工子女的健康發(fā)展,也關(guān)系到教育公平和社會(huì)公平問題,關(guān)系到中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和未來的發(fā)展,各級(jí)政府必須群策群力,深化改革,真正解決這一社會(huì)性難題?！?/p>

參考文獻(xiàn):

[1]孔祥智、顧洪明.農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的子女教育問題研究[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2004(6).

[2]項(xiàng)中新,均等化:基礎(chǔ)、理念和制度安排[M].中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2000:186.

責(zé)任編輯 馬永義