黨內(nèi)民主選舉制度改革與發(fā)展

馬全江　孫　曉

[摘 要] 黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主建設(shè)的重要內(nèi)容。中國(guó)共產(chǎn)黨在建立之初就確立了黨內(nèi)選舉制度,開始探索和實(shí)踐黨內(nèi)選舉。新中國(guó)成立到“文革”結(jié)束,黨內(nèi)選舉制度得到長(zhǎng)足發(fā)展,但期間也有反復(fù)。改革開放以來(lái),黨內(nèi)民主選舉制度從理論到實(shí)踐都有較大發(fā)展。研究黨內(nèi)選舉制度的改革與發(fā)展,對(duì)豐富馬克思主義黨建理論和建設(shè)社會(huì)主義政治文明都有重要意義。

[關(guān)鍵詞] 中國(guó)共產(chǎn)黨 黨內(nèi)民主 選舉制度 改革 發(fā)展

黨內(nèi)選舉制度是指由黨章和黨內(nèi)選舉條例等規(guī)定的“選舉黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員和各級(jí)黨代表大會(huì)代表時(shí)應(yīng)遵循的各項(xiàng)原則制度和程序的總稱”,是黨的組織制度的重要組成部分。[1]145新中國(guó)成立以后,特別是改革開放以來(lái),我國(guó)黨內(nèi)民主選舉制度也在不斷改革、發(fā)展和完善,對(duì)黨內(nèi)民主以及社會(huì)主義民主政治建設(shè)起到巨大促進(jìn)作用。

一、社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期黨內(nèi)民主選舉制度

從1949年新中國(guó)成立到1976年“文革”結(jié)束這一時(shí)期,黨大力促進(jìn)黨內(nèi)選舉的經(jīng)常化,最突出的是黨的“八大”做出的若干規(guī)定及其實(shí)踐。同時(shí),“八大”以后尤其是“文革”時(shí)期,黨內(nèi)選舉制度也受到嚴(yán)重沖擊和破壞。

從建國(guó)初期到八大前后,黨多次強(qiáng)調(diào)要定期召開黨的代表大會(huì)和代表會(huì)議,在選舉制度上進(jìn)行了一些新的探索。八大的選舉過(guò)程更是從多方面體現(xiàn)了民主和公開的精神:八大中央委員、候補(bǔ)委員的候選人提名采用代表提名為基礎(chǔ)、代表提名與組織提名相結(jié)合的方式,并通過(guò)“三下三上”反復(fù)醞釀協(xié)商的候選人提名推薦程序,經(jīng)過(guò)了兩次民主、公開的預(yù)選。在宣布新一屆中央委員選舉結(jié)果及對(duì)外公布名單時(shí)按得票多少為序排列。與七大黨章關(guān)于黨內(nèi)民主選舉制度的規(guī)定相比,八大黨章的先進(jìn)性與民主性表現(xiàn)如下:

第一,將七大黨章規(guī)定的“無(wú)記名投票或表決”修改方式為“無(wú)記名投票”的選舉方式,且只有在特殊情況下,即“黨的基層組織的選舉,在不可能采用投票方式的時(shí)候,可以采用舉手表決的方式”。[2]185-186并且對(duì)此情況下的舉手表決作了一定規(guī)范:“應(yīng)當(dāng)采取按照候選人名單逐個(gè)表決的辦法,禁止采取全名單一次表決的辦法”。[3]205無(wú)記名表決是對(duì)選舉人自由意志的保障,逐個(gè)表決是對(duì)選舉人選舉意愿的尊重。

第二,增加了選舉人對(duì)候選人名單的討論權(quán)和選擇權(quán)。八大黨章規(guī)定:“黨的組織和選舉人所提出的候選人名單,應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)選舉人的討論”、“必須切實(shí)保障選舉人有批評(píng)、不選和調(diào)換每一個(gè)候選人的權(quán)利”。[4]205-206前者規(guī)定的候選人名單提出方式更為公平、合理,直接有效地影響差額選舉的選舉結(jié)果;后者規(guī)定則對(duì)選舉人的選舉權(quán)給予充分保證,使之有更加自由、全面的選擇。

第三,八大黨章首次規(guī)定了選舉單位有權(quán)撤換選出的代表。黨員的選舉權(quán)和罷免權(quán)是密切相關(guān)的,因?yàn)檫x舉產(chǎn)生的代表或領(lǐng)導(dǎo)不可能都完全勝任工作,難免有選擇不準(zhǔn)的時(shí)候,只有賦予選舉人以罷免權(quán),才能將不合格者予以罷免和撤換,并繼續(xù)選出真正適合的人選。因此八大黨章規(guī)定:“黨的選舉單位對(duì)于被選舉到黨的代表大會(huì)和黨的委員會(huì)的成員,有權(quán)在他的任期內(nèi)加以撤換”,[5]206這是對(duì)黨內(nèi)選舉制度的又一重要發(fā)展。綜上所述,黨的八大選舉規(guī)定及其實(shí)踐,在“真正體現(xiàn)選舉人意志”方面做出很大改進(jìn),從多方面發(fā)展了黨內(nèi)民主。

八大之后,隨著黨內(nèi)民主生活逐漸不正常,民主集中制不斷遭到破壞,八大規(guī)定的選舉制度沒(méi)有能夠堅(jiān)持下來(lái)。特別是“文化大革命”期間,黨和國(guó)家的政治生活極不正常,黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織原則受到嚴(yán)重踐踏,全黨(除軍隊(duì)外)各級(jí)組織陷于癱瘓和半癱瘓狀態(tài),黨的代表大會(huì)制度和選舉制度受到嚴(yán)重沖擊和破壞。1969年黨的“九大”對(duì)黨章進(jìn)行了全面修改,“九大”黨章充滿“左”的嚴(yán)重錯(cuò)誤,對(duì)黨的政治、思想、組織建設(shè)產(chǎn)生了極大破壞。具體到黨內(nèi)選舉制度,其破壞主要有:第一,取消了關(guān)于黨員權(quán)利的規(guī)定,黨員只有對(duì)黨的義務(wù),沒(méi)有任何權(quán)利,所以黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)也就從黨章中消失了。第二,把“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都由選舉產(chǎn)生”,改為“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都由民主協(xié)商、選舉產(chǎn)生”。這樣就為林彪、“四人幫”以“民主協(xié)商”為幌子、在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)里安插親信開了方便之門。因?yàn)閷?shí)際上,只有所謂的“民主協(xié)商”,而沒(méi)有選舉。這種“民主協(xié)商”往往成為領(lǐng)導(dǎo)指定或變相任命的同義語(yǔ),嚴(yán)重破壞了黨內(nèi)正常的民主生活。實(shí)踐上,“九大”代表不是由各級(jí)黨組織逐級(jí)選舉產(chǎn)生,而是在所謂“民主協(xié)商”、“聽取群眾意見”之后“推選”出來(lái)的。1973年的“十大”繼續(xù)了“九大”的規(guī)定和做法,“十一大”在選舉方面則沒(méi)有作出具體規(guī)定。

二、社會(huì)主義新時(shí)期黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展和完善

1978年十一屆三中全會(huì)至今,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和政治民主化進(jìn)程的加快,黨內(nèi)民主有了很大發(fā)展,黨內(nèi)選舉制度也不斷改革完善。

1、黨內(nèi)選舉制度的恢復(fù)。

十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了黨在指導(dǎo)思想上的撥亂反正,決定健全民主集中制,健全黨規(guī)黨法,這對(duì)于恢復(fù)黨內(nèi)民主具有決定意義。

1980年,黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》,總結(jié)了我們黨以往在黨內(nèi)政治生活中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),就如何實(shí)現(xiàn)民主化作了許多規(guī)定?！稖?zhǔn)則》單列一部分即第八部分“選舉要充分體現(xiàn)選舉人意志”,規(guī)定“黨內(nèi)真正實(shí)行民主選舉,才有可能建立起在黨員和群眾中有威信的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子。各級(jí)黨組織應(yīng)按照黨章規(guī)定,定期召開黨員大會(huì)和代表大會(huì)。黨的各級(jí)委員會(huì)要按期改選。每屆代表和委員,應(yīng)有一定數(shù)量的更新。選舉要充分發(fā)揚(yáng)民主,真正體現(xiàn)選舉人的意志,候選人名單要由黨員或代表通過(guò)充分醞釀?dòng)懻撎岢?。選舉應(yīng)實(shí)行候選人多于應(yīng)選人的差額選舉辦法,或者先采用差額選舉辦法產(chǎn)生候選人作為預(yù)選,然后進(jìn)行正式選舉。黨員數(shù)量少的單位,可不實(shí)行差額選舉或?qū)嵭蓄A(yù)選。候選人的基本情況要向選舉人介紹清楚。選舉一律用無(wú)記名投票……不得規(guī)定必須選舉或不選舉某個(gè)人”[6]18。這些規(guī)定徹底推翻了以往在選舉上的錯(cuò)誤做法,其中,還在黨的歷史上首次提出了差額選舉,成為黨內(nèi)選舉制度的一個(gè)重大突破,指明了黨內(nèi)選舉制度改革的方向和趨勢(shì),對(duì)后來(lái)黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展有著決定性的影響。此外,為了加強(qiáng)對(duì)地方黨委選舉工作的指導(dǎo),1980年中央印發(fā)了中組部起草的《關(guān)于開好縣、市、州黨代表大會(huì)的幾點(diǎn)意見》和《關(guān)于地方各級(jí)黨代表大會(huì)有關(guān)選舉若干問(wèn)題的暫行辦法》,這實(shí)際上起到了黨內(nèi)選舉工作條例的作用。這些規(guī)定否認(rèn)了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制,恢復(fù)了黨內(nèi)選舉制度,為黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

十二大前后,黨內(nèi)選舉制度的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到研究如何提高選舉質(zhì)量,擴(kuò)大黨內(nèi)民主上來(lái)。十二大通過(guò)的黨章規(guī)定:一是在正式選舉之前“可以經(jīng)過(guò)預(yù)選產(chǎn)生候選人名單”;二是不經(jīng)過(guò)預(yù)選的,應(yīng)“采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的辦法進(jìn)行選舉”;三是“選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個(gè)候選人和另選他人的權(quán)利。任何組織和個(gè)人不得以任何方式強(qiáng)迫選舉人選舉或不選舉某個(gè)人”;四是黨的代表大會(huì)要定期舉行,“黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次,由中央委員會(huì)召集”,同時(shí)對(duì)省、市、縣級(jí)以及基層黨組織黨代會(huì)的召開也做出具體規(guī)定;五是對(duì)選舉過(guò)程中違反黨章的行為的監(jiān)督也作出了嚴(yán)格的規(guī)定:“黨的地方各級(jí)代表大會(huì)的選舉,如果發(fā)生違反黨章的情況,上一級(jí)黨的委員會(huì)在調(diào)查核實(shí)后,應(yīng)作出選舉無(wú)效和采取相應(yīng)措施的決定,并報(bào)再上一級(jí)黨的委員會(huì)審查批準(zhǔn),正式宣布執(zhí)行?！盵7]122-130

2、黨內(nèi)選舉制度的發(fā)展。

從黨的“十三大”到“十五大”,是黨內(nèi)民主選舉穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。在《準(zhǔn)則》首次提出差額選舉后,“十三大”又對(duì)其作了進(jìn)一步的規(guī)定,指出:“可以直接采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法進(jìn)行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進(jìn)行預(yù)選,產(chǎn)生候選人名單,然后進(jìn)行正式選舉?！盵8]126“可以把差額選舉的范圍首先擴(kuò)大到各級(jí)黨代會(huì)代表,基層黨組織委員、書記,地方各級(jí)黨委委員、常委和中央委員會(huì)委員?！盵9]126中共中央組織部1988年頒發(fā)的《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)實(shí)行差額選舉的暫行辦法》、中共中央1990年頒發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》,對(duì)差額選舉又作了具體規(guī)定,即代表候選人數(shù)應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選人數(shù)的20%;委員候選人數(shù)差額為應(yīng)選人數(shù)的20%;經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)的黨的基層委員會(huì)的常委候選人,由上屆委員會(huì)按比應(yīng)選人數(shù)多一至二人的差額提出。1994年,中共中央又印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》。這樣,從黨的中央組織到地方組織、基層組織,全部規(guī)定了實(shí)行差額選舉。實(shí)踐上,“十三大”在中央委員會(huì)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央顧問(wèn)委員會(huì)候選人的建議名單產(chǎn)生上,先后經(jīng)過(guò)了民主推薦、組織考察、中央書記處討論、中央政治局審定,最后經(jīng)過(guò)十二屆七中全會(huì)充分醞釀后,提交十三大討論。為了充分體現(xiàn)選舉人的意志,在中央委員會(huì)和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)候選人預(yù)選中實(shí)行了差額選舉,這在黨的全國(guó)代表大會(huì)上還是第一次。在此基礎(chǔ)上,十三屆四中全會(huì)、“十四大”、“十五大”又對(duì)黨內(nèi)選舉制度作了進(jìn)一步改進(jìn)。

3、黨內(nèi)民主選舉制度的改革和完善。

從黨的“十六大”到“十七大”,黨內(nèi)民主建設(shè)步伐明顯加快,黨內(nèi)民主選舉制度得到進(jìn)一步改革和完善。進(jìn)人新世紀(jì),形勢(shì)發(fā)生了很大的變化,黨的干部隊(duì)伍正處在一個(gè)整體性新老交替的重要時(shí)期,地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子換屆任務(wù)十分繁重。面對(duì)干部選拔任用工作中出現(xiàn)的大量新情況、新問(wèn)題,十六屆中央委員會(huì)期間,頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等一系列具體規(guī)定。這些規(guī)定,在干部選拔任用的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法和紀(jì)律等方面,賦予其新的內(nèi)涵;進(jìn)一步保障了群眾對(duì)干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán);通過(guò)程序的完善,推進(jìn)了干部選拔任用工作的科學(xué)化、規(guī)范化;創(chuàng)造性地提出了干部公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、任前公示、試用期制度,完善了任職、免職、辭職和降職等制度,促進(jìn)了優(yōu)秀人才脫穎而出并且解決了干部能上能下的問(wèn)題;確立了干部考察工作責(zé)任制、干部選拔任用工作責(zé)任追究制和干部選拔任用工作監(jiān)督責(zé)任制,使監(jiān)督管理機(jī)制更加科學(xué)和完善?？傊?使黨內(nèi)選舉制度逐步走向民主化、法制化、規(guī)范化和程序化。實(shí)踐上,2007年進(jìn)行的地方四級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子換屆中,普遍采取了差額推薦、差額考察的辦法,一些地方還在此基礎(chǔ)上探索實(shí)行差額表決,使換屆的過(guò)程成為擴(kuò)大黨內(nèi)民主,保障黨員民主權(quán)利的過(guò)程。十七大代表選舉,差額比例一般都超過(guò)了15%,比十六大時(shí)增加了5個(gè)百分點(diǎn),在推薦提名階段也普遍做到了差額推薦。

“十七大”政治報(bào)告在黨內(nèi)民主選舉上作出許多重大改革,使黨內(nèi)民主選舉制度進(jìn)一步健全和完善。報(bào)告指出:要“改革黨內(nèi)選舉制度,改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式”[10]50。要“完善黨的代表大會(huì)制度,實(shí)行黨的代表大會(huì)代表的任期制,選擇一些縣(市、區(qū))實(shí)行黨代表大會(huì)常任制”[11]50。黨代表任期制,即選舉產(chǎn)生的黨代表資格和職權(quán)在任期內(nèi)一直有效,任期與本次黨代會(huì)屆期相同。黨代會(huì)常任制,也可稱之為年會(huì)制,即選舉產(chǎn)生的黨代會(huì)屆期內(nèi)每年都要召開會(huì)議。兩項(xiàng)制度的民主選舉意義在于,通過(guò)黨代會(huì)和黨代表作用的進(jìn)一步發(fā)揮,黨員的選舉權(quán)得到進(jìn)一步確認(rèn)、保障和發(fā)揮。要“推行地方黨委討論決定重大問(wèn)題和任用重要干部票決制”[12]50。即不是像過(guò)去由書記或常委決定,而是要擴(kuò)大為全體黨委委員討論決定,并且要實(shí)行每人一票,書記和普通委員的選票具有同等效力。要“建立健全中央政治局向中央委員會(huì)全體會(huì)議、地方各級(jí)黨委常委會(huì)向委員會(huì)全體會(huì)議定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督的制度”[13]50。即選舉產(chǎn)生的包括黨中央政治局在內(nèi)的各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),要定期向選舉自己的全體委員負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督的制度。這是選舉制度的基本要求,即被選舉者當(dāng)選后,要向選舉人負(fù)責(zé),接受其監(jiān)督。對(duì)選舉人負(fù)責(zé)和受其監(jiān)督的主要形式,就是向其報(bào)告工作。要“推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法,逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍”[14]50,提出“兩推一選”、“直接選舉”兩項(xiàng)選舉制度改革?！皟赏埔贿x”是我國(guó)一些地方在農(nóng)村黨組織甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子選舉中的改革嘗試,已經(jīng)取得良好效果,報(bào)告首次對(duì)其加以肯定,并要求在全國(guó)加以推廣?！?/p>

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責(zé)任編輯 梅 宏