對推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌過程中存在六大矛盾的分析與建議

許志鵬

摘 要:基金省級統(tǒng)籌存在統(tǒng)一調(diào)劑與市縣政府推卸責任,征繳擴面與市縣政府招商引資、個人賬戶“空賬化”風險積累,制度之間的關(guān)聯(lián)性與當前制度體系不健全,社保制度的單一化加劇與靈活就業(yè)群體社保需求突出,事業(yè)養(yǎng)老保險改革相對滯后與企業(yè)統(tǒng)一完善的養(yǎng)老保險制度相互脫節(jié)之間等矛盾,可通過建立和完善激勵約束和部門聯(lián)動機制、靈活的補充養(yǎng)老保險制度、事業(yè)與企業(yè)相銜接的一體化養(yǎng)老保險體系以及積極做實個人賬戶等方法解決。

關(guān)鍵詞:省級統(tǒng)籌 六大矛盾 對策與建議

中圖分類號:F840.61 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)07-064-02

一、問題的提出

實行省級統(tǒng)籌直至全國統(tǒng)籌是改變當前養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低、基金調(diào)劑力度小、抗風險能力弱的局面,并確保離退休人員養(yǎng)老保險金按時足額發(fā)放的重要措施。此外,還有利于增強基金監(jiān)管力度,提升養(yǎng)老服務(wù)水平,促進統(tǒng)一規(guī)范的勞動力市場的建立和完善等等。國務(wù)院從1991年起就提出在全國范圍內(nèi)要逐步實行養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。1998年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》中明確要求:各省、自治區(qū)逐步實行養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌,到2000年基本實現(xiàn)省級范圍內(nèi)的養(yǎng)老保險統(tǒng)一繳費比例,統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度使用基本養(yǎng)老金。2007年10月,黨的十七大報告明確指出:“要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,保障人民的基本生活。提高統(tǒng)籌層次,制定全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系”。隨后,原勞動和社會保障部、財政部在《關(guān)于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的有關(guān)問題的通知》中明確了省級統(tǒng)籌的具體標準,并要求各地制定推進省級統(tǒng)籌的具體工作規(guī)劃,確保到2009年底基本實行省級統(tǒng)籌。然而,截止目前,除了北京、上海、天津、遼寧、黑龍江等省市真正實施了省級統(tǒng)籌外,仍有大部分省停留在市縣級統(tǒng)籌水平。因此,當前加快推進省級統(tǒng)籌顯得十分必要和緊迫。顯然,在這樣的大背景下深入研究省級統(tǒng)籌推進過程中存在的矛盾,具有重要的理論和實踐意義。

二、推進省級統(tǒng)籌過程中存在的六大矛盾

1.省級統(tǒng)籌后的基金統(tǒng)一調(diào)劑與市縣政府推卸責任之間的矛盾。實行省級統(tǒng)籌,一般表現(xiàn)為四個“統(tǒng)一”,即統(tǒng)一征集、統(tǒng)一調(diào)劑費用、統(tǒng)一繳費基數(shù)和統(tǒng)一繳費比例。這將意味著實行省級統(tǒng)籌后,養(yǎng)老保險費的征繳、籌集和發(fā)放工作全部集中在省級政府,省級政府成為離退休人員養(yǎng)老金足額發(fā)放的第一責任人,為此,在省級政府和省級社保經(jīng)辦機構(gòu)責任加大的同時,一定程度上弱化了市縣政府的工作職責,增強了市縣政府的道德風險,從而不利于調(diào)動市縣政府的積極性。由于經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老保險覆蓋范圍、基金替代水平以及基金征繳程度不同,各市縣的養(yǎng)老負擔水平差別很大,養(yǎng)老基金收支水平狀況不平衡。省級實行統(tǒng)一調(diào)劑,就要由省級社保經(jīng)辦機構(gòu)直接掌握基金的收和支。在基金調(diào)劑環(huán)節(jié),從養(yǎng)老負擔輕的市縣調(diào)劑部分資金到負擔重的市縣。對于調(diào)出基金的市縣而言,這樣則減少了資源,打破了地方原有的利益格局,為此,很可能會以種種理由和借口加以阻撓。在基金支付環(huán)節(jié),市縣政府將很可能不惜編造虛假數(shù)據(jù)來爭取省級補助資金;編制虛假檔案套取社?；?以及在退休審核上會大開綠燈,等等;諸如此類導(dǎo)致省級財政負擔以及社?；鹬Ц度笨趯⑦M一步加大。而省級社保經(jīng)辦機構(gòu)與市縣政府只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系,因此,省級政府在統(tǒng)一調(diào)劑基金以及在克服市縣政府道德風險上困難重重,也就不能真正分散基金收支不平衡的風險。以廣東省為例,省級統(tǒng)籌前,其養(yǎng)老金結(jié)余是全國最高的,但70%-80%的積累集中在20%-30%的縣市,大部分縣市或持平或有赤字。省級統(tǒng)籌后,基金統(tǒng)籌調(diào)劑的難度和壓力比較大,隨著離退休人數(shù)的不斷增加,基金的收支不平衡矛盾將進一步顯現(xiàn),社會統(tǒng)籌的阻力也會越來越大。

2.省級統(tǒng)籌后的征繳擴面與市縣政府千方百計招商引資之間的矛盾。一方面,省級統(tǒng)籌后,由于實行統(tǒng)一的征繳方法和監(jiān)管程序,對企業(yè)社會保險費的征繳將會進一步增強和規(guī)范,勢必導(dǎo)致企業(yè)的責任和成本增大;另一方面,分稅制之后確立的地方相對獨立的分灶吃飯的財政管理體制,以及GDP作為衡量地方政府政績指標的唯一性,決定了各市縣政府想方設(shè)法進行招商引資。為此,省級統(tǒng)籌后,各市縣政府因擔心征繳擴面強制企業(yè)參保而影響企業(yè)的投資,會以省級統(tǒng)籌管理為借口而制定實施諸多“優(yōu)惠”政策來招商引資,其中就包括不督促企業(yè)參保等。

3.省級統(tǒng)籌后征繳擴面與個人賬戶“空賬化”風險積累之間的矛盾。隨著“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度的逐步確立,養(yǎng)老保險基金籌集模式開始由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變。但由于近期我國大部分省級政府無力承擔高額的轉(zhuǎn)軌成本,在退休人員不斷增多的情況下,“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會保險制度利用個人賬戶和社會統(tǒng)籌兩部分混賬管理的財務(wù)制度向個人賬戶透支,導(dǎo)致個人賬戶的“空賬運行”。據(jù)有關(guān)資料顯示,到2005年底,我國養(yǎng)老金空賬已經(jīng)達到8000億。如果政府不能盡快支付轉(zhuǎn)軌成本,承擔財務(wù)上的兜底責任,個人賬戶就會始終存在空賬化風險,并且風險不斷積累。在這種情況下,推進省級統(tǒng)籌固然降低基金的缺口風險,養(yǎng)老保險財務(wù)狀況會得到改善,但也會導(dǎo)致省級統(tǒng)籌后的個人賬戶空賬運行的風險,所以,省級統(tǒng)籌后的征繳擴面會一方面降低基金的短缺風險,另一方面會積累更多的個人賬戶空賬運行的風險。

4.省級統(tǒng)籌制度之間的關(guān)聯(lián)性與當前制度體系不健全之間的矛盾。新制度經(jīng)濟學(xué)認為,經(jīng)濟作為一個整體可以被看作是相互依賴的制度之間穩(wěn)固而連貫的整體性安排(即制度關(guān)聯(lián))。制度之間的相互依賴、相互影響可以稱之為制度的互補性?；パa性的存在意味著富有活力的制度安排——在結(jié)合不同領(lǐng)域制度的意義上——構(gòu)成一個連貫的整體,任何單個制度在孤立的情況下都不會輕易被改變或設(shè)計。一項制度的建立、健全、完善以及廢止都與現(xiàn)存的制度體系有著千絲萬縷的聯(lián)系。一項新制度的建立客觀上要求現(xiàn)存的制度體系留下足夠的成長空間和對接的可能性,否則,新制度的建立就會遇到障礙和阻力?；鹗〖壗y(tǒng)籌作為一項新的制度安排,是國家社會保障制度體系建設(shè)的一個環(huán)節(jié),它的確立也必然要求現(xiàn)存的制度體系與之銜接和融合。目前,與省級統(tǒng)籌制度相關(guān)聯(lián)的制度體系還十分不健全,相關(guān)制度的配套改革還很滯后。如事業(yè)單位養(yǎng)老保險與企業(yè)養(yǎng)老保險制度差異很大,地稅系統(tǒng)與社保經(jīng)辦機構(gòu)信息系統(tǒng)之間的對接還存在許多障礙,財政、地稅與社保經(jīng)辦機構(gòu)征繳社保費的聯(lián)動機制還尚未健全等。這些都為省級統(tǒng)籌管理制度的形成和推動構(gòu)成了障礙。

5.省級統(tǒng)籌后社保制度的單一化加劇與靈活就業(yè)群體社保需求突出之間的矛盾。社會基本養(yǎng)老保險制度根源于國有企業(yè)和集體企業(yè)有關(guān)情況設(shè)計的大保障體系。如國務(wù)院就明確規(guī)定個體和靈活就業(yè)人員按照20%比例(其中8%記入個人賬戶)繳納養(yǎng)老金,但由于沒有雇主為其分擔繳費,此比例與城鎮(zhèn)企業(yè)參保職工個人繳費率8%并全部記入個人賬戶相比,個人負擔明顯增強。為此,在實際操作中,個體和靈活就業(yè)人員參保率一直不高;還有,城鎮(zhèn)無業(yè)和無勞動能力人員無法參與作為就業(yè)關(guān)聯(lián)制度的養(yǎng)老保障,這就使得本來生活拮據(jù)的無業(yè)和無勞動能力人員面對老齡一籌莫展。省級統(tǒng)籌后實施的四個“統(tǒng)一”,加劇了制度模式和程序的單一化。這將與當前就業(yè)形式的多樣化,人員流動化和單位觀念淡薄化等新情況之間顯現(xiàn)新的沖突和矛盾。

6.事業(yè)養(yǎng)老保險改革的相對滯后與企業(yè)統(tǒng)一完善的養(yǎng)老保險制度相互脫節(jié)之間的矛盾。一方面,與企業(yè)養(yǎng)老保險制度相比,我國大部分省的事業(yè)養(yǎng)老制度改革仍存在不少弊端和不足。如事業(yè)養(yǎng)老待遇遠遠高于企業(yè),其計發(fā)方法缺乏激勵機制,事業(yè)養(yǎng)老保險個人繳費率低于企業(yè),在征繳程序和待遇計發(fā)方法上二者也相互脫節(jié)等。另外,至今仍有不少省的事業(yè)養(yǎng)老保險尚未啟動。另一方面,經(jīng)過多年的漸進式改革,企業(yè)養(yǎng)老保險制度已逐步形成了統(tǒng)一完善的體系。為此,導(dǎo)致許多制度性障礙和沖突,其中主要包括:事業(yè)養(yǎng)老保險與企業(yè)養(yǎng)老保險待遇之間的差距越來越大,企業(yè)職工的抵觸情緒大;事業(yè)單位的人才流動不暢,阻礙了統(tǒng)一規(guī)范的人才市場的建立等。

三、解決省級統(tǒng)籌推進過程中六大矛盾的對策與建議

從根本上來講,解決省級統(tǒng)籌推進過程中存在的矛盾問題,是在完善社會保障體系過程中國家、企業(yè)和個人三者之間利益關(guān)系的重新調(diào)整,以及中央、省級和市縣三級政府責任與權(quán)利及其利益之間的重新博弈與分配問題。為此,建立健全科學(xué)規(guī)范、責任明確、利益均衡的管理體制與機制,對于當前加速推進省級統(tǒng)籌,妥善解決其矛盾顯得十分必要。

1.建立獎勵與監(jiān)督相結(jié)合的激勵約束機制。(1)采取一定的行政手段,將社保征繳狀況納入省級政府對市縣級干部考核條例中,將其作為一個硬性考核指標。同時,省財政建立省級養(yǎng)老保險基金征繳專項獎勵經(jīng)費,根據(jù)各地基金征繳、調(diào)劑金上繳和確保發(fā)放情況,核撥給工作完成好的各地社保經(jīng)辦機構(gòu);(2)在收支管理方式上,各市縣養(yǎng)老保險費全部繳庫上劃,基金支出按實申報逐級審核后直接下?lián)?。在基金超支解決方式上,對超支部分實行按比例分級負擔。先可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況將所有的地市分為經(jīng)濟發(fā)達、一般、欠發(fā)達三類,然后有所側(cè)重規(guī)定比例。對欠發(fā)達縣市以適當降低縣級負擔比例,提高省級負擔比例;(3)省級社保經(jīng)辦機構(gòu)向各市縣派常駐監(jiān)督人員負責基金支出的監(jiān)督管理。同時,還應(yīng)與財政等部門組建稽查隊,定期對縣市基金管理進行檢查,避免基金支出因市縣政府的道德風險而無法控制。

2.積極做實個人賬戶。對于尚未或即將實行省級統(tǒng)籌的省來說,尤其要如此。(1)基金有結(jié)余的市縣,在合理安排一定時期的支付需求外,可全部用于做實個人賬戶;基金結(jié)余不足的市縣,可制定階段性計劃,省、地市、縣按照一定比例三級負擔逐步解決;(2)省財政應(yīng)逐步支付社會養(yǎng)老保險資金籌集模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變過程中的轉(zhuǎn)軌成本,承擔財務(wù)上的兜底責任,避免社會養(yǎng)老保險向個人賬戶透支造成繳費率畸高和個人賬戶“空帳運行”;(3)省級政府可通過發(fā)行國債、養(yǎng)老保險福利彩票等多種渠道籌集資金,逐年化解轉(zhuǎn)軌成本。

3.建立社保經(jīng)辦機構(gòu)、稅務(wù)、財政協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的部門聯(lián)動機制。社保經(jīng)辦機構(gòu)具體負責社會保險登記、繳費基數(shù)核定、繳費申報等基礎(chǔ)性工作:社會保險費由稅務(wù)部門按照“同一納稅人稅費統(tǒng)一管理”原則進行征收,經(jīng)社保經(jīng)辦機構(gòu)核算后,劃入省級社保基金專戶。同時,應(yīng)改變稅務(wù)部門當前養(yǎng)老保險基金核算的收付實現(xiàn)制,建立與社保經(jīng)辦機構(gòu)相統(tǒng)一的基金核算辦法與核算系統(tǒng),并且建立相應(yīng)的征收臺賬與底冊。省級財政負責繳撥統(tǒng)籌調(diào)劑基金,下一級社保機構(gòu)按應(yīng)征收保險費的一定比例上解調(diào)劑金,未按規(guī)定上解的,省級財政可從轉(zhuǎn)移支付中扣減。

4.建立靈活的補充養(yǎng)老保險制度。(1)作為基本養(yǎng)老保險的有益補充形式,其參保對象為農(nóng)村勞動力、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)者、個體工商戶、無業(yè)和無勞動能力人員以及被基本養(yǎng)老保險拒之制度外的其他人員;(2)設(shè)置靈活的參保政策、繳費方式以及寬松的養(yǎng)老待遇領(lǐng)取條件,以適應(yīng)其工作性質(zhì)和職業(yè)特點;(3)參保對象根據(jù)自身需要,可自愿參與;(4)政府應(yīng)采取相應(yīng)的財政和政策扶持。此外,政府應(yīng)出臺制度,確保其與社會基本養(yǎng)老保險制度間的兼容和對接。

5.建立事業(yè)與企業(yè)相銜接的多層次的一體化養(yǎng)老保險體系。尚未進行事業(yè)養(yǎng)老保險改革的省,以省級統(tǒng)籌為契機加快推進改革;已經(jīng)改革的省須進一步改進和完善現(xiàn)有制度。(1)在基本養(yǎng)老保險方面,應(yīng)設(shè)計出繳費與待遇相掛鉤的養(yǎng)老待遇計發(fā)方法;在單位補充保險和個人儲蓄性保險方面,財政要加大補助資金,以此體現(xiàn)事業(yè)單位的公益性特點。(2)在參保政策、結(jié)算口徑、征繳程序、繳費模式等方面,事業(yè)養(yǎng)老保險要與企業(yè)逐步形成一體化。與此同時,在省級財政實力許可的前提下,逐步提高企業(yè)養(yǎng)老保險待遇標準,減小事業(yè)與企業(yè)養(yǎng)老待遇之間的差距。

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(作者單位:合肥市機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險管理中心 安徽合肥 230061)(責編:呂尚)