檢察機關提起公益訴訟法律地位之探討

管軍軍

摘要檢察機關有支持起訴和提起附帶民事訴訟的權利,在實踐中,各級檢察機關也有介入民事公益訴訟的案例,但是其訴訟地位至今在法律上無法明確。目前,公益訴訟主要是環(huán)境污染和國有資產流失兩大問題,由于傳統(tǒng)的訴訟法律上原告必須是“與之有直接利害關系人”,公共利益處于無人救濟或者是救濟不能的尷尬境地,所以檢察機關提起公益訴訟的必要性討論是必要的。本文僅從現(xiàn)實基礎、歷史基礎、理論基礎、價值基礎、法律現(xiàn)狀五個方面對檢察機關提起公益訴訟的法律地位作粗淺的分析。

關鍵詞檢察 公益訴訟 提起

中圖分類號:DF74文獻標識碼:A

在我國目前的立法中,對民事行政公益訴訟仍屬空白。且公民、團體、機關無法就“與自己無直接利害關系”的諸如環(huán)境、國有資產等公共利益的損害提起訴訟。正因為我國在立法上的缺失,致使檢察機關在提起民事行政公益訴訟的實踐過程中存在諸多的困惑和不足,尤其對檢察機關在公益訴訟中的地位問題存有爭議。

在國家利益或社會公眾利益遭受侵害時,檢察機關可以通過提起相應訴訟予以司法上的救濟,這是世界大多數(shù)國家的通例。但由于我國相關法制的缺位,在法律無明文規(guī)定的情況下,檢察機關在訴訟中的法律地位如何、應以何種方式參與訴訟等問題一直是爭議的焦點。

一、現(xiàn)實基礎

我們通常所說的《環(huán)境公益訴訟》起源于19世紀六七十年代美國國會對不斷增加的環(huán)境問題和不斷提高的公眾環(huán)境意識的回應。1970年,美國國會通過了大量的環(huán)境法律以解決一系列環(huán)境問題,這些問題涉及空氣、水、有毒物質污染、瀕臨滅絕的野生物,以及受到不可持續(xù)性采伐的公共森林。這些法律為當今絕大多數(shù)的環(huán)境訴訟提供了框架。公益訴訟被賦予現(xiàn)代意義并引起廣泛關注,始于20世紀西方社會由自由資本主義向壟斷資本主義過渡時期,科技進步和生產規(guī)模的擴大,導致社會利益關系發(fā)生變化,原先傳統(tǒng)的某些民事行為不再單純影響當事人自己,而且影響社會公共利益,與此相伴的很多糾紛都涉及到大量利害關系者的公共政策問題。這類糾紛具有傳統(tǒng)訴訟方式難以容納的新要素,傳統(tǒng)的訴訟機制需要做相應的調整。在判例法方面,美國法院在70年代擴大了適格原告的范圍,只要受到“事實上的損害”就具備提起訴訟的資格?！笆聦嵣系膿p害”包括對經濟利益以及非經濟利益的損害。只要損害存在,就足以確定其具有原告資格,而無論這種損害多么間接、因果關系多么微弱。各國對公益訴訟都采取檢察機構介入制度,其中法國最為重視。1806年的法國《民事訴訟法》典最早規(guī)定了檢察機關代表公共利益參與民事訴訟的制度,規(guī)定涉及慈善、遺產的訴訟、有關國家和公益團體的訴訟,所有在最高法院提起的民事訴訟案件,檢察機關均可提起訴訟。

二、歷史基礎

1951年最高人民檢察署暫行組織條例和各級地方人民檢察署組織通則規(guī)定:人民檢察署“代表國家公益參與有關社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴訟。”1954年人民檢察院組織法也規(guī)定:“對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或者參加訴訟?！庇纱丝梢?檢察機關對公益訴訟案件享有民事起訴權的歷史由來已久。察機關提起民事訴訟的立法在我國早已展開過討論,但一直沒有確定下來,有以下三個原因:一是認為有悖民事意思自治原則。二是雙重身份的認定問題。三是公益訴訟勝訴率任務化。筆者認為這三種擔憂都是不必要的。首先,公益訴訟案件涉及到社會不特定的主體的利益,因此,意思自治原則和處分權原則不再是絕對的,干預原則在一定領域要發(fā)揮作用。其次,檢察機關在訴訟過程中雖然也是法律監(jiān)督者,但它作為原告的外在角色沖突也由于其作為原告并不存在自身的直接利益而得到化解,它作為原告和作為監(jiān)督者的目的都在于保護國家和社會利益,無論訴訟結果如何,都與其民事利益無關。第三公益訴訟維護的是公共利益,又不能請求賠償。因此公益訴訟最大的問題是原告起訴的動力問題,公益訴訟制度的構建著眼于激勵相應主體提起訴訟。

三、理論基礎

世界各國對于民事公益訴訟原告具體制度規(guī)定盡管有所差異,但共同點在于除了直接利害關系人外,非直接利益關系人也可以充做原告,最通用的形式是由檢察機關作為原告提起民事公益訴訟。我國檢察機關提起和參與公益訴訟的法律地位應界定為民事行政公訴人。首先,我國檢察機關是憲法明確規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關。也就是說,我國檢察機關在公益訴訟中的民事訴權和行政訴權,是源于廣義的法律監(jiān)督權。其次,從程序上看,檢察機關在提起的訴訟中,應當、也只能確定為原告人,處于原告人的訴訟法律地位。雖然起訴的方式不同,或者訴訟涉及的類型不同,但是其在提起民事行政訴訟中的法律地位都只能是原告人,或者第三人。即檢察機關在民事行政訴訟中的法律地位應當盡可能地“當事人”化。檢察機關在公益訴訟中是當事人,享有當事人的訴訟權利、承擔當事人的訴訟義務。最后,也是必須明確的是,檢察機關作為公益訴訟的當事人,不同于傳統(tǒng)意義上的 “利害關系當事人”,而是指純粹的“程序當事人”。要成為當事人,只要能夠以自己的名義起訴或應訴,并請求法院保護一定的民事權益即可。

四、價值基礎

檢察機關對于有關國家和公眾利益的重要民事案件提起訴訟并參加訴訟的權力的價值基礎是公共利益。檢察官為“公益代表人”,其訴訟活動的取向是公共利益而非私人利益。公共利益簡稱“公益”,也可用“公共福利”、“公共政策”來表達,指的是作為有機整體的公眾所共同享有的權益、福利和價值。作為指導國家機構運作的原則,它指的是國家權力的運作必須有利于公眾的整體意志和最大多數(shù)人的普遍期待。公共利益包括公共秩序、公共道德、公共財產、公共安全等,其特征是適用的普遍性,即為公眾共同體所享有并為該共同體中的單一個體所享有,破壞共同體中所享有的權益和福利,就破壞了共同體中單一個體的權益和福利。檢察機關作為公共利益的守護者,對于國家財產和涉及民眾利益的重要民事案件,在遭受損失而有關的單位沒有提起民事訴訟的情況下,應當有權力、也有責任啟動民事訴訟程序和參與民事訴訟活動,以避免國家利益和公眾利益遭受損失。

五、法律現(xiàn)狀

《憲法》規(guī)定:中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！睹袷略V訟法》總則第14條規(guī)定:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督?！钡?5條規(guī)定:“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為,可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”?！缎姓V訟法》第10條規(guī)定:“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督。”但是兩個訴訟法的分則中,對檢察機關提起公益訴訟或支持起訴缺乏具體規(guī)定和具體的操作規(guī)范,就是導致目前檢察機關提起公益訴訟沒有法律依據,法院不受理的根源。

由于現(xiàn)實中大量的國有資產流失、環(huán)境污染、壟斷等案件的存在,審判實踐中已經出現(xiàn)大量的公益訴訟案件,1997年河南省南陽市方城縣檢察院辦理了一起國有資產流失案,首開公益訴訟之先河,被稱為“公益訴訟鼻祖”。此后,全國許多檢察機關如河南省、黑龍江省、江蘇省的各級檢察機關等紛紛效仿,初步改變了公共利益無人保護或保護不力的現(xiàn)狀,使國家利益和其他公共利益受侵害行為得到一定程度遏制,收到了良好的法律效果和社會效果。但是由于缺乏法律明確依據,細則操作起來無法可依,各地法院對此各有各的做法,最高法院的批復指出,法院不再受理檢察機關作為原告提起的國有資產流失案件。這意味著所有檢察機關提起的公益訴訟被叫停。一些地方采取發(fā)檢察建議書支持國資委、環(huán)保部門、民政部門起訴的形式開展公益訴訟,在這種情況下,節(jié)省有限的司法資源,直接賦予檢察機關提起公益訴訟的權利就顯得必要而且迫切。

(作者單位:江蘇省海門市人民檢察院)