基于政策網(wǎng)絡(luò)治理模式下的區(qū)域政府間合作

畢麗華　李燦林

[摘要] 政策網(wǎng)絡(luò)治理是政策網(wǎng)絡(luò)理論與治理理論研究相結(jié)合形成的新的治理流派,是公共治理的一種新框架和新模式,代表著治理主體、治理工具、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的深刻變遷。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化和中國(guó)加入WTO,中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐的不斷加快,在政策網(wǎng)絡(luò)治理模式下的區(qū)域政府之間的合作正在逐步形成,但在進(jìn)程中遇到的問(wèn)題也日益凸顯。面對(duì)這些問(wèn)題,文章在政府合作必要性及存在問(wèn)題原因分析的基礎(chǔ)上,對(duì)地方政府間的合作進(jìn)行了對(duì)策設(shè)計(jì),以期提高區(qū)域合作的效果和水平。

[關(guān)鍵詞] 政策網(wǎng)絡(luò)治理;區(qū)域政府間合作;困境;消解

[中圖分類(lèi)號(hào)]F062.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)]1673-0461(2009)08-0027-04

※本文獲廣西民族大學(xué)研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃(gxun-chx0815)資助。

一、前 言

全球化背景下,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是世界發(fā)展的趨勢(shì)。而區(qū)域內(nèi)政府間資源共享、責(zé)任分擔(dān)的互利互惠的穩(wěn)定合作關(guān)系的建立,則是實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作,推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展,提升地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)競(jìng)爭(zhēng)力的前提和根本途徑。但從我國(guó)目前的情況來(lái)看,雖然已建立了一些區(qū)域政府間的合作組織,但由于我國(guó)現(xiàn)行的是條塊分割的行政管理體制下區(qū)域政府間合作,地方政府始終有追求自身利益最大化與實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益之間的矛盾,導(dǎo)致區(qū)域合作中地方政府間合作組織的活動(dòng)無(wú)效率或低效率,難以承擔(dān)推進(jìn)區(qū)域深層次發(fā)展的重任。因此,在地方政府競(jìng)爭(zhēng)與合作的區(qū)域一體化發(fā)展格局中,嘗試從政策網(wǎng)絡(luò)治理模式的視角來(lái)探討區(qū)域政府間的合作,或許能給我國(guó)區(qū)域合作中的地方政府間合作的實(shí)踐提供一點(diǎn)建設(shè)性的思路,這不僅能從理論上豐富我國(guó)區(qū)域管理的內(nèi)容,在實(shí)踐上也能為我國(guó)的區(qū)域合作中地方政府間合作提供政策參考,這是具有現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)用價(jià)值的。

二、政策網(wǎng)絡(luò)治理模式的內(nèi)涵意義

伴隨著公共政策學(xué)科的興起,20世紀(jì)80年代以來(lái),在府際關(guān)系研究領(lǐng)域,政策網(wǎng)絡(luò)分析途徑逐漸流行起來(lái)。所謂府際政策網(wǎng)絡(luò)(Intergovernmental Policy Networks)[1],是指各級(jí)各類(lèi)政府組織基于復(fù)雜的利益糾葛和利益博弈關(guān)系,而在彼此的政策和執(zhí)行過(guò)程中,形成了穩(wěn)定的相互依賴(lài)、資源互惠和利益共生關(guān)系。由于不同的地方政府分別擁有特定的資源優(yōu)勢(shì),每個(gè)地方政府也都有自身的利益偏好和目標(biāo)追求,并以本身目標(biāo)與利益的實(shí)現(xiàn)為己任。這種由于依賴(lài)和利益共享而相互結(jié)合,使得地方政府間產(chǎn)生越來(lái)越深刻的相互依賴(lài)性,并通過(guò)達(dá)成制度性的公共政策予以規(guī)范,從而形成了資源互惠和利益共生的府際政策網(wǎng)絡(luò)。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,當(dāng)前中國(guó)的地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)正在由昔日的行政經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng),區(qū)域經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的各個(gè)城市和行政體將會(huì)一榮俱榮,一損俱損。正是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)相互依賴(lài)的發(fā)展背景下,地方政府深刻認(rèn)識(shí)到只有順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì),在政策網(wǎng)絡(luò)治理模式的框架下積極推進(jìn)區(qū)域合作,消除行政壁壘,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部要素的流動(dòng),實(shí)現(xiàn)資源的有效配置,發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢(shì),形成一個(gè)統(tǒng)一的地域經(jīng)濟(jì)組織,才能在國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)中形成整體競(jìng)爭(zhēng)力以實(shí)現(xiàn)共贏。在這種潛在利益的刺激下,地方政府為了促進(jìn)共同發(fā)展和提高整體競(jìng)爭(zhēng)能力,已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的地方政府間的橫向合作。 如長(zhǎng)三角、珠三角、泛北部灣、大珠三角、京津唐等地。各地方政府在新的環(huán)境下所實(shí)施的一系列的合作行為,實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)了區(qū)域政府合作的建立,對(duì)區(qū)域的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)和促進(jìn)作用。

三、區(qū)域政府間合作對(duì)區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義

伴隨著政府間合作機(jī)制的不斷發(fā)展,現(xiàn)代國(guó)家治理面臨著越來(lái)越多的新情況和新問(wèn)題,它不是由任何一個(gè)單一的地方政府所能夠解決的,只有各個(gè)政府采取共同行動(dòng)才能有效地解決之。區(qū)域公共管理是政府行政區(qū)劃剛性管理減弱的必然趨勢(shì),在這種趨勢(shì)下地方政府間的合作對(duì)各地方的發(fā)展有著不可忽視的作用,增加了柔性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聯(lián)系紐帶。

(一)有利于增強(qiáng)區(qū)域整體凝聚力

在政策網(wǎng)絡(luò)治理模式中,政府間的合作是以信任、尊重作為合作治理的前提的,同時(shí)也是成功合作的產(chǎn)物。信任、尊重是合作的潤(rùn)滑劑,信任、尊重是合作的情感基礎(chǔ)。與此相反,不信任不尊重會(huì)破壞合作。當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了大量的公共問(wèn)題,在例如相互貿(mào)易與投資、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生等,這些問(wèn)題單單依靠各地方政府的內(nèi)部力量已經(jīng)無(wú)法解決,必須尋求區(qū)域內(nèi)大部分地方政府甚至所有的地方政府的集體決策和協(xié)調(diào)行動(dòng)。所以只有各地方政府相互承諾的信任,相互彼此的尊重,采取集體行動(dòng),杜絕“搭便車(chē)”,共同解決好區(qū)域中存在的問(wèn)題。反過(guò)來(lái),通過(guò)各政府間的良好合作也加強(qiáng)了相互間的信任和尊重,增強(qiáng)了區(qū)域的整體凝聚力,為今后更為廣泛全面的合作打下了深厚堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化,發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)

隨著區(qū)域政府間合作的不斷深化,地方政府深刻認(rèn)識(shí)到只有在政策網(wǎng)絡(luò)治理模式的框架下積極推進(jìn)區(qū)域合作,消除行政壁壘,發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢(shì),從共同的現(xiàn)實(shí)利益出發(fā),積極尋求建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,才能在國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)中形成整體競(jìng)爭(zhēng)力以實(shí)現(xiàn)共贏。當(dāng)前中國(guó)的地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)正在由昔日的行政經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng),區(qū)域經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的各個(gè)城市和行政體將會(huì)呈現(xiàn)出“你中有我,我中有你”的局面,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,已經(jīng)成為各地方政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的現(xiàn)實(shí)選擇。構(gòu)筑有利于自身發(fā)展的地區(qū)依托,以期達(dá)到既能最大限度地獲取經(jīng)濟(jì)一體化帶來(lái)的好處,又能盡量規(guī)避外界對(duì)本區(qū)域帶來(lái)的傷害,其實(shí)質(zhì)就是使區(qū)域內(nèi)政府間相互聯(lián)合、相互依存和有序的整體發(fā)展,成為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的積極參與者和推動(dòng)者。在中央政府良好的政策引導(dǎo)下,依靠區(qū)域內(nèi)地方政府間對(duì)區(qū)域整體利益所達(dá)成的共識(shí),運(yùn)用組織和制度資源去推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,促進(jìn)了區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,提升了整體競(jìng)爭(zhēng)力。

(三)激活城市活力,帶動(dòng)城市崛起

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,城市發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力需要依靠區(qū)域間的合作。通過(guò)區(qū)域間合作中心城市的輻射拉動(dòng),因地制宜,揚(yáng)長(zhǎng)避短,帶動(dòng)周邊各地的發(fā)展,已成為各地方的共識(shí)。區(qū)域合作激活了城市謀發(fā)展的細(xì)胞,也激活了城市謀發(fā)展的潛在活力,各城市以更加積極更加開(kāi)放的姿態(tài)融合到到區(qū)域合作一體化進(jìn)程中來(lái)。通過(guò)區(qū)域內(nèi)各城市間的互惠合作,使得城市資本在一定的階段內(nèi)得到了快速的積累,城市經(jīng)濟(jì)得到了快速的提升。區(qū)域合作,讓城市得到了實(shí)惠,得到了發(fā)展的機(jī)會(huì),同時(shí)也為自身城市的崛起奠定了良好的基礎(chǔ)。

(四)優(yōu)化資源配置、促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群

區(qū)域政府間的合作使得資源成為寶貴的財(cái)富,所以進(jìn)行資源的優(yōu)化配置是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的需要。但是要對(duì)區(qū)域內(nèi)的資源配置進(jìn)行優(yōu)化,把區(qū)域內(nèi)各自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸生產(chǎn)要素合理的組合,只有通過(guò)政府間的合作,打破阻隔生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的行政壁壘,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),才能實(shí)現(xiàn)政府之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展;只有通過(guò)政府間的通力合作,把以前諸生產(chǎn)要素“多而不優(yōu)、大而不強(qiáng)”整合為“多而優(yōu),大而強(qiáng)”,才能實(shí)現(xiàn)更為廣闊區(qū)域內(nèi)的資源配置,促進(jìn)地區(qū)的均衡可持續(xù)發(fā)展,促進(jìn)本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。通過(guò)產(chǎn)業(yè)集群,增強(qiáng)區(qū)域的創(chuàng)新活力和發(fā)展實(shí)力,輻射帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),從而帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。

四、區(qū)域政府間合作遭遇的困境

在政策網(wǎng)絡(luò)治理模式下的區(qū)域政府間合作目標(biāo)是明確的,就是要使本區(qū)域內(nèi)的資源達(dá)到最優(yōu)化的配置,這樣就使得地方政府之間基于共同利益,相互間的信任達(dá)成協(xié)議并實(shí)施共同行動(dòng),有效的增進(jìn)了政府間合作關(guān)系。但是,任何理想的政府治理模式在具體的運(yùn)作過(guò)程中,都會(huì)存在這樣或那樣的問(wèn)題。區(qū)域政府間合作也同樣存在著不容忽視的問(wèn)題。其中既有觀念和意識(shí)上的,也有體制和措施上的原因,只有掃除這些障礙,才能更好地實(shí)行政府間合作,實(shí)現(xiàn)良好的區(qū)域合作,實(shí)現(xiàn)地方和區(qū)域的共同發(fā)展,也才能更好地發(fā)展政策網(wǎng)絡(luò)治理的理念。

(一)地方保護(hù)主義

區(qū)域合作[2],主要是區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作,它是指在一定的區(qū)域內(nèi)以區(qū)域分工和協(xié)作為基礎(chǔ),根據(jù)商品和生產(chǎn)要素的流向、文化傳統(tǒng)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要而形成的相對(duì)穩(wěn)定和長(zhǎng)期的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)協(xié)作活動(dòng)。地方政府是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的重要力量。但在實(shí)踐中,雖然區(qū)域合作是因?yàn)榇蠹矣泄餐睦嬖V求,但不同的地方政府分別擁有特定的資源優(yōu)勢(shì),每個(gè)地方政府也都有自身的利益偏好和目標(biāo)追求,為了自身利益的最大化,各地方政府更傾向于“地方保護(hù)主義”,以防止本地方區(qū)域內(nèi)利益的“外溢”。這種地方保護(hù)及體現(xiàn)出來(lái)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重干擾和制約了區(qū)域內(nèi)企業(yè)之間的正常市場(chǎng)運(yùn)作,使區(qū)域政府合作難以達(dá)到理想狀態(tài)。由于利益的不一致,地區(qū)之間的合作難度加大;由于利益不同,各地方政府作為其中的一個(gè)利益主體以“討價(jià)還價(jià)”形式出現(xiàn)的政策博弈就在所難免。因此如何整合不同地方政府的現(xiàn)實(shí)要求,緩和雙方利益沖突,謀求彼此之間的合作是各地方政府難以理性權(quán)衡的問(wèn)題。如果排除了地方保護(hù)主義,地方政府間關(guān)系發(fā)展就比較順利;反之,地方政府間關(guān)系發(fā)展就比較緩慢,甚至還可能出現(xiàn)一定程度的倒退。

(二)區(qū)域政府合作協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域合作主體在政策網(wǎng)絡(luò)治理模式下應(yīng)該呈現(xiàn)多樣化、多元化特征,但從實(shí)際的情況來(lái)看,各地方政府仍然是區(qū)域合作的主體。由于各地方政府存在不同的利益訴求,不可避免地存在一定的利益沖突,而且隨著合作的不斷開(kāi)展與深入,區(qū)域內(nèi)存在的公共問(wèn)題也會(huì)日益凸現(xiàn)。在面對(duì)公共問(wèn)題時(shí),各地方政府都希望本地方行政區(qū)域內(nèi)的治理成本最小化,同時(shí)本地方區(qū)域內(nèi)的利益最大化,而產(chǎn)生“短視”行為,視合作協(xié)調(diào)機(jī)制于不顧,致使這個(gè)原本初衷是為了實(shí)現(xiàn)互利共贏而制定的利益協(xié)調(diào)機(jī)制在地方治理的各個(gè)層次、各個(gè)地方不能有效地發(fā)揮作用。多個(gè)政府主體不能同時(shí)有效供給公共產(chǎn)品、提供公共服務(wù),這樣的結(jié)果必然限制和阻礙了區(qū)域政府間的合作與發(fā)展,阻礙了區(qū)域一體化進(jìn)程。雖然目前大多的區(qū)域合作都進(jìn)行了合作協(xié)調(diào)機(jī)制的重梳理重規(guī)劃,但從實(shí)施的效果來(lái)看仍然是非制度化的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。政府間的這種合作協(xié)調(diào)機(jī)制往往缺乏科學(xué)性,也缺乏必要的法律效力和穩(wěn)定性,這種隨意性的非制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制往往由于各方意見(jiàn)分歧太大而使得協(xié)調(diào)難度愈發(fā)凸顯,從而無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)的合作難題。

(三)區(qū)域合作組織結(jié)構(gòu)

區(qū)域合作中地方政府間合作組織是區(qū)域公共利益主體,是區(qū)域各地方政府的合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但由于它與地方政府間不存在行政隸屬關(guān)系,又缺乏明確的職能劃分,導(dǎo)致各地方政府間的關(guān)系沒(méi)有按照區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求進(jìn)行有機(jī)整合,所以在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中,區(qū)域合作組織大多是象征性的組織機(jī)構(gòu)。雖然掛了區(qū)域合作組織之名,但是組織結(jié)構(gòu)比較松散,沒(méi)有形成制度上的體系;加之這些組織機(jī)構(gòu)缺乏跨區(qū)域的行政權(quán)威,一旦區(qū)域內(nèi)跨越行政區(qū)界限出現(xiàn)公共管理方面的問(wèn)題時(shí),就會(huì)出現(xiàn)“有區(qū)域合作組織機(jī)構(gòu)卻無(wú)法解決合作難題”的困惑,從而限制了區(qū)域內(nèi)各地方政府間的深度合作。其次中央政府相關(guān)改革明顯滯后,沒(méi)有在立法的層面上對(duì)相關(guān)的地方政府間的區(qū)域公共管理在憲政、法律上作出規(guī)定,給區(qū)域合作的相關(guān)配套政策供給也不夠,使地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和協(xié)作關(guān)系出現(xiàn)嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng),最終的結(jié)果就是政策的下達(dá)往往法律效力不強(qiáng),嚴(yán)重缺乏嚴(yán)肅性、規(guī)范性、穩(wěn)定性。

(四)官員考核機(jī)制

我國(guó)目前的地方官員績(jī)效考核制度片面強(qiáng)調(diào)“GDP”。在衡量官員政績(jī)的所有指標(biāo)中,GDP往往成為壓倒一切的標(biāo)準(zhǔn),我們知道GDP是衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)指標(biāo),它考慮的主要是絕對(duì)的數(shù)量增長(zhǎng),并不會(huì)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)成本計(jì)算在內(nèi),也不能夠反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境成本。但目前,我國(guó)對(duì)地方政府行政官員的考核體系中,當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展占了絕對(duì)的比重,導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)“大干快上”,區(qū)域合作成了各地方領(lǐng)導(dǎo)想辦法謀求政治經(jīng)濟(jì)利益的手段,因?yàn)椤皵?shù)字出政績(jī),政績(jī)出官”;其次是評(píng)估程序不完善,沒(méi)有規(guī)范化、法制化,所以最后的評(píng)估結(jié)果很難客觀公正;第三對(duì)于人和社會(huì)的發(fā)展指標(biāo)涉及很少。比如社會(huì)穩(wěn)定、人民生活、環(huán)境改善、精神文明建設(shè)等等都應(yīng)該作為官員政績(jī)考核的指標(biāo)?？傊?我國(guó)對(duì)地方政府績(jī)效考核指標(biāo)體系還很不健全、不完善,這正日益成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧進(jìn)步的一大障礙。

五、區(qū)域政府合作困境的消解

(一)明確各級(jí)政府在合作中的角色定位

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,政策網(wǎng)絡(luò)治理模式下的地方政府間的關(guān)系穩(wěn)定的相互依賴(lài)、資源互惠和利益共生關(guān)系。中央政府、地方政府在層面上形成制度性的組織機(jī)構(gòu),保證區(qū)域政府合作有層次性的協(xié)調(diào)互動(dòng)。在中央政府層面要強(qiáng)化中央政府的協(xié)調(diào)作用,可以成立區(qū)域公共管理協(xié)調(diào)委員會(huì)。因?yàn)橹醒胝梢宰鳛槌撚诘胤秸g利益爭(zhēng)端的公正裁判,從而在地方政府的博弈結(jié)構(gòu)中充當(dāng)信息溝通與沖突裁判的作用。這個(gè)協(xié)調(diào)委員會(huì)主要是負(fù)責(zé)區(qū)域管理的綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu),其基本職能是進(jìn)行各區(qū)域宏觀管理、規(guī)劃、約束地方政府行為,用于協(xié)調(diào)政府間在合作的過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題。在地方政府層面,可以成立區(qū)域公共管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。要自覺(jué)形成“地方政府→區(qū)域公共管理共同體←地方政府”的談判協(xié)調(diào)的制度安排,進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、相關(guān)政策的制定、執(zhí)行和對(duì)各地方政府之間矛盾的協(xié)調(diào)和解決。

(二)建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)治理合作新機(jī)制:多元多級(jí)聯(lián)動(dòng)

在政策網(wǎng)絡(luò)治理模式下,區(qū)域公共管理應(yīng)該依靠多元的、分散的、上下互動(dòng)的權(quán)威,通過(guò)合作、決策、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系,確立集體行動(dòng)的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理,共同解決地方性問(wèn)題。所以它應(yīng)該是一個(gè)包括了地方政府、企業(yè)、非政府組織、公民等多元主體共同參與的具有網(wǎng)絡(luò)化多級(jí)聯(lián)動(dòng)體。[3]其中我們最要發(fā)揮好非政府組織以及民間組織的作用,這些組織具有非官方性和靈活性,在促進(jìn)區(qū)域政府合作中可以發(fā)揮橋梁紐帶作用:上情下達(dá),下情上傳。我們知道經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展好的地方,往往具有比較好的政府間合作網(wǎng)絡(luò)和合作基礎(chǔ),良好的政府間合作網(wǎng)絡(luò)和合作基礎(chǔ)可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要資源。因此,從一定意義上講,在這競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的經(jīng)濟(jì)和行政環(huán)境下,哪個(gè)地方政府擁有強(qiáng)大的政府間關(guān)系網(wǎng)絡(luò),哪個(gè)地方政府就能成為有實(shí)力的地方政府,就能不斷地開(kāi)拓出有利于促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要資源。

(三)制定區(qū)域合作的制度規(guī)范,優(yōu)化社會(huì)法律環(huán)境

利益的共享使得地方政府間產(chǎn)生越來(lái)越深刻的相互依賴(lài)性,但是相互制約性也在不斷加大,只有通過(guò)制定區(qū)域性的法律法規(guī)、制度性的公共政策,通過(guò)優(yōu)化社會(huì)及法律環(huán)境來(lái)保持和維持區(qū)域合作的一貫性和連續(xù)性,從而形成資源互惠和利益共生的府際政策網(wǎng)絡(luò):①為加強(qiáng)區(qū)域合作與交流提供法制保障,首先要建立區(qū)域內(nèi)通行的法律法規(guī)協(xié)調(diào)機(jī)制,建立地區(qū)間法律法規(guī)和政策的相互備案制度、通告機(jī)制和信息共享機(jī)制以便及時(shí)相互溝通。一旦確定了建立起了區(qū)域內(nèi)的法律法規(guī)協(xié)調(diào)機(jī)制,使它們成為區(qū)域協(xié)作和區(qū)際交往的必須原則,那么地方政府在處理區(qū)際關(guān)系時(shí)也就有法可依了。其次要聯(lián)合清理現(xiàn)有阻礙區(qū)域合作的法規(guī),要么進(jìn)行修改,要么廢止。②實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策一體化,使要素在區(qū)域間無(wú)障礙流動(dòng)。比如要逐步建立養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)金等社會(huì)保障方面的一體化運(yùn)行機(jī)制,統(tǒng)一就業(yè)政策、人事政策、安全監(jiān)督政策、醫(yī)療衛(wèi)生制度、教育制度等等,通過(guò)建立規(guī)范的制度,消除各地方政府為自我謀利用行政壟斷手段阻礙合作進(jìn)程,阻礙要素跨區(qū)域流動(dòng)的行為,以保障區(qū)域合作的順利進(jìn)行。

(四)構(gòu)建科學(xué)合理的官員績(jī)效考核制度體系

雖然在多項(xiàng)度和相互依賴(lài)的府際政策網(wǎng)絡(luò)中,每個(gè)行動(dòng)者都無(wú)法依靠自己的單獨(dú)行動(dòng)達(dá)到目標(biāo),需要得到其他行動(dòng)者的資源支持。但是在實(shí)際的政府運(yùn)作過(guò)程中,每個(gè)地方政府都有自身的利益偏好和目標(biāo)追求,并以本身目標(biāo)與利益的實(shí)現(xiàn)為己任,這就必然導(dǎo)致一些地方的行政區(qū)首腦或部門(mén)干部過(guò)度地強(qiáng)化資源配置本地化和保護(hù)本地市場(chǎng)。所以,在對(duì)區(qū)域政府官員進(jìn)行政績(jī)考核時(shí),需要改革現(xiàn)行的地方官員政績(jī)考核制度,科學(xué)構(gòu)建多項(xiàng)度的官員績(jī)效考核制度:通過(guò)淡化考核中的經(jīng)濟(jì)指標(biāo),即降低政績(jī)考核中“物”的分量,并增設(shè)民生指標(biāo),即增加其中“人”的分量,從根本上消除杜絕地方政府在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中急功近利,尋求短期經(jīng)濟(jì)行為;建立“綠色GDP”績(jī)效評(píng)估體系,將綠色GDP的理念融入所有地方政府領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政觀念當(dāng)中,制度化地將其列入政府官員政績(jī)考察當(dāng)中,使其作為非常重要的一個(gè)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn);改進(jìn)績(jī)效評(píng)估的運(yùn)行機(jī)制,逐步推進(jìn)績(jī)效評(píng)估的法制化、程序化、公開(kāi)化進(jìn)程;逐步實(shí)施績(jī)效評(píng)估主體的多元化,使企業(yè)、公眾、社會(huì)中介、專(zhuān)家成為評(píng)估主體。只有通過(guò)建立科學(xué)的官員評(píng)估體系,使官員不再“唯GDP”,并對(duì)本地區(qū)發(fā)展做出長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃,才能達(dá)到府際政策網(wǎng)絡(luò)中區(qū)域合作的良好局面,實(shí)現(xiàn)各方共贏。

六、結(jié) 論

在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮下,中國(guó)城市化的快步進(jìn)行過(guò)程中,在政策網(wǎng)絡(luò)治理的大框架下,區(qū)域政府合作機(jī)制對(duì)整合區(qū)域資源起到了重要的作用。我國(guó)是一個(gè)政府主導(dǎo)型的、現(xiàn)代化的后發(fā)型國(guó)家,所以我們?cè)诮梃b國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合中國(guó)具體情況的基礎(chǔ)上,要理順和發(fā)展好地方政府間的關(guān)系,不斷地創(chuàng)造地方政府間合作良性循環(huán),確保地方政府間的合作長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的、高效的運(yùn)轉(zhuǎn),增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域的和諧發(fā)展。這對(duì)于縮小中國(guó)地區(qū)之間的差距和發(fā)展的不平衡性,實(shí)現(xiàn)中國(guó)的共同發(fā)展和共同富裕,對(duì)于中國(guó)現(xiàn)代化的早日實(shí)現(xiàn),都將有著重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

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[3]唐亞林.長(zhǎng)三角城市政府合作體制反思[J].探索與爭(zhēng)鳴,2005,(1):35-37.

Regional Cooperation Based on Policy Networks Governance

Bi Lihua1,Li Canlin2

(1. Guangxi University for Nationalities, Nanning530006, China;2. Shanghai Jiaotong University, Shanghai200240, China)

Abstract: Policy networks governance is a new governance school that derives from policy networks and governance theory. It is a new framework and model of public governance. It represents the profound changes of governance subject, governance structure, and governance mechanism. With the globalization of the world economy, Chinese WTO accession and the fast development of Chinese economy, regional cooperation is formed gradually under policy networks governance. But in the course of it, there are many problems. On the basal analysis of government cooperation and obstacles, this paper puts forward the countermeasures designed in order to improve the effect and level of regional cooperation.

Key words: policy networks governance;regional cooperation;dilemma;revolution

(責(zé)任編輯:張丹郁)