招標(biāo)中控制工程造價(jià)對策建議

劉彥召

在建筑業(yè)已普遍實(shí)行的工程招投標(biāo)活動(dòng)，不僅是業(yè)主選擇一個(gè)信譽(yù)良好的施工企業(yè)的過程，同時(shí)也是尋求一個(gè)各方均能接受的工程“合理價(jià)格”的尋價(jià)過程。工程造價(jià)的控制與管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，市場經(jīng)濟(jì)的變化多端，使工程投資的確定與控制變得更為復(fù)雜，這就需要業(yè)主對工程造價(jià)的管理始終貫穿于項(xiàng)目的全過程。招標(biāo)階段的造價(jià)控制，上承設(shè)計(jì)階段，下啟施工階段的造價(jià)控制，是工程的預(yù)期“合理價(jià)格”浮出水面的關(guān)鍵階段。

一、計(jì)價(jià)方式變革給工程造價(jià)控制帶來的影響

作為我國工程造價(jià)管理改革的一個(gè)里程碑，2003年7月1日開始實(shí)施“工程量清單”計(jì)價(jià)方法。這是我國成為世貿(mào)成員國后，建筑業(yè)作為率先承諾對外開放的行業(yè)之一，與國際管理接軌的必然要求。這種計(jì)價(jià)方式的變革，給業(yè)主在施工招標(biāo)階段的造價(jià)控制帶來幾方面的影響。

1、對業(yè)主的工程造價(jià)專業(yè)能力提出了更高的要求。招標(biāo)中采用工程量清單計(jì)量，則是由業(yè)主提供清單，承包商再根據(jù)清單報(bào)價(jià)，而工程量清單本身的錯(cuò)漏風(fēng)險(xiǎn)將由業(yè)主承擔(dān)。

2、采用無標(biāo)底招標(biāo)方式時(shí)，如果由于設(shè)計(jì)階段的造價(jià)控制不理想，或是出現(xiàn)幾個(gè)投標(biāo)人惡意圍標(biāo)的情況，將會(huì)發(fā)生中標(biāo)價(jià)與業(yè)主的預(yù)期價(jià)格出現(xiàn)較大差距，給工程的后續(xù)工作帶來隱患。一些大型工程項(xiàng)目和裝飾工程的招標(biāo)尤其如此。其結(jié)果是合同簽訂、執(zhí)行過程中一波三折，或是施工階段業(yè)主頻繁變更，以降低造價(jià)，甚至造成工程流標(biāo)，需重新進(jìn)行招標(biāo)，給業(yè)主帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。

3、采用“最低價(jià)中標(biāo)”的評標(biāo)方式時(shí)，在我國市場體制尚不完備的現(xiàn)階段，低于成本價(jià)競爭的問題將難以避免，它將直接導(dǎo)致“惡意低標(biāo)”。有的工程項(xiàng)目因其規(guī)模和條件很吸引人，個(gè)別投標(biāo)人追求業(yè)績的最大化，往往出現(xiàn)飲鴆止渴、低價(jià)掠標(biāo)情況，與他們簽訂施工合同后履行不了合同承諾，讓業(yè)主騎虎難下、進(jìn)退兩難，直接影響工程質(zhì)量和工期目標(biāo)。

4、工程量清單計(jì)價(jià)招標(biāo)中所允許的承包商不平衡報(bào)價(jià)，是指承包商在保持總價(jià)不變的情況下，調(diào)低某些分項(xiàng)的單價(jià)，同時(shí)提高另外一些分項(xiàng)單價(jià)，以期達(dá)到在施工中運(yùn)用高索賠策略追加更多工程造價(jià)或盡早收回工程款的目的。這樣的報(bào)價(jià)策略有可能使施工中的變更對造價(jià)的影響形成異常波動(dòng)，如投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)基礎(chǔ)土方開挖一項(xiàng)，很容易被承包商猜測為施工中可能增加工程量，而采取高報(bào)價(jià)策略。而實(shí)際施工中由于地質(zhì)情況的不確定，此項(xiàng)絕大多數(shù)情況也確實(shí)屬于調(diào)增項(xiàng)。問題是這樣的不平衡達(dá)到多大程度時(shí)是業(yè)主不能接受的，比如工程量實(shí)際上增加超過一倍，單價(jià)如再在投標(biāo)時(shí)超報(bào)一倍，業(yè)主將承擔(dān)高于實(shí)際價(jià)值一倍的額外費(fèi)用，當(dāng)工程量基數(shù)較大時(shí)，這個(gè)額外費(fèi)用是驚人的。同時(shí)，在現(xiàn)行的清單計(jì)價(jià)規(guī)范內(nèi)，若投標(biāo)人壓低措施項(xiàng)目報(bào)價(jià)，提高實(shí)體清單分項(xiàng)報(bào)價(jià)，這種不平衡報(bào)價(jià)是否違規(guī)?

二、工程造價(jià)失控的防范措施

招投標(biāo)活動(dòng)是一個(gè)選擇能合理運(yùn)用業(yè)主建設(shè)資金的承包商的環(huán)節(jié)。針對以上情況，精明的業(yè)主必須在招標(biāo)過程中做好以下幾方面的工作，以防止工程造價(jià)的失控。

1、招標(biāo)文件的編制。招標(biāo)文件作為招投標(biāo)過程乃至于工程項(xiàng)目實(shí)施全過程的綱領(lǐng)性文件，是整個(gè)工程項(xiàng)目造價(jià)控制的關(guān)鍵。一個(gè)不完善的招標(biāo)文件，會(huì)給日后的施工管理與造價(jià)控制帶來麻煩和糾紛，引起索賠。例如，有關(guān)設(shè)計(jì)變更增減工程如何結(jié)算，如果招標(biāo)文件沒有提到，在施工合同中也沒有明確約定，就會(huì)在竣工結(jié)算時(shí)發(fā)生爭議，甚至成為承包商追加工程款的突破口。

為此，起草招標(biāo)文件時(shí)必須注意以下幾點(diǎn)：(1)工程造價(jià)及相關(guān)費(fèi)用約定應(yīng)盡量包死，少留或不留活口，盡量減少暫定金額分項(xiàng)：(2)對于可能在施工中增加較多的單項(xiàng)工程量，應(yīng)約定當(dāng)工程量增加超過a％后，該項(xiàng)單價(jià)下調(diào)b％；(3)工程量清單所列分項(xiàng)外的可預(yù)見的變更情況，須約定一個(gè)可操作的安排，如提前或拖延工期的獎(jiǎng)懲辦法等；(4)對于市場價(jià)格差異較大的設(shè)備、裝飾材料的功能、型號、技術(shù)要求、外觀色彩應(yīng)盡量做到詳盡描敘、可約定一個(gè)上限價(jià)，要求承包商在施工前必須提供樣品，在業(yè)主確認(rèn)后才能施工，并保留如所提供樣品市場價(jià)達(dá)不到上限價(jià)時(shí)，業(yè)主有相應(yīng)調(diào)低價(jià)格的權(quán)利。

2、工程量清單的編制與調(diào)整。工程量清單作為投標(biāo)計(jì)價(jià)的依據(jù)，是整個(gè)項(xiàng)目造價(jià)控制的核心內(nèi)容。在現(xiàn)行招投標(biāo)制度下，多數(shù)業(yè)主是委托中介機(jī)構(gòu)編制工程量清單和標(biāo)底。工程量清單編制一定要符合招標(biāo)文件的要求，每一個(gè)子目的工作內(nèi)容與工作要求應(yīng)表述準(zhǔn)確完整，應(yīng)做到分項(xiàng)不錯(cuò)不漏、不留缺口。招投標(biāo)階段產(chǎn)生的清單單價(jià)，將成為施工階段造價(jià)控制的重要工具。盡管造價(jià)師暗含著要求運(yùn)用其擁有的專業(yè)技術(shù)能力來確保工程量清單的質(zhì)量，但他仍無法做到工程量清單絕對完美，必須建立糾錯(cuò)機(jī)制來確保不因清單的錯(cuò)漏形成造價(jià)失控。

為此，應(yīng)建立以下機(jī)制：(1)建立工程量清單報(bào)價(jià)澄清制度。一些大型工程項(xiàng)目和裝飾裝修工程，特別是施工方案的優(yōu)劣直接影響報(bào)價(jià)的工程，在評標(biāo)中往往會(huì)因?yàn)橥稑?biāo)單位采用先進(jìn)的施工工藝和優(yōu)質(zhì)材料，而出現(xiàn)各家報(bào)價(jià)相差懸殊的現(xiàn)象。容易造成采用了先進(jìn)技術(shù)工藝、材料的投標(biāo)單位失標(biāo)甚至廢標(biāo)，使評標(biāo)有失公平合理。因此，應(yīng)參照國際慣例，建立工程量清單報(bào)價(jià)澄清制度，讓投標(biāo)單位在評標(biāo)時(shí)有一個(gè)解釋澄清的機(jī)會(huì)。主要是澄清投標(biāo)方案的科學(xué)性、施工工藝的先進(jìn)性、項(xiàng)目報(bào)價(jià)的合理性；(2)業(yè)主在正式確定中標(biāo)者前，對得分最高的一二家中標(biāo)候選人的標(biāo)函進(jìn)行質(zhì)詢的機(jī)制。意在對投標(biāo)函中有意無意的不明確處、遺漏項(xiàng)、錯(cuò)項(xiàng)和其他對招標(biāo)文件有關(guān)要求規(guī)避行為進(jìn)行剖析及質(zhì)詢，以確保各方的利益都不受損害；(3)中標(biāo)后的工程量清單的復(fù)查機(jī)制。例如，《杭州市建筑工程施工招標(biāo)實(shí)物工程量報(bào)價(jià)的技術(shù)性規(guī)定》中就規(guī)定：“開標(biāo)前，任何單位和個(gè)人都無權(quán)對工程量清單作變動(dòng)、補(bǔ)充和修改。中標(biāo)通知書發(fā)出后，中標(biāo)人應(yīng)對招標(biāo)人提供的工程量清單進(jìn)行復(fù)核，如與施工圖的實(shí)際工程量不符，雙方應(yīng)在中標(biāo)后一個(gè)月內(nèi)完成核對；確因工程量較大，一個(gè)月內(nèi)無法完成核對而要求延期的，應(yīng)提出要求，經(jīng)市招標(biāo)辦同意后最長不得超過三個(gè)月。雙方超過核對期限后視作無異議。若雙方對工程量有異議時(shí)，應(yīng)在核對期限內(nèi)提交市建設(shè)工程造價(jià)管理站審核。審核后，因工程量變化累計(jì)造成中標(biāo)合同價(jià)格變化百分之一以上的，招標(biāo)人應(yīng)對工程量進(jìn)行按實(shí)調(diào)整，并把調(diào)整結(jié)果報(bào)市招標(biāo)辦，以調(diào)整中標(biāo)價(jià)格。”但這一機(jī)制本身是有缺陷的，它為中標(biāo)后開了一道“重新核算工程量”的缺口，難以保障業(yè)主的利益；(4)是否允許投標(biāo)人調(diào)整措施項(xiàng)目清單內(nèi)容，應(yīng)在招標(biāo)文件中明確約定。因措施項(xiàng)目清單與施工方案密切相關(guān)，業(yè)主如允許投標(biāo)人調(diào)整，且自主報(bào)價(jià)，則需規(guī)定此部分報(bào)價(jià)包干，不因?qū)嶓w分項(xiàng)清單的變化而調(diào)整。

三、科學(xué)的評標(biāo)方法及標(biāo)底在評標(biāo)中的權(quán)重

傳統(tǒng)的百分制評標(biāo)法是由業(yè)主計(jì)算出一個(gè)標(biāo)底，作為重要的評標(biāo)指標(biāo)，投標(biāo)各家報(bào)價(jià)均以是否最大限度接近標(biāo)底，評為一項(xiàng)造價(jià)分。一般造價(jià)分占整個(gè)標(biāo)函總分值的50％～75％，這種方式的不合理性顯而易見，無法得到嚴(yán)格審查和質(zhì)詢的標(biāo)底作為硬性指標(biāo)，成為是否中標(biāo)的決定性因素，也易出現(xiàn)人為控制，滋生腐敗。

在招投標(biāo)中是否設(shè)標(biāo)底，主要取決于兩個(gè)方面，即建筑市場的成熟程度和項(xiàng)目非常規(guī)技術(shù)含量，其主要方面是市場成熟程度。最早上海、深圳從2000年7月開始試行“無標(biāo)底招標(biāo)”，2003年下半年成都、南寧等全國各地開始推行無標(biāo)底招標(biāo)，工程量清單計(jì)價(jià)的推行，被業(yè)內(nèi)人士視為將在全國建設(shè)工程招投標(biāo)領(lǐng)域推行“無標(biāo)底招標(biāo)”的一個(gè)重要信號。

所謂無標(biāo)底招標(biāo)，通常的說法是指招標(biāo)人不編制標(biāo)底，不設(shè)投標(biāo)報(bào)價(jià)有效幅度，投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定自主報(bào)價(jià)的招標(biāo)方式，這種招標(biāo)方法的變動(dòng)說到底是評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的變革。部分省市現(xiàn)行的“無標(biāo)底招標(biāo)”評標(biāo)方式，則是以各家報(bào)價(jià)去掉最高標(biāo)和最低標(biāo)以后的算術(shù)平均值作為評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，以基準(zhǔn)價(jià)判斷某個(gè)報(bào)價(jià)是否屬于合理最低價(jià)的方式來評定商務(wù)標(biāo)。其實(shí)這個(gè)基準(zhǔn)價(jià)又是一種變相的“標(biāo)底”，看起來公開、公平，卻不具有科學(xué)性。國際工程招標(biāo)中普遍采用的評標(biāo)方式是“最低價(jià)中標(biāo)法”，才是“無標(biāo)底招標(biāo)”的合理內(nèi)核。

最低價(jià)中標(biāo)法體現(xiàn)了公平的市場競爭原則，但它在我國適應(yīng)不良、水土不服的關(guān)鍵原因是建筑領(lǐng)域的市場化程度較低，企業(yè)還沒有成為嚴(yán)格意義上的完全獨(dú)立的市場主體。無法避免“價(jià)格大戰(zhàn)”式的惡性競爭。但只要對“什么是低于成本價(jià)報(bào)價(jià)進(jìn)行詳細(xì)界定，惡意低標(biāo)是完全可以防治的，如杭州市《關(guān)于防止在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中以低于成本價(jià)報(bào)價(jià)競標(biāo)的若干規(guī)定(試行)》規(guī)定，對安全生產(chǎn)、文明施工、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目僅有措施而無費(fèi)用報(bào)價(jià)，又不能合理說明或者不能提供相關(guān)證明材料的，評標(biāo)委員會(huì)可以認(rèn)定其低于成本價(jià)競標(biāo)。對投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他投標(biāo)報(bào)價(jià)(一般指低于次低報(bào)價(jià)5％以上的)，如其不能合理說明或不能提供相應(yīng)證明材料的，由評標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定該投標(biāo)人以低于成本報(bào)價(jià)競標(biāo)。

同時(shí)，最低價(jià)中標(biāo)法需要相關(guān)規(guī)則的確立，如資格預(yù)審，它以企業(yè)資金(包括企業(yè)自由資金和第三方擔(dān)保資金)為主要考核標(biāo)準(zhǔn)(即施工的支付和賠付能力)。對于業(yè)主來說其好處是，可以證明企業(yè)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，省去很多擔(dān)心和麻煩。對于建筑市場的發(fā)展，其好處：一是支持了有實(shí)力企業(yè)的發(fā)展：二是防止企業(yè)盲目擴(kuò)張而引起的過度競爭；三是提高了企業(yè)對信用的重視程度。評標(biāo)以最低標(biāo)價(jià)為基本選擇。簡化程序，節(jié)約市場運(yùn)作成本，也從制度上抑制了腐敗。

標(biāo)底在評標(biāo)中參與程度為零，并不表示標(biāo)底完全可以消失，標(biāo)底被認(rèn)為是業(yè)主對工程項(xiàng)目的一個(gè)“預(yù)期價(jià)格”，如業(yè)主可提前約定低于標(biāo)底價(jià)a％，或高于標(biāo)底價(jià)b％為不能接受的報(bào)價(jià)，當(dāng)所有投標(biāo)人報(bào)價(jià)均在此范圍之外時(shí)，將視為業(yè)主前期工程造價(jià)控制失敗，可以拒絕所有投標(biāo)，重新組織招標(biāo)。

四、造價(jià)控制風(fēng)險(xiǎn)的評估

由于市場價(jià)格隨時(shí)都處于變化之中，這對按工程量清單計(jì)價(jià)招投標(biāo)的業(yè)主和承包商來說，所面臨的造價(jià)控制風(fēng)險(xiǎn)都是不可低估的。對此雙方有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的問題。所謂造價(jià)控制風(fēng)險(xiǎn)，包括如下內(nèi)容：(1)工程量清單錯(cuò)漏風(fēng)險(xiǎn)；(2)設(shè)計(jì)圖紙失誤風(fēng)險(xiǎn)；(3)因天氣、地形、地質(zhì)等自然條件的不確定，為了保證工程順利進(jìn)行，采取一些招標(biāo)時(shí)的施工方案中未有的臨時(shí)措施而增加費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)；(4)承包商失誤(或有意)導(dǎo)致報(bào)價(jià)錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)；(5)市場人工、材料、機(jī)械價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)；(6)國家政策法規(guī)變動(dòng)引起的工程造價(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

業(yè)主在編制招標(biāo)文件，本著風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的市場法則，對以上風(fēng)險(xiǎn)須有個(gè)明確的約定，其實(shí)國際工程所用的FINE合同條款對此均有詳細(xì)安排，我國的施工承包合同范本也存在急需修訂的問題。建立相應(yīng)的工程擔(dān)保制度也是很重要的，涉及投標(biāo)保函、履約保函、預(yù)付款保函、工程保留金保函、工程款支付保函、免稅進(jìn)口材料物資用稅收保函等。

五、“以人為本”的有效控制系統(tǒng)

“以人為本”是眾多業(yè)主方所強(qiáng)調(diào)的一個(gè)管理理念，在工程造價(jià)管理中，人的因素更顯重要。盡管業(yè)主可能具有相當(dāng)不錯(cuò)的管理模式，但由于各人的業(yè)務(wù)能力和責(zé)任心的差距，也會(huì)使得工程造價(jià)出現(xiàn)漏洞，給單位帶來難以覺察的巨大損失。工程造價(jià)控制涉及多個(gè)環(huán)節(jié)和專業(yè)，如前期規(guī)劃、勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、施工管理、竣工結(jié)算等。那個(gè)環(huán)節(jié)都需要具有相應(yīng)水準(zhǔn)的人去高質(zhì)量地完成，他們工作中的任何失誤，都會(huì)最直接地令業(yè)主“合理合法”效益遞減。人才的競爭，才真正是業(yè)主在市場經(jīng)濟(jì)中的殘酷競爭。要提高工程投資效益，業(yè)主就必須在工程造價(jià)控制所涉及的重要環(huán)節(jié)上，重視“以人為本”，強(qiáng)化激勵(lì)和約束機(jī)制。

六、結(jié)束語

工程量清單計(jì)價(jià)體系是完全以市場為導(dǎo)向的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，必須要有相應(yīng)的法律法規(guī)來配合和約束。加強(qiáng)監(jiān)管和規(guī)范工程項(xiàng)目造價(jià)計(jì)價(jià)行為，完善工程量清單計(jì)價(jià)體系和評標(biāo)體系的政策法規(guī)，以工程量清單計(jì)價(jià)為基礎(chǔ)的招投標(biāo)工作才能得以順利推行。同時(shí)，業(yè)主須針對市場環(huán)境變化出現(xiàn)的新情況、新問題在投資控制管理工作上有新的思路和辦法。