基本公共服務均等化問題研究

張　輝　張　麗

提要本文在對基本公共服務均等化的若干理論問題加以闡釋的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，指出我國基本公共服務均等化現(xiàn)狀和存在的問題，并提出改革對策。

關(guān)鍵詞：公共服務；均等化；城鄉(xiāng)二元化；財權(quán)與事權(quán)

中圖分類號：F812.45文獻標識碼：A

早在《“十一五”規(guī)劃綱要》中，我國政府就提出了“基本公共服務均等化”的原則。而后，黨的十六屆六中全會通過的《構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》對實現(xiàn)基本公共服務均等化又作了更詳盡的闡述。黨的十七大進一步提出了“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系”的戰(zhàn)略部署?？梢姡竟卜站然呀?jīng)成為黨和政府貫徹以人為本的科學發(fā)展觀，推動經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要指導原則：是未來十幾年縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和貧富發(fā)展差距的基本目標和促進協(xié)調(diào)發(fā)展的基本途徑；是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。那么，就有必要對什么是基本公共服務均等化，如何實現(xiàn)基本公共服務均等化，實現(xiàn)基本公共服務均等化有什么重大意義作詳細闡述，本文將對這些問題進行一一闡述。

一、基本公共服務均等化的內(nèi)涵

(一)公共服務的涵義。既然是公共服務，那就必然是針對私人服務而言的。公共物品理論的研究表明，一般公共物品或服務都是由政府為社會大眾提供的，而私人服務則是由市場通過交易為私人提供的。兩者的區(qū)別在于該種服務在提供給消費者消費時，是滿足私人的需求還是可以同時滿足公眾的需求。公共服務是一些具有普遍的社會公益性的項目，對于整個社會的進步和發(fā)展具有重大意義。

一般來講，公共服務可以分為基本公共服務和一般公共服務。前者是指直接與民生問題密切相關(guān)的公共服務，如教育、衛(wèi)生、社會保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施等。一般公共服務則是除去基本公共服務以外的服務，如行政、國防等。需要注意的是，基本公共服務的供給應該是有限的和具體的，應該以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)。這樣來看，基本公共服務與一般公共服務的界限是隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐漸變化的。在經(jīng)濟不發(fā)達階段，國家的財力有限，基本公共服務范圍相對較?。欢诮?jīng)濟發(fā)達階段，國家可以提供更多的公共服務，此時基本公共服務的范圍要擴大很多。

(二)均等化的涵義。簡單地說，均等化就是均衡，就是大體相等的意思，但它包含的是動態(tài)的調(diào)節(jié)、平衡的過程，最終達到相等。而基本公共服務的均等化既要使公眾享受公共服務的機會均等，例如每個公民都有接受九年義務教育的權(quán)利；又要使公眾享受公共服務的結(jié)果均等，這里的結(jié)果更偏重于基本公共服務的數(shù)量和質(zhì)量上的大體相等。

那么，既然提出了要求，就一定要有一個量化的指標。不同的服務達到何種程度就算是均等，這需要有個標準。不同的學者有著不同的理解，總的來說有三種認識：一是最低的標準。政府應該對所提供的諸如義務教育、社會保障等這些服務保證一個最低限度，所有公民均有權(quán)享受到這個最低限度的服務。二是平均標準，即政府提供的服務應達到中等水平。三是相等的標準，就是結(jié)果的均等。這三個標準可以說是經(jīng)濟發(fā)展的參照，隨著經(jīng)濟的發(fā)達，均等化的標準在逐步提高，最終達到在較高水平上的均等化。

總之，現(xiàn)階段我國的基本公共服務均等化主要是指在我國社會主義市場經(jīng)濟基本框架初步建立但還需繼續(xù)完善的條件下，政府為實現(xiàn)社會的公平和公正目標，通過完善財政體制和提供財政保障(包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付)來使不同地區(qū)政府確保本地區(qū)居民有機會、有能力、有權(quán)力接近的與公民基本權(quán)利有關(guān)的公共服務項目，包括醫(yī)療衛(wèi)生(或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療)、基本教育(義務教育)、社會救濟、就業(yè)服務和養(yǎng)老保險?；竟卜帐钦幕矩熑?，是公民的基本權(quán)利，它體現(xiàn)了發(fā)展的社會屬性。但現(xiàn)階段我國基本公共服務不均等也是一個基本事實?；竟卜召Y源的配置存在嚴重地區(qū)性不均等，而這種地區(qū)差別由于城市化滯后又表現(xiàn)為嚴重的城鄉(xiāng)差別。城鄉(xiāng)差別和體制分割給實現(xiàn)基本公共服務均等化帶來了巨大的困難。這是中國基本公共服務不均等區(qū)別于其他國家的基本特征。

二、我國基本公共服務均等化存在的問題及成因

(一)地區(qū)失衡。改革開放以來，中央提出“讓一部分地區(qū)先富起來”的口號，以求在初期先使一些地理位置佳，經(jīng)濟環(huán)境好的地區(qū)先致富，再“先富帶后富”，最后達到共同富裕。為達到一些地區(qū)先富，難免有一定的政策傾斜，在先富地區(qū)實行政策優(yōu)惠。但長期以來的政策傾斜，造成了各地區(qū)之間差距的不斷拉大，東西部地區(qū)呈現(xiàn)明顯的經(jīng)濟發(fā)展不平衡。尤其是西部地區(qū)受到各種自然條件的限制，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，遠遠落后于東部和中部地區(qū)。這樣的經(jīng)濟發(fā)展水平，要想提供與其他地區(qū)相等水平的基本公共服務，很大程度上是不現(xiàn)實的。隨著經(jīng)濟水平的差距拉大，各種公共服務水平的差距也同步加大，這樣既不利于提高全體公民的消費水平，也不利于社會公平的實現(xiàn)。

(二)城鄉(xiāng)失衡。由于我國實行的是“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，城鄉(xiāng)之間實行有差別的管理體制，包括戶籍管理、勞動用工和社會福利制度等。改革開放以來并未跟上其他體制變革的步伐，這樣人為地造成了城鄉(xiāng)之間差距的拉大，具體表現(xiàn)在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等公共服務的方面，農(nóng)村和城市明顯失衡。在農(nóng)村多種基本公共服務權(quán)益保障不夠，經(jīng)濟社會發(fā)展中農(nóng)村公共需求的快速增長與農(nóng)村公共服務供給不足的矛盾突出。

(三)基本公共服務非均等化的成因。毋庸置疑，造成城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距的原因是多方面的，國家制定的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略固然是主要原因，但從深層次分析，政府職能轉(zhuǎn)型的滯后則是造成公共服務非均等化的根本原因。其主要體現(xiàn)在：一是各級政府之間角色分工不明確，“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，同級政府不同部門之間也存在這樣的問題，對責任互相推諉，對權(quán)利互相爭搶的現(xiàn)象屢屢發(fā)生；二是中央政府和地方政府之間，以及地方政府各級之間的財權(quán)和事權(quán)不對稱，財權(quán)過于集中在高層級的政府，而事權(quán)卻由各低層級地方政府承擔。隨著1994年的分稅制的實行，中央和地方政府之間的收支比重嚴重失衡，造成地方政府財政困難，甚至沒有財力提供一般意義上的基本公共服務。如果這種滯后得不到有效解決，那么地區(qū)和城鄉(xiāng)之間的差距只會越來越大，基本公共服務均等化只是一句空談了。

三、實現(xiàn)基本公共服務均等化對策建議

現(xiàn)階段要實現(xiàn)基本公共服務的均等化，必須要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，推進政府轉(zhuǎn)型，盡快建立社會主義公共服務體制，既要增加公共服務的總量，提高公共服務的質(zhì)量，又要實現(xiàn)對公共服務機構(gòu)的優(yōu)化，實現(xiàn)真正意義上的均等化。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，盡快建立公共服務型政府。要科學劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)，做到財權(quán)與事權(quán)相匹配，完善財政體制。在市場經(jīng)濟中，市場對資源配置起到基礎(chǔ)性的作用。政府應該對市場機制失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用。政府要逐步把工作重點真正轉(zhuǎn)移到為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。政府活動要以社會利益和公共需要為目的，將公共資源配置到社會管理與基本公共服務領(lǐng)域。還要樹立正確的政績觀，建立體現(xiàn)科學發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會要求的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

(二)完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)公共服務均等化、調(diào)節(jié)收入再分配和實現(xiàn)支付目標的重要手段。為了保障地區(qū)和城鄉(xiāng)之間基本公共服務的均衡發(fā)展，就必須加大各級政府之間的轉(zhuǎn)移支付力度，資金應重點向不發(fā)達地區(qū)和縣鄉(xiāng)級政府傾斜，增強其提供基本公共服務的能力，促進地區(qū)之間，城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，使整個轉(zhuǎn)移支付制度適應基本公共服務均等化的總體要求。

(三)加大向基本公共服務領(lǐng)域的公共支出投資，并優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，消除城鄉(xiāng)體制分割。今后，各級政府應以基本公共服務均等化為目標導向，實現(xiàn)財政資金向基本公共服務領(lǐng)域的傾斜，支持有關(guān)公共服務方面的制度改革與完善，支持建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度，消除城鄉(xiāng)之間的制度差異，使城鄉(xiāng)居民享受均等的機會和成果，營造公平的就業(yè)和工作環(huán)境。