成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民增收關(guān)系的實(shí)證分析

陳伯君　鄧立新　余夢(mèng)秋　杜興端

摘要：農(nóng)民的主要收入結(jié)構(gòu)由經(jīng)營性收入、工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入三部分組成。本文運(yùn)用馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論，以成都農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)改革前后農(nóng)民收入變化為樣本進(jìn)行計(jì)量分析和比較分析，就如何充分釋放產(chǎn)權(quán)改革的能量，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民增收提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：成都；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革；農(nóng)民增收

中圖分類號(hào)：F32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007—5194(2009)03—0093—06

一、農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域

1．農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革是深入推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中一道繞不過的坎。

2007年末，成都市共有農(nóng)業(yè)人口516.72萬人，占全市總?cè)丝诘?6.83％；實(shí)有耕地面積34.48萬公頃，人均耕地面積0.07公頃。2007年全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3324.4億元，比上年增長(zhǎng)15.3％。其中：第一產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值235.5億元，增長(zhǎng)5.5％；第二產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值1504.0億元，增長(zhǎng)18.9％；第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值1584.9億元，增長(zhǎng)13.6％。一、二、三產(chǎn)業(yè)比例關(guān)系為7.1:45.2:47.7。全市占46.83％的農(nóng)業(yè)人口僅僅創(chuàng)造了7.1％的國民生產(chǎn)總值，即接近1/2的人口創(chuàng)造的國民生產(chǎn)總值還不到1/10，農(nóng)村人口創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)平均效益。收入的增加總是與創(chuàng)造的社會(huì)財(cái)富成正比的。因此，只有在減少農(nóng)業(yè)人口和增大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量上著力才能提高農(nóng)村人均收入。減少農(nóng)業(yè)人口，就必須大力推進(jìn)城市化，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，剪斷已經(jīng)在城市定居和就業(yè)的人員與農(nóng)村土地的聯(lián)系，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革是前提條件；增大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量，就必須大力推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)是前提條件，只有通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，土地流轉(zhuǎn)才能加快。

2．憑借統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域先行先試的優(yōu)先權(quán)，率先推進(jìn)農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)改革。

成都，從2003年開始實(shí)施“城鄉(xiāng)一體化”到2007年被批準(zhǔn)為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，歷時(shí)五年。成都的城市和農(nóng)村從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、從制度設(shè)計(jì)到思想觀念、從公共服務(wù)水平到收入水平差距都發(fā)生了巨大變化。從2002年到2008年的城鄉(xiāng)收入發(fā)展來看，成都市的城鄉(xiāng)差距小于全國。同時(shí)，成都農(nóng)民的人均純收入絕對(duì)數(shù)和增長(zhǎng)速度也高于全國平均水平(見表1)。

分析表1，可見成都于2003年開始實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略以來，城鄉(xiāng)收入差距有了明顯縮小，顯示城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)效。但到2006年，城鄉(xiāng)收入差距較上年出現(xiàn)擴(kuò)大跡象，表明如果不對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行改革，雖然在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上著力，其促進(jìn)農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)收入差距的能量趨近極限?！俺青l(xiāng)一體化”的精髓是在“體”字上。城市經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展得益于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和明晰的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢可歸咎于生產(chǎn)資料要素沒有明晰的產(chǎn)權(quán)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)弱小。因而“城鄉(xiāng)一體化”就得實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)體制與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的一體化。由此成都在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)上進(jìn)入農(nóng)村改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革這一“深水區(qū)”。

二、充分釋放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收的能量

2008年1月1日，成都正式啟動(dòng)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(試行)》。此次成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想是：深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、‘四位一體科學(xué)發(fā)展總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進(jìn)‘三個(gè)集中，深化農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，切實(shí)推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)資本化，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造條件。改革的基本原則：(1)嚴(yán)格保護(hù)耕地；(2)穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度；(3)切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益；(4)重點(diǎn)突破、分步實(shí)施。改革的重點(diǎn)和基本步驟是：(1)開展農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記。對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，明確產(chǎn)權(quán)。集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)到村或組。承包地、自留地、宅基地和農(nóng)民的房屋確權(quán)到戶。(2)創(chuàng)立耕地保護(hù)機(jī)制。加強(qiáng)市域范圍內(nèi)土地利用規(guī)劃管理，實(shí)行耕地分級(jí)保護(hù)，設(shè)立耕地保護(hù)基金，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。(3)推動(dòng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。促進(jìn)農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，支持農(nóng)村集體所有的未利用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，探索建立對(duì)農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。(4)推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃并按規(guī)定程序報(bào)經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后才能依法取得。建立集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度，依法促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，探索建立對(duì)農(nóng)民自愿放棄宅基地的補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理。(5)開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，加強(qiáng)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，積極培育發(fā)展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。改革的保障措施是：完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系；強(qiáng)化規(guī)劃和土地用途管制；建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共住房制度；推進(jìn)農(nóng)村金融體系建設(shè)；建立農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處機(jī)制。

可見，成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，就是“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”，使農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體地位得到制度的保證，由此帶來農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化；就是為了更好地強(qiáng)化規(guī)劃和土地用途管制，用“全域成都”的新理念，打破城鄉(xiāng)界限，科學(xué)編制全域成都規(guī)劃；就是為了激活農(nóng)村土地資產(chǎn)的資本屬性，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的自身“造血”功能，發(fā)展和完善各種金融服務(wù)體系，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)與資本的有機(jī)結(jié)合；就是為了發(fā)展和壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以產(chǎn)權(quán)和資本為紐帶，通過多種實(shí)現(xiàn)形式將農(nóng)戶組織起來參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；就是為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)?；?jīng)營發(fā)展，通過完善社會(huì)保障體系推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化，從而為土地順暢流轉(zhuǎn)提供制度保證。

在推進(jìn)此次農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，成都有四大舉措：

第一，對(duì)各區(qū)(市)縣試點(diǎn)村進(jìn)行了“確權(quán)”，明確農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)承包地、宅基地、集體建設(shè)用地、農(nóng)村房屋、林權(quán)等物權(quán)關(guān)系。通過對(duì)農(nóng)戶土地、房屋、林權(quán)的調(diào)查、測(cè)量及公示等一系列環(huán)節(jié)，最終頒給集體《集體土地所有權(quán)證》，頒給農(nóng)戶《集體土地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》和《集體林地使用權(quán)證》。此次確權(quán)頒證不僅使集體對(duì)農(nóng)地所有權(quán)得到明晰，而且也對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的完整性進(jìn)行了全面梳理，包括集體經(jīng)濟(jì)組織和集體組織成員的重新界定、承包權(quán)的長(zhǎng)期固化

和宅基地確權(quán)的洗牌。在頒給農(nóng)民“四證”的同時(shí)還發(fā)給農(nóng)民“兩卡”，即耕地保護(hù)卡和養(yǎng)老保險(xiǎn)卡。截止2008年底，全市共有222個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(涉農(nóng)街辦)、1676個(gè)村(涉農(nóng)社區(qū))、24004個(gè)組(社)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，涉及農(nóng)戶1 195891戶。完成入戶摸底調(diào)查1039268戶，完成土地測(cè)繪827261戶，完成確權(quán)結(jié)果公示570977戶，完成確權(quán)頒證314949戶。土地確權(quán)改革，為農(nóng)民擁有合法的土地產(chǎn)權(quán)財(cái)富提供了具有前置條件的制度安排，為農(nóng)民大幅度增加財(cái)產(chǎn)性收入提供了更大的空間。

第二，成立市和區(qū)(市)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，開展農(nóng)村土地、房屋產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司于2008年3月24日掛牌，不久，成都受四川汶川大地震影響部分地方成為特重災(zāi)區(qū)，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司在災(zāi)后重建中發(fā)揮了重要作用，針對(duì)災(zāi)區(qū)農(nóng)民，通過市場(chǎng)機(jī)制解決災(zāi)后重建的資金問題。受災(zāi)農(nóng)戶自建住房，可以申請(qǐng)利用集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押或新建房屋所有權(quán)抵押承諾，向農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司抵押，獲得災(zāi)后自建住房的貸款擔(dān)保。由農(nóng)村信用聯(lián)社和成都商業(yè)銀行發(fā)放農(nóng)村災(zāi)后住房重建專項(xiàng)貸款。截止2008年底，已向4527戶災(zāi)毀房屋農(nóng)戶出具意向擔(dān)保函，正式簽約2566戶，擔(dān)保貸款10704.2萬元。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司的組建，更加深遠(yuǎn)的意義還在于推動(dòng)了土地產(chǎn)權(quán)資本化的進(jìn)程，柔化了承包地、房屋不能抵押貸款的剛性規(guī)定。

第三，組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，形成市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)服務(wù)平臺(tái)。成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所其主要職能為：開展林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目投融資服務(wù)。這為推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，廣泛吸引社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入，繁榮農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供了有效平臺(tái)，為各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)創(chuàng)造了條件。同時(shí)，由于土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅使眾多的規(guī)模經(jīng)營成為現(xiàn)實(shí)，而且為形成眾多的農(nóng)合組織和建立龍頭企業(yè)與農(nóng)民緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制創(chuàng)造了條件。成都村產(chǎn)權(quán)交易所于2008年10月10日成立，截止2008年底，已有12個(gè)項(xiàng)目簽約，涉及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的項(xiàng)目6個(gè)，流轉(zhuǎn)面積為16557.9畝；涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)的項(xiàng)目3個(gè)，流轉(zhuǎn)面積153.28畝；涉及集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的項(xiàng)目3個(gè)，流轉(zhuǎn)面積2888畝。

第四，加快發(fā)展農(nóng)村金融建設(shè)和農(nóng)村金融制度改革步伐，為促進(jìn)農(nóng)村土地資本化創(chuàng)造條件。成都積極推進(jìn)市商業(yè)銀行、農(nóng)信社改革，加快組建地方保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)，規(guī)范和發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)創(chuàng)建村鎮(zhèn)銀行、各類小額貸款公司，探索發(fā)展形式多樣的農(nóng)村民間金融，建立健全資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全的農(nóng)村金融體系。推進(jìn)農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人改革，建立了邛崍、大邑、彭州等村鎮(zhèn)銀行，引入淡馬錫小額貸款公司開展小額貸款服務(wù)，為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革后需要進(jìn)行抵押貸款的農(nóng)民提供資金支持，從而創(chuàng)造了使農(nóng)戶基本上能夠享有現(xiàn)代企業(yè)一樣的在擴(kuò)大再生產(chǎn)和提高生產(chǎn)水平過程中的融資條件。

三、成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)農(nóng)民增收的實(shí)效分析

首先，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提升了農(nóng)民主體地位，增強(qiáng)了農(nóng)民的土地觀念和財(cái)產(chǎn)意識(shí)。對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)，本身就是為了確保農(nóng)民的主體地位。在確權(quán)頒證過程中，成都農(nóng)民自主成立村級(jí)議事會(huì)。，解決確權(quán)頒證出現(xiàn)的各種歷史疑難問題和現(xiàn)實(shí)矛盾。議事會(huì)是在推行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中的一項(xiàng)創(chuàng)新，目的是充分尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)農(nóng)民利益，使農(nóng)民有充分的話語權(quán)，有平等的機(jī)會(huì)參與改革，不僅充分調(diào)動(dòng)出了農(nóng)民的“主人翁”精神，而且也激發(fā)出了農(nóng)民的創(chuàng)造性，讓農(nóng)民“自主、自愿、自治”。

其次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，加快了土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。如成都市龍泉驛區(qū)黃土鎮(zhèn)洪安村，在確權(quán)頒證后流轉(zhuǎn)了3500畝土地給黑金果業(yè)有限公司，用于標(biāo)準(zhǔn)化綠色葡萄生產(chǎn)基地建設(shè)。該公司到目前為止已經(jīng)投入資金3510萬元，完成了標(biāo)準(zhǔn)化葡萄基地內(nèi)的道路、渠系、土地整理、灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中2500畝用于葡萄種植，1000畝用于彩色薯種植。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變極大地激發(fā)出了土地的增產(chǎn)增收效益。據(jù)調(diào)查，3500畝總純收入為1100萬元，每畝平均收入3142元，比流轉(zhuǎn)前每畝純收入1000元的基礎(chǔ)上增加收入2142元。

再次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革促使勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生活方式。土地流轉(zhuǎn)后，讓在農(nóng)民獲得更多租金收入的基礎(chǔ)上擁有了工資性收入，促進(jìn)了農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。以成都市雙流縣為例，農(nóng)民將手中的土地交給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目公司簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民每年每畝地收取900斤大米的租金，三年后開始遞增，每年每畝遞增50斤，到1200斤時(shí)封頂。這就使土地由原來的無償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂茫罐r(nóng)民能夠獲得穩(wěn)定的收益。另外，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目公司也要雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民務(wù)工，每天工資約40元。同時(shí)，從土地閑置出來的年輕人可以進(jìn)城打工，使其從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)。這樣，以上三項(xiàng)收入加起來，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革前提高了很多。另外，還推進(jìn)了成都市的城市化進(jìn)程。2008年，成都城市化率由2007年的62.58％上升到了63.58％。

復(fù)次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革守住了耕地紅線。要保護(hù)耕地，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，產(chǎn)權(quán)明晰是最好的辦法。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)農(nóng)用地、非農(nóng)用地的規(guī)模不僅僅是一次摸底，而且也是對(duì)過去遺留下來的土地問題的一次徹底地理清。在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民領(lǐng)到土地使用權(quán)證時(shí)，也領(lǐng)到了一張“耕地保護(hù)卡”。每年，成都市、縣兩級(jí)政府會(huì)從財(cái)政預(yù)算中安排26億元設(shè)立耕地保護(hù)基金。按照基本農(nóng)田補(bǔ)貼每年每畝400元、一般耕地補(bǔ)貼每年每畝300元的標(biāo)準(zhǔn)，全部打入農(nóng)民領(lǐng)到的這張“耕地保護(hù)卡”中。在這種情況下，一個(gè)30歲的農(nóng)民，如果他的耕地沒遭到破壞，到退休時(shí)大概可以領(lǐng)到3—5萬元。顯然這會(huì)調(diào)動(dòng)起農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，即使將土地流轉(zhuǎn)了，也會(huì)主動(dòng)監(jiān)督企業(yè)，不允許企業(yè)破壞耕地。這無疑能嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，確保耕地總量不減、質(zhì)量不降，從而使基本農(nóng)田得到有效保護(hù)。在耕地得到保護(hù)的基礎(chǔ)上，農(nóng)民也獲得了更多的轉(zhuǎn)移性收入(即政策性收入)。

四、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革對(duì)促進(jìn)農(nóng)民增收的對(duì)策建議

2007年，成都農(nóng)民人均純收入5642元，其中家庭經(jīng)營性收入2520元、工資性收入2381元、財(cái)產(chǎn)性轉(zhuǎn)移性收入448元，比重為47.1:44.5:8.4。2008年，成都農(nóng)村居民人均純收入6481元，其中家庭經(jīng)營性收入人均2712元，工資性收人人均2752元，財(cái)產(chǎn)性收入509元，比重變化為45.4:46.1:8.5。

見表2

1．進(jìn)一步健全土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，確保農(nóng)民的利益不受侵害，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。

分析表2，在農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)中，財(cái)產(chǎn)性收入所占比重太小，這就意味著增幅空間大。因而進(jìn)一步完善土地產(chǎn)權(quán)改革的政策和措施，確保農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)利益和合法的財(cái)產(chǎn)性收入，是提高農(nóng)民收入的重要途徑。

積極培育產(chǎn)權(quán)交易非利害沖突第三方組織，即市場(chǎng)中介，發(fā)展能夠保證“公平、公正、公開”，維護(hù)交易雙方利益，為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)獨(dú)立的社會(huì)中介服務(wù)組織。比如估價(jià)機(jī)構(gòu)、公正機(jī)構(gòu)等。土地流轉(zhuǎn)與一般商品交易不同，其運(yùn)行過程比較復(fù)雜，涉及估價(jià)、談判、簽約、鑒證、登記以及違約處理等眾多環(huán)節(jié)。所以，必須大力為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)的中介組織，培育農(nóng)村土地經(jīng)紀(jì)人或經(jīng)紀(jì)公司，完善中介服務(wù)體系，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)高效、公開、公正地進(jìn)行。

形成合理的土地流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該支付合理的對(duì)價(jià)。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)收益低下，土地流轉(zhuǎn)往往難以形成合理的對(duì)價(jià)。土地流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)本質(zhì)上是農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)益的體現(xiàn)，它由農(nóng)戶的生存保障價(jià)值、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)土地的投入、土地流轉(zhuǎn)的增值分成和土地的潛在效益等四部分組成。在進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，必須以合理的價(jià)格保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。同時(shí)，由于土地流轉(zhuǎn)有一定的時(shí)間性，在流轉(zhuǎn)合約中必須充分考慮到通貨膨脹和物價(jià)變動(dòng)等各種因素的影響，保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收入不因通貨膨脹等因素而縮水，特別是要防止應(yīng)對(duì)實(shí)際對(duì)價(jià)過低而影響農(nóng)民生活。由于流轉(zhuǎn)中農(nóng)民弱勢(shì)地位，需要政府加強(qiáng)管理，制定土地流轉(zhuǎn)的最低價(jià)格以保護(hù)農(nóng)民利益。

允許農(nóng)村集體所有制的建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)。這樣可以形成農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)格，賦予農(nóng)民更多土地價(jià)格制定的發(fā)言權(quán)，有更多的機(jī)會(huì)參與土地增值收入的分配。法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內(nèi)容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權(quán)。

2．發(fā)展新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，組建多形式新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，推動(dòng)農(nóng)民向農(nóng)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，或轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民工資性收入。

雖然農(nóng)民的工資性收入所占比重已經(jīng)較大，但工資性收入來源還很單一，主要是外出務(wù)工，或當(dāng)?shù)卮蚬な杖?。這些收入，與新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還沒有完全接軌。國際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，產(chǎn)權(quán)改革是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和市場(chǎng)化的基石和動(dòng)力，能夠極大地推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一個(gè)大概念，涉及食品、醫(yī)藥、環(huán)保、工業(yè)原料、生態(tài)、休閑等領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和市場(chǎng)化能夠創(chuàng)造眾多新的、較高收入的就業(yè)崗位?？梢?，產(chǎn)權(quán)改革對(duì)促進(jìn)農(nóng)民工資性收入的空間潛力較大。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，不僅會(huì)形成新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而且會(huì)新增眾多新的就業(yè)崗位。比如，家庭經(jīng)營向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平，這樣就會(huì)形成一系列服務(wù)組織；比如，統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力提高組織化程度，這樣就會(huì)新增加諸如管理、組織、生產(chǎn)、銷售等新的就業(yè)崗位，使眾多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從家庭經(jīng)營轉(zhuǎn)向合作經(jīng)營，在獲取土地股份收入的同時(shí)還獲得參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的工資性收入。

3．堅(jiān)定不移地推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)資本化，增加農(nóng)業(yè)科技投入，發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村金融服務(wù)，提高農(nóng)民經(jīng)營性收入。

分析表2，農(nóng)民的經(jīng)營性收入所占比例較大。但與從事其他產(chǎn)業(yè)的主業(yè)收入相比，社會(huì)平均效益并不高，平均每月220元。這也是不少農(nóng)民寧愿撂荒也不愿精耕細(xì)作的原因。

產(chǎn)權(quán)改革促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化。這就是產(chǎn)權(quán)制度的力量。一方面，由于產(chǎn)權(quán)改革，規(guī)?；?jīng)營成為普遍現(xiàn)象，交易成本大大降低，市場(chǎng)化程度大大提高；另一方面，無論是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還是其他產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代經(jīng)營的基本條件就是負(fù)債經(jīng)營，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革必將使農(nóng)業(yè)負(fù)債經(jīng)營成為可能和普遍現(xiàn)象，由此，為了提高農(nóng)業(yè)品種的附加值，或提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化，或擴(kuò)大再生產(chǎn)，經(jīng)營主體有了充分利用外部資金的條件和可能。所以，加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)資本化進(jìn)程，發(fā)展多種形式的金融服務(wù)，是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入的重要途徑。

產(chǎn)權(quán)改革并不意味著土地一定要流轉(zhuǎn)。在產(chǎn)權(quán)改革后，繼續(xù)從事家庭經(jīng)營的農(nóng)戶其收入的主要來源仍然是家庭經(jīng)營性收入。十七屆三中全會(huì)《決定》提出“家庭經(jīng)營要向先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益”，這里所要求的“增加資本投入”，由于現(xiàn)階段農(nóng)戶的收益極其有效，土地產(chǎn)權(quán)的資本化是實(shí)現(xiàn)“增加資本投入”的必要前提。因而需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村金融，努力探索與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革相適應(yīng)的多種農(nóng)村金融形式。

“增加技術(shù)投入”。首先，政府對(duì)科技農(nóng)業(yè)的研發(fā)和推廣納入公共產(chǎn)品范疇，研發(fā)和推廣主要由政府來做；其次才是農(nóng)民享用或象征性購買科技服務(wù)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革使農(nóng)民真正成為經(jīng)營的主體、收益的主體。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革后，農(nóng)民對(duì)土地的關(guān)系更加緊密，主體地位明顯增強(qiáng)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的熱情明顯提高，對(duì)發(fā)展附加值高的科技農(nóng)業(yè)有內(nèi)在沖動(dòng)。政府加大對(duì)高附加值科技農(nóng)業(yè)這種公共產(chǎn)品的供給，縮小農(nóng)業(yè)經(jīng)營與社會(huì)平均效益的差距，將極大地推動(dòng)農(nóng)民參與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)而提高農(nóng)民的經(jīng)營性收入，實(shí)現(xiàn)“使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展成果”(十七屆三中全會(huì)《決定》)。

4．健全土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，保障農(nóng)村安全和農(nóng)民持續(xù)增收。

要有流轉(zhuǎn)的可控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的可控流轉(zhuǎn)。對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)和抵押的產(chǎn)權(quán)要進(jìn)行評(píng)估，抵押公司和流轉(zhuǎn)中心必須把好關(guān)，不能讓后續(xù)生存和發(fā)展無剛性保障的農(nóng)戶對(duì)承包地或宅基地及自住房進(jìn)行流轉(zhuǎn)。剛性保障包括居住保障和收入保障。在城鎮(zhèn)有固定的住所，有可靠的非農(nóng)收入來源，是可以流轉(zhuǎn)的兩大必備條件。

要有農(nóng)業(yè)的保險(xiǎn)機(jī)制，以吸引更多的非農(nóng)企業(yè)參與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。由于農(nóng)業(yè)中的大部分風(fēng)險(xiǎn)均為自然風(fēng)險(xiǎn)，為了降低由自然風(fēng)險(xiǎn)引致的其他風(fēng)險(xiǎn)，有必要健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。可采取政府和市場(chǎng)相結(jié)合的方式，由政府作出品種規(guī)定，對(duì)大宗農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、滿足社會(huì)需要的特種農(nóng)產(chǎn)品等建立保險(xiǎn)制度，根據(jù)可能給予相應(yīng)的財(cái)政支持或其他支持，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展對(duì)規(guī)定的大宗農(nóng)產(chǎn)品、特需農(nóng)產(chǎn)品等開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

要有有效的、公平公正的合約執(zhí)行機(jī)制，保障流轉(zhuǎn)合約的有效執(zhí)行。為有效解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易雙方因?yàn)槭杖肭闆r變化導(dǎo)致的違約事件引發(fā)的糾紛，必須建立合約執(zhí)行及違約糾紛解決機(jī)制。執(zhí)行合約在合約簽訂時(shí)由雙方約定，在一方利益明顯受損的情況下，應(yīng)重新進(jìn)行合約的談判，并設(shè)定好相應(yīng)的條件。我們既要強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)中作為轉(zhuǎn)出方的農(nóng)民利益的保護(hù)，也要保護(hù)作為轉(zhuǎn)入方的規(guī)模經(jīng)營者的利益。對(duì)于農(nóng)民由于生存保障因素要求單方面中止或者修改流轉(zhuǎn)合約，要在保障農(nóng)民生存權(quán)的基礎(chǔ)上，充分考慮農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資方的利益，包括給經(jīng)營者留出一定的時(shí)間以減少損失，對(duì)經(jīng)營者在土地上的投入給予合理的補(bǔ)償。對(duì)經(jīng)營者因農(nóng)戶單方面毀約而遭受的實(shí)際損失，如果經(jīng)營者沒有過錯(cuò)，農(nóng)戶也應(yīng)予以賠償。同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)契約的管理和執(zhí)行的過程監(jiān)督，盡量減少糾紛的發(fā)生。

責(zé)任編輯：王駿