新型農(nóng)村金融服務體系組織建構(gòu)研究

宋　琦

“三農(nóng)”發(fā)展問題，事關全面建設小康社會大局，是現(xiàn)階段黨和國家工作的重心所在。要順利解決“三農(nóng)”問題，離不開高效、公平的金融服務體系。如何構(gòu)建一個多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務體系，是一個已經(jīng)引起決策層、理論界高度重視的重要問題。

一、農(nóng)村金融服務體系發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，我國農(nóng)村金融改革加快推進，農(nóng)村“金融網(wǎng)絡”不斷更新和延伸。2006年底開始試點的新型農(nóng)村金融機構(gòu)到2008年底已達100家；2007年3月掛牌成立的郵政儲蓄銀行網(wǎng)點到2008年底已達37000個，已成為連接城鄉(xiāng)的最大金融網(wǎng)絡。

我國農(nóng)村金融呈現(xiàn)的一個突出變化，就是國家正極力促成在農(nóng)村地區(qū)形成“九龍治水”的局面?！熬琵堉嗡?，就是指在農(nóng)村地區(qū)開展營業(yè)的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等九類銀行業(yè)金融機構(gòu)，共同為“三農(nóng)”服務。此外，民間金融也是農(nóng)村金融市場的一個重要組成部分。一個力圖適應“三農(nóng)”特點的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務體系正在加快構(gòu)建之中。

但是，“九龍”在全國各省發(fā)展極不平衡，大部分省份“九龍”是不健全的。以地處安徽省西北部的“農(nóng)業(yè)大市”阜陽為例，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行正在壓縮對“三農(nóng)”的業(yè)務，呈逐步退出農(nóng)村市場趨勢；農(nóng)村信用社、中國郵政儲蓄銀行信貸能力弱，難以滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)戶貸款的要求；農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社在阜陽尚未組建。據(jù)有關部門測算：2008年，阜陽農(nóng)村企業(yè)及各類組織的貸款需求量約為180億元，而金融部門僅提供了近35億元的貸款，占19，4％，農(nóng)利資金供求失衡狀況嚴重。2008年末，阜陽市人民幣各項貸款余額為340，8億元，其中對農(nóng)業(yè)方面的貸款僅占24％。而且在這“24％”的債款中，用于糧、棉、油的收購貸款又占很大比例，真正用于農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的貸款很少。

目前農(nóng)村金融服務體系存在的問題主要有：

(一)農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低。中國銀監(jiān)會2007年6月公布的《中國銀行業(yè)農(nóng)村金融服務分布圖集》，顯示了以下幾個農(nóng)村金融現(xiàn)狀：一是縣及縣以下農(nóng)村地區(qū)人均金融網(wǎng)點的資源占有率低，平均每萬人擁有機構(gòu)網(wǎng)點數(shù)僅1，26個；二是金融服務資源難以延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的農(nóng)村地區(qū)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的銀行業(yè)網(wǎng)點平均不足3個；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融市場沒有形成有效競爭，分布在非縣城所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的銀行業(yè)金融機構(gòu)主要是農(nóng)信社或郵政儲蓄機構(gòu)，當?shù)亟鹑谑袌龌咎幱趬艛嘟?jīng)營狀態(tài)；四是人均貸款水平差距極大。近兩年來，雖然農(nóng)村金融市場建設情況逐步好轉(zhuǎn)，但并沒有得到根本改善。最新的統(tǒng)計顯示，在農(nóng)村網(wǎng)點布局方面，我國還存在2826個“零金融機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。從阜陽市的農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋情況看，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有網(wǎng)點數(shù)也僅僅只有1，33個，阜陽市涉農(nóng)金融機構(gòu)在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)布點情況。農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低，廣大農(nóng)村和農(nóng)戶持續(xù)發(fā)展的金融需求很難滿足，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

(二)政策性農(nóng)村金融機構(gòu)支農(nóng)職能范圍有限。1998年3月，國務院對農(nóng)發(fā)行的職能做了重大調(diào)整，將農(nóng)業(yè)開發(fā)貸款、扶貧貸款，以及糧棉油企業(yè)加工和附營業(yè)務貸款劃歸農(nóng)業(yè)銀行管理，農(nóng)發(fā)行成了專著于糧棉油流通領域的政策性銀行。近幾年，隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展及糧食流通體制改革的深化，全國農(nóng)發(fā)行的業(yè)務急劇萎縮，2002年全行系統(tǒng)累放糧棉油貸款比上年同期減少152億元，其中糧食貸款減少62億元，農(nóng)發(fā)行對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的促進作用極為有限。

(三)農(nóng)業(yè)銀行追求商業(yè)化經(jīng)營，涉農(nóng)業(yè)務萎縮。我國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡決定了農(nóng)村金融市場環(huán)境欠佳，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益不高的特點。為了增收節(jié)支，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的大型商業(yè)銀行逐步放棄了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點，分流精簡員工，撤并低效網(wǎng)點，即使留下來的網(wǎng)點也更大程度體現(xiàn)出吸儲功能，基本沒有放貸的功能。中國農(nóng)業(yè)銀行貸款向優(yōu)質(zhì)客戶、大客戶傾斜的同時，逐漸遠離了農(nóng)村中小客戶，農(nóng)業(yè)銀行對農(nóng)村經(jīng)濟的支持作用日漸減弱。從對阜陽市的調(diào)查看，2008年全市的涉農(nóng)貸款是呈下降趨勢的。

(四)農(nóng)村信用社信貸規(guī)模有限，難擔服務“三農(nóng)”重任。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在農(nóng)村業(yè)務的退出和農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)村業(yè)務的收縮，農(nóng)村信用社承擔起支持“三農(nóng)”的重任。但因農(nóng)村信用社多年來改革未有大的突破，目前已“重病纏身”：①合作化沒有實質(zhì)性恢復。“官辦”也沒有根本性改變，產(chǎn)權(quán)不清，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，自我發(fā)展、自我約束機制沒有形成。②經(jīng)營狀況不佳。全國農(nóng)村信用社2001年底不良貸款5290億元，占比已達44％；有58％的信用社資不抵債，資不抵債的金額為161億元。到2008年底，這些問題均未得到解決。③服務方式和服務手段陳舊，不適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。④資金來源渠道狹窄。因此，農(nóng)村信用社也未能很好地發(fā)揮支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的作用。

(五)農(nóng)村保險覆蓋面窄，農(nóng)村經(jīng)濟補償機制未健全。資料表明：1996年以后，隨著中國人民保險公司向商業(yè)性保險公司轉(zhuǎn)化，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式的變化，全國的農(nóng)業(yè)保險開始大面積萎縮：2000年農(nóng)險保費收入僅為3.87億元，2001年繼續(xù)減少為3.31億元，只占總保費的0，6％，農(nóng)民戶均保費只有2元多一點，農(nóng)險品種也由高峰時期的60多種下降到目前的不到30種。這與農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展背道而馳。2007年以來，按照十七屆三中全會“加大國家對農(nóng)業(yè)支持保護力度”的精神，各地紛紛開展了政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作。政策性農(nóng)業(yè)保險以財政補貼為主要推動手段，利用保險這一“外殼”，注入政府支持和保護農(nóng)業(yè)的政策內(nèi)容，有效地增強了農(nóng)民應對災害事故的能力，但目前試點的范圍和險種還較窄，規(guī)模較小，不能夠成為農(nóng)村金融服務體系的主流。

(六)金融創(chuàng)新和服務滯后。近年來隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化、市場化程度不斷提高，農(nóng)村經(jīng)濟對金融服務的要求趨向多樣化，這就需要金融機構(gòu)在信貸、結(jié)算、代理、信息咨詢等方面進行全方位的業(yè)務創(chuàng)新。但目前農(nóng)村金融服務仍然以傳統(tǒng)的存貸業(yè)務為主，缺少針對農(nóng)民、農(nóng)村中小企業(yè)和集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)品服務創(chuàng)新，不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。

二、完善農(nóng)村金融市場服務體系的路徑選擇

(一)建立多層次的普惠性農(nóng)村金融服務體系。建立多層次的普惠性農(nóng)村金融服務體系應從以下幾個方面著手：一是深化農(nóng)村信用社管理體制改革，明確產(chǎn)權(quán)關系，強化支農(nóng)職能，充分發(fā)揮農(nóng)村信用社直接服務農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，覆蓋面廣的優(yōu)勢，把農(nóng)村信用社培育成真正的農(nóng)村合作金融組織。二是擴大郵政儲蓄的功能，發(fā)揮其在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點

多的優(yōu)勢。從2008年的情況看，郵政儲蓄銀行的放貸業(yè)務還沒有真正展開，應加速建立郵政儲蓄的支農(nóng)機制。三是在保留農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策定位的基礎上，進一步拓寬其政策性支農(nóng)領域，把農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧貼息等政策性業(yè)務轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行使其信貸重點由流通領域轉(zhuǎn)向生產(chǎn)領域，由產(chǎn)品貸款轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)貸款，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和市場競爭力。四是在抓好農(nóng)業(yè)銀行改革的同時，克服其偏離農(nóng)村的傾向，強調(diào)其服務對象是涉農(nóng)企業(yè)，要為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)提供綜合性金融服務。五是降低農(nóng)村金融市場的準入門檻，放寬民間資金進入金融業(yè)的限制，通過制定和完善有關法律法規(guī)，實現(xiàn)非正規(guī)金融組織合法化，建立農(nóng)村金融監(jiān)管體制和破產(chǎn)保護制度，強化民間金融市場的退出制度，建立存款保險制度和擔保補償制度，保護中小貸款人的利益，為民間金融的發(fā)展提供保障。

(二)發(fā)展壯大商業(yè)性小額貸款公司。商業(yè)性小額貸款公司更具有普惠性質(zhì)。商業(yè)性小額貸款公司由于更貼近農(nóng)戶、個體生產(chǎn)者和小企業(yè)的實際情況，因而能夠更好地滿足他們的小額融資需求，對支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、引導民間融資以及創(chuàng)造一種適度競爭的農(nóng)村金融環(huán)境，具有深遠的歷史意義和現(xiàn)實意義。同時，商業(yè)可持續(xù)小額信貸是解決農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營融資問題的有效途徑，也是完善我國農(nóng)村金融市場體系，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一種重要方式和手段。農(nóng)村商業(yè)性小額貸款公司的法律定位應當是：農(nóng)村小額貸款組織是不吸收社會公眾存款，依靠資本金面向“三農(nóng)”發(fā)放貸款的企業(yè)法人。2008年，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關于小額貸款公司試點的指導意見》(下稱《指導意見》)，解決了小額貸款公司法律地位缺失的問題。同時《指導意見》規(guī)定，小額貸款公司依法合規(guī)經(jīng)營，沒有不良信用記錄的，可在股東自愿的基礎上，按照《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和《村鎮(zhèn)銀行暫行管理規(guī)定》規(guī)范改造為村鎮(zhèn)銀行。農(nóng)村小額貸款公司和村鎮(zhèn)銀行最大的區(qū)別是，村鎮(zhèn)銀行既能放貸，又能吸收存款，因此資本金數(shù)額也比較大。而中國廣闊的農(nóng)村金融市場，將是村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的基礎。因此，發(fā)展壯大商業(yè)性小額貸款公司是完善農(nóng)村金融市場服務體系的重要內(nèi)容。

(三)加大政策性金融支持力度。國家應充分考慮金融機構(gòu)在服務農(nóng)村經(jīng)濟過程中面臨的實際困難和問題，加大政策扶持，實行積極的支持和保護政策，進一步完善農(nóng)業(yè)銀行的扶持和指導功能。對農(nóng)村信用社給予財政補償和金融政策扶持，可以考慮給予一定的免稅政策，適當減免農(nóng)村信用社接受抵債資產(chǎn)收回不良貸款征收的相關稅費，促進信用社落實債權(quán)。改變農(nóng)業(yè)政策性資金來源渠道過于狹窄、資金來源不穩(wěn)定的現(xiàn)狀，通過發(fā)行農(nóng)業(yè)金融債券、建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金面向農(nóng)民籌資、境外籌資等多種渠道籌集資金，進一步調(diào)整農(nóng)業(yè)政策性金融信貸結(jié)構(gòu)，進一步拓寬支農(nóng)領域，逐步將支持重點由農(nóng)產(chǎn)品流通領域轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。

(四)加快建立農(nóng)業(yè)風險保障機制。第一，要完善財政補貼和風險補償機制，建立農(nóng)業(yè)貸款擔保機構(gòu)，配合銀行和農(nóng)村信用社開展信貸業(yè)務，多渠道籌集農(nóng)村信用擔保基金，有效解決當前農(nóng)村抵押擔保難的問題。農(nóng)村金融機構(gòu)要加強與保險部門的合作，大力開辦農(nóng)業(yè)貸款保險，分散農(nóng)業(yè)貸款風險，并逐步建立風險防范和補償機制。第二，政府部門出資組建農(nóng)業(yè)風險投資基金，用于對高科技農(nóng)業(yè)項目的投資，并引導社會資金融入。第三，保險公司要根據(jù)農(nóng)村的實際情況開發(fā)適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要求保險產(chǎn)品，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋率，提高農(nóng)業(yè)抗災和補償能力。第四，各地政府部門應引導農(nóng)民和農(nóng)村合作經(jīng)營組織建立農(nóng)業(yè)保險合作社，形成以農(nóng)業(yè)保險公司為主導，多元化的農(nóng)業(yè)保險組織體系。