城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點創(chuàng)新實踐八模式

丁開杰

長期以來,我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展形成了嚴重的二元結(jié)構(gòu),城鄉(xiāng)分割,差距不斷擴大,導致“三農(nóng)”問題日益突出。黨在十六大會議中明確提出“全面建設(shè)小康社會必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”,并指出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展是開創(chuàng)“三農(nóng)”工作新局面的迫切需要。根據(jù)國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的部署,我國已經(jīng)在部分地區(qū)進行了試點創(chuàng)新。從實踐來看,在探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的道路上,有些地區(qū)已經(jīng)形成了不同的模式,并取得了一些成績。若想真正達到我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的最終目標,離不開示范區(qū)域的帶動和引導。下文,將為我們具體分析城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點創(chuàng)新實踐的八種模式,以示借鑒。

自2004年到2007年,中國連續(xù)出臺四個中央一號文件,以不同主題推動中國總體上進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)和諧發(fā)展的新階段。從歷史角度來看,中國的發(fā)展往往通過“自上而下”的改革和“自下而上”的創(chuàng)新相互結(jié)合來推動。城鄉(xiāng)一體化的實踐也具有這個明顯的特征。改革開放以來,許多地方政府在如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化上積極開展創(chuàng)新性實踐,形成了“蘇南模式”、“珠江三角洲模式”、“上海模式”、“新蘇州模式”、“昆山模式”、“成都模式”、“浙江模式”和“北京懷柔模式”等八種較為典型的地方性模式。

第一種“蘇南模式”,通常指江蘇省蘇州、無錫和常州(有時也包括南京和鎮(zhèn)江)等地區(qū)通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實現(xiàn)非農(nóng)化發(fā)展的方式。由費孝通先生在20世紀80年代初率先提出。這種模式以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動城鄉(xiāng)一體化為主要特征,把工業(yè)化擺在首位,形成了工業(yè)化支撐新農(nóng)村的格局。當?shù)剞r(nóng)民依靠自己的力量發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)以集體經(jīng)濟為主,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。政府除了提供制度和政策環(huán)境外,還通過制定發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略引導投資者進入,推動蘇南地區(qū)的發(fā)展。

第二種是“珠江三角洲模式”。這種模式應該追溯到20世紀90年代初。自那時起,珠江三角洲地區(qū)的政府便充分利用地理優(yōu)勢,大力發(fā)展外向型經(jīng)濟。在外資、民間資金和政府投入等多元投資拉動下,大大加快了該地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程,使得城市空間結(jié)構(gòu)和布局發(fā)生了根本改變,由以廣州為單極的結(jié)構(gòu)體系,逐步發(fā)展成為以廣州、深圳為核心,珠海、佛山、中山、東莞、江門、肇慶等城市為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點,小城鎮(zhèn)密集發(fā)展,城市交流更加密切的網(wǎng)絡(luò)化格局。這種模式“以城帶鄉(xiāng)、多輪驅(qū)動”,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,具有地方政府主導、外向經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟組織創(chuàng)新和內(nèi)外市場聯(lián)動等四個主要特點。

第三種是“上海模式”。近年來,上海市按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求,在明確中心城區(qū)和郊區(qū)的功能定位以后,把農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展納入建設(shè)上海國際化大都市中,將經(jīng)濟發(fā)展重心、工業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點從中心城區(qū)向郊區(qū)轉(zhuǎn)變。在此過程中,上海突破了五個方面的體制障礙:一是加快公共就業(yè)服務體系的建設(shè),完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)服務體系;二是加快建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障,構(gòu)建適應城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系;三是改革完善戶籍制度,努力讓農(nóng)民享有自由進城和遷徙的權(quán)利;四是改革完善土地制度,切實保障農(nóng)民的現(xiàn)實利益和長遠利益;五是探索改革農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度,使農(nóng)村管理與城市化、法治化接軌。上海市推進了村級集體經(jīng)濟股份合作制改革試點,將集體資產(chǎn)折股量化到人,資產(chǎn)變股權(quán),使農(nóng)民變股民,享受集體資產(chǎn)股金的分配。

第四種是“新蘇州模式”。在工業(yè)化、城市化進程中,蘇州大批農(nóng)民“洗腳進城”。按照科學發(fā)展觀的本質(zhì)要求和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新思路,蘇州在全省乃至全國率先探索建立了一系列新制度,幫助“農(nóng)民”順利變身成“市民”。蘇州市明確指出,必須充分維護農(nóng)民在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的三大經(jīng)濟權(quán)益(即農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)和分配權(quán)、農(nóng)村集體土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)),通過推進農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟、土地股份和社區(qū)資產(chǎn)等三大合作,實現(xiàn)“承包經(jīng)營權(quán)換股權(quán)”和“社保、農(nóng)民宅基地換住房”,讓已經(jīng)離開農(nóng)業(yè)、離開農(nóng)村、從事第二或第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民自愿進城。此外,隨著農(nóng)民就業(yè),增收問題得到較好解決,蘇州相繼出臺了一系列政策措施,讓農(nóng)民享受與城里人一樣的公共服務和社會保障,農(nóng)民的幸福感普遍增強。區(qū)別于傳統(tǒng)的“蘇南模式”,這種“新蘇州模式”不僅強調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化,更強調(diào)社會管理一體化。截至目前,蘇州已基本形成覆蓋城鄉(xiāng)居民的較高水平的社會保障體系,養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五大基本保障的參保人數(shù)突破200萬,農(nóng)村勞動力的非農(nóng)就業(yè)率已達85%,農(nóng)村勞動力參加社會養(yǎng)老保險的比例達96%,按月享受養(yǎng)老保險待遇和養(yǎng)老補貼的老年人比例為99%,農(nóng)村基本醫(yī)療保險覆蓋率為97%。2008年8月,蘇州市被列為江蘇省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點區(qū)。

第五種是“昆山模式”。21世紀以來,昆山市積極開發(fā)公益性崗位,為城鄉(xiāng)居民提供同等的就業(yè)機會,并享受同等的就業(yè)優(yōu)惠政策,充分吸納農(nóng)村剩余勞動力,重點安置“40、50”人員和失業(yè)農(nóng)民,全市90%以上的農(nóng)村勞動力在非農(nóng)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)就業(yè)。政府每年撥出2000萬元專項資金,為農(nóng)民技能培訓“買單”,每年免費培訓農(nóng)村勞動力10000人次以上,其中獲得國家級職業(yè)資格證和特殊工種(崗位)證書的達到40%以上。昆山市建立完善了以低保、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、征地補償、拆遷補償為主體的農(nóng)村“五道保障”,全市社會保險綜合覆蓋率達99%以上,基本實現(xiàn)“人人享有社會保障”的目標。同時,還全面落實征地補償和動遷補償政策,積極探索“土地換保障”的路子,實施靈活就業(yè)人員進社保,推動農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險接軌,目前全市被征地農(nóng)民和靈活就業(yè)人員進社保人數(shù)超過8萬人。

第六種是“成都模式”。成都位于我國中西部地區(qū),現(xiàn)有人口1082萬人,其中農(nóng)村人口620萬人,人多地少,是典型的“大城市帶大農(nóng)村”地區(qū),城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾十分突出。2003年,成都開始著手摸索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗,遠遠地走在了全國的前列。成都的做法是:以推進城鄉(xiāng)一體化為核心,以規(guī)范化服務型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障,實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”的科學發(fā)展總體戰(zhàn)略,強力推進工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中,梯度引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中,穩(wěn)步推進土地向規(guī)模經(jīng)營集中,加快推進政府管理與服務方式、規(guī)劃體制機制、城鄉(xiāng)管理體制、公共服務體制和投融資體制改革和實踐。2007年6月,中共中央決定設(shè)立重慶、成都兩個特大城市為我國“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”,就是要在具有代表性的點上加以突破,將解決“三農(nóng)”問題的各項政策措施在點上先行、先試,以取得經(jīng)驗在全國尤其是西部地區(qū)推廣。

第七種是“浙江模式”。2005年,浙江在全國率先出臺《浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進城鄉(xiāng)一體化綱要》,積極推進城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體制改革、基本公共服務均等化體制改革,全面實施“千村示范、萬村整治”、“千萬農(nóng)民飲用水”、“鄉(xiāng)村康莊”、“萬里清水河道”、“山海協(xié)作”和“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康”等一系列“龍頭工程”和“民心工程”。通過改革,實現(xiàn)了從自發(fā)統(tǒng)籌向自覺統(tǒng)籌和全面統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變,促進城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務向農(nóng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射,形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。在此期間,浙江省還率先建立了多層次、全覆蓋的大社保體系,以及政策性農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村住房保險制度,并且率先出臺了農(nóng)民專業(yè)合作社條例和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平綜合評價。目前,浙江省的農(nóng)村辦學條件極大改善,農(nóng)村衛(wèi)生服務體系基本建立,農(nóng)村上學難、看病難問題得到有效解決。覆蓋城鄉(xiāng)、多層次的社會保障制度基本形成,農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度全面建立,參合率達到89%,人均籌資水平超過100元,農(nóng)民最低生活保障實現(xiàn)應保盡保,被征地農(nóng)民實行“即征即?！?農(nóng)村“五保”對象全部實行集中供養(yǎng)。

第八種是“北京懷柔模式”。2007年,北京市懷柔區(qū)成立了全市首家社會管理服務中心,對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務進行了有益探索和嘗試。2008年10月16日,懷柔區(qū)委又成立了社會工委、區(qū)社會辦,農(nóng)村社區(qū)化管理服務與建設(shè)在該區(qū)全面推行,農(nóng)民將享受到與城里人一樣的公共服務。此外,針對山區(qū)面積廣大、農(nóng)民居住分散等特點,懷柔區(qū)全力構(gòu)建區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)、村(社區(qū))三級社會管理服務網(wǎng)絡(luò):在第一級是區(qū)社會管理服務中心;在第二級是鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道組建社會管理服務中心,下設(shè)相應服務窗口、開通便民熱線、設(shè)立駐村工作站;在第三級是村、社區(qū)在黨支部領(lǐng)導下,組建村級社會管理服務中心。目前,懷柔全區(qū)已建立區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)和街道社會管理服務中心17個、村級社會管理服務中心284個、街道社區(qū)服務站24個。每個村也組建了由黨員干部和村民代表等構(gòu)成的服務組3～5個,使農(nóng)民在家門口就能享受社區(qū)化的“一攬子服務”,實現(xiàn)“小事不出村(社區(qū))、大事不出鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道)”。

以上八種地方性模式在城鄉(xiāng)一體化的實踐上已經(jīng)積累大量有益的經(jīng)驗,取得顯著成效。其中,前三種模式以城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展為主要特征,而后五種模式以實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一體化為主要特征,最終目標是在堅持公共與正義的前提下使農(nóng)村居民和城市居民共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。毫無疑問,各種地方性模式的創(chuàng)新實踐中有很多值得學習的經(jīng)驗。但是與全國性的城鄉(xiāng)一體化相比,這些創(chuàng)新仍然是局部性和階段性的,各有側(cè)重點,還有很多制度性的建設(shè)需要開展。實際上,城鄉(xiāng)一體化包括經(jīng)濟一體化和社會一體化兩個方面,因此,城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)既需要打破過去存在的“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會二元結(jié)構(gòu)”藩籬,也需要縮小經(jīng)濟發(fā)展快而社會發(fā)展滯后的“長短腿問題”。在“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會二元結(jié)構(gòu)”藩籬的打破上,至關(guān)重要的改革是戶籍制度改革。而在“長短腿問題”上,關(guān)鍵的是要推動社會管理體制改革,尤其是要推動城市社會管理體制的改革。只有如此,從農(nóng)村向城市的人口轉(zhuǎn)移才能順利進行,城鄉(xiāng)一體化才能最終落在實處。切忌不能在突出強調(diào)“三農(nóng)問題”的同時,忽略了城市本身在社會發(fā)展上的滯后問題。概而言之,各種地方性模式的實踐已經(jīng)為中央推動城鄉(xiāng)一體化積累了豐富的經(jīng)驗,但是它們自身也需要在發(fā)展中根據(jù)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要不斷深化改革,最終才能走出一條更符合國情的城鄉(xiāng)一體化道路。

(作者為中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心研究員)