民行檢察先例制度的構(gòu)建

王子涵

一、先例制度概述

先例制度是保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)的重要制度。它是一種在法院判決基礎(chǔ)上形成的、具有一定法律效力和內(nèi)部聯(lián)系的非正式意義上的法律淵源體系。這是一般意義上的先例制度，與“判例法”在本質(zhì)上都是“法官造法”，但理論界認(rèn)為“先例”比“判例”更適合我國的法治語境。

本文論述的民行檢察先例制度，指以檢察院審查處理的具有典型意義的民事、行政申訴案件為載體，確立處理同類型申訴案件審查標(biāo)準(zhǔn)的具有強(qiáng)制遵循性的體系。其對(duì)一般意義上的先例制度進(jìn)行了借鑒和修正，二者的根本區(qū)別在于民行檢察先例制度并不“創(chuàng)設(shè)法律”，而是統(tǒng)一申訴案件的審查處理標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)規(guī)范性。

二、民行檢察先例制度的構(gòu)建必要性和特點(diǎn)

（一）民行檢察構(gòu)建先例制度的必要性

1.有利于為民行檢察工作提供具體操作規(guī)范。目前關(guān)于民行法律監(jiān)督的立法高度抽象和蓋然：《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和《人民檢察院組織法》中對(duì)民行法律監(jiān)督僅作了原則性規(guī)定。最高人民檢察院雖然制定了《人民檢察院民事行政抗訴辦案規(guī)則》，但效力位階僅限于約束檢察系統(tǒng)，對(duì)人民法院和行政機(jī)關(guān)沒有拘束力。通過建立民行檢察先例制度，充分利用已經(jīng)審結(jié)的申訴案件資源，能夠?yàn)榫唧w審查處理工作提供導(dǎo)向性依據(jù)。

2.有利于統(tǒng)一申訴案件的審查處理標(biāo)準(zhǔn)。先例制度通過對(duì)申訴案件類型化，為審查處理結(jié)果設(shè)立一定的限制。目前全國各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）之間每年抗訴和再審檢察建議的數(shù)量差距很大。以2008年為例，北京檢察機(jī)關(guān)共提出抗訴案件39件、再審檢察建議28件。同為直轄市的上海則提出抗訴75件、檢察建議49件,分別為北京的1.9倍和1.7倍。與上海毗鄰的浙江省則提出抗訴703件、再審檢察建議139件，分別是上海的9.3倍和2.8倍［1］。雖然數(shù)據(jù)僅是一個(gè)量化的反映，但經(jīng)濟(jì)、文化以及審判水平相當(dāng)接近的三個(gè)省市間存在如此巨大的差異也從側(cè)面反映出各地對(duì)待申訴案件不同的處理標(biāo)準(zhǔn)。

3.有利于提高民行檢察工作的辦案效率。《民事訴訟法》規(guī)定檢察院的抗訴是“提一級(jí)抗”。因此大量的民事行政申訴案件積壓在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，形成了“倒三角”結(jié)構(gòu)。為緩解上級(jí)院辦案壓力，以北京市檢察系統(tǒng)為例，除特定案件外凡二審作出維持裁判的案件均指令一審?fù)?jí)檢察院協(xié)查辦理。審查卷宗的來回移送、處理意見的逐級(jí)匯報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)的層層批復(fù)，導(dǎo)致案件處理周期過長，即使最終結(jié)果是抗訴，但“遲到的正義是非正義”，當(dāng)事人對(duì)民行檢察監(jiān)督已經(jīng)失去信心。如果在審查案件時(shí)以遵循先例為原則，特殊案件特殊處理，則可以在保證案件質(zhì)量的同時(shí)提高工作效率，節(jié)約司法成本。

4.有利于提高民行檢察的獨(dú)立性和權(quán)威性。部分申訴案件尤其是行政申訴案件，由于涉及地方政府，同級(jí)檢察院審查時(shí)顧慮重重，上級(jí)檢察院處理時(shí)瞻前顧后，不但侵害了行政相對(duì)人的權(quán)益，也干擾了檢察權(quán)的獨(dú)立行使。同時(shí)，抗訴案件的再審改判率較低，以2008年北京、上海、浙江三地為例，抗訴改判率分別為41.3％、32.8％和41.8％，均未過半。其中固然有抗訴案件質(zhì)量不高的原因，法院不重視檢察院的司法意見也是一個(gè)重要的因素。另外，不予抗訴案件量仍占申訴案件總量的很大比重，如何讓申訴人息訴服判、減少纏訴和涉檢上訪也是目前民行檢察工作的一個(gè)難點(diǎn)。建立民行檢察先例制度、統(tǒng)一申訴案件審查處理標(biāo)準(zhǔn)，既提高了檢察院相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，又增強(qiáng)了檢察院司法意見的權(quán)威性，同時(shí)“同等情況同等對(duì)待”的處理原則，也有利于說服申訴人息訴服判。

（二）民行檢察先例制度的特點(diǎn)

1.權(quán)威性。一方面入選的先例必須具有典型法律意義，是同類案件中具有代表性的案例。另一方面，先例的選取、發(fā)布應(yīng)當(dāng)由民行檢察系統(tǒng)內(nèi)最權(quán)威的機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，通過嚴(yán)格而有效的程序，公布于特定載體之上。

2.強(qiáng)制性。先例一經(jīng)發(fā)布即在全國民行檢察范圍內(nèi)適用，凡同類案件的審查處理必須與既有的先例保持一致。除特定情形外不得背離先例。

3.時(shí)效性。先例必須與法律法規(guī)、政策等變化保持一致，先例庫中的先例根據(jù)不同情況定期修改、廢止和補(bǔ)充以保證可操作性。

三、民行檢察先例制度的構(gòu)建設(shè)想

民行檢察先例制度應(yīng)當(dāng)由以下三部分機(jī)制構(gòu)成：

（一）先例的收集和選擇機(jī)制

1.先例的收集和選擇可以分為三個(gè)步驟：

第一步，以各院民行部門每年審結(jié)的民事、行政申訴案件為基礎(chǔ)，以案由為分類標(biāo)準(zhǔn)，從中選擇具有典型性的案例，上報(bào)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）級(jí)檢察院民行處。

第二步，省級(jí)檢察院民行處將案件匯總后，會(huì)同研究室和檢委會(huì)共同篩選后報(bào)最高人民檢察院民行廳。

第三步，高檢民行廳設(shè)立專門的委員會(huì)選擇、確定可以作為先例的案例。

2.先例的選擇標(biāo)準(zhǔn)。以2008年2月4日最高人民法院頒布的《民事案件案由規(guī)定》和2004年1月14日《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》中確定的民事、行政案件案由為分類綱目。選擇先例的標(biāo)準(zhǔn)為：具有典型法律意義的案件，即在法律依據(jù)、證據(jù)認(rèn)定，事實(shí)確認(rèn)，程序適用和其他影響（包括政治、社會(huì)、民生等）方面具有典型意義的案件。這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)傳統(tǒng)意義上的“重大”案件進(jìn)行了擴(kuò)充，［2］更加具有指導(dǎo)和實(shí)踐意義，通過對(duì)申訴案件進(jìn)行選擇填充逐步構(gòu)建起整個(gè)先例庫。

3.各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）級(jí)院可以確定一定比例僅適用于本地的先例。盡量以“具有典型法律意義”為選擇標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上避免了因各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡而使先例無法在全國范圍內(nèi)具有普適性，但對(duì)于在本轄區(qū)具有較大政治、社會(huì)、民生影響的案件還應(yīng)當(dāng)賦予各地一定的自主權(quán)。各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）級(jí)院選取案例的原則：第一，要在高檢備案；第二，不得根本性背離高檢確定的案例；第三，具有本省（直轄市、自治區(qū)）獨(dú)有的特點(diǎn)且僅適用于本轄區(qū)。

（二）先例的發(fā)布和完善機(jī)制

1.先例的發(fā)布機(jī)制。目前，高檢民行廳編訂的指導(dǎo)性刊物主要是《人民檢察院民事行政抗訴案例選》和《民事行政檢察指導(dǎo)與研究》。民行檢察先例制度中先例的發(fā)布機(jī)制可以借鑒上述期刊的出版經(jīng)驗(yàn)，以《人民檢察院民事行政申訴案例選》為載體，收錄抗訴、檢察建議（再審檢察建議和一般檢察建議）、和解、息訴和執(zhí)行監(jiān)督案例，體例按案由分類細(xì)化，每一案例的編排參照《人民檢察院民事行政抗訴案例選》，定期出版作為民行辦案的工具書之一。同時(shí)在網(wǎng)絡(luò)上建立先例庫發(fā)布、查詢系統(tǒng)，與書面載體同步更新。

2.先例的完善機(jī)制。先例的完善包括修改、廢止和補(bǔ)充三種形式。第一，修改先例。當(dāng)對(duì)申訴案件的審查處理出現(xiàn)政策性和觀念性變化時(shí)，應(yīng)當(dāng)修改先例的處理意見。第二，廢止先例。主要發(fā)生在所適用的法律法規(guī)被廢止、替代的情況下。第三，補(bǔ)充先例。隨著社會(huì)不斷進(jìn)步和變化、立法不斷完善，新型民事、行政案件必定層出不窮，不斷補(bǔ)充新的案例以增強(qiáng)先例指導(dǎo)的及時(shí)性和針對(duì)性是民行檢察先例制度的必然要求。

先例的修改、廢止和補(bǔ)充應(yīng)以高檢民行廳自行啟動(dòng)相應(yīng)程序?yàn)橹?，各省?jí)院申請(qǐng)啟動(dòng)為輔。

（三）先例的實(shí)施機(jī)制

1.引用先例機(jī)制。引用的原則：凡存在先例的申訴案件的審查處理應(yīng)當(dāng)遵循先例。在具體實(shí)踐中可以分三步走：第一步，在先例制度的建立初期、先例制度尚不完善時(shí)，引用先例僅限于檢察系統(tǒng)內(nèi)部，即在結(jié)案報(bào)告、（建議）提請(qǐng)抗訴書、案件匯報(bào)中引用先例作為處理依據(jù)。此時(shí)引用的主要目的在于增強(qiáng)內(nèi)部辦案規(guī)范性，降低審查處理任意性，提高辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。第二步，當(dāng)先例制度已基本完善時(shí)，可在對(duì)外法律文書中引用先例，包括向當(dāng)事人出具的“（不）立案通知書”、向法院出具的抗訴書和再審檢察建議、向其他單位發(fā)出的一般檢察建議等，但先例不能作為唯一的處理依據(jù)。此時(shí)引用的主要目的在于推廣與宣傳民行檢察先例制度。第三步，當(dāng)條件完全成熟時(shí)，引用的先例可以作為抗訴理由和息訴依據(jù)，使法院、申訴人等自覺接受。

2.背離先例的報(bào)告機(jī)制。凡對(duì)申訴案件要作出與既存先例相反的處理意見時(shí)應(yīng)當(dāng)逐級(jí)上報(bào)至高檢民行廳。期間，上級(jí)院可以駁回報(bào)告要求遵循先例。

3.違背先例的懲戒機(jī)制。案件的審查處理根本性違背先例而沒有做背離報(bào)告，此時(shí)應(yīng)當(dāng)作為錯(cuò)

案的一種，列入各院和個(gè)人的年終考核內(nèi)容。

注釋：

［1］以上數(shù)據(jù)分別來源于北京、上海、浙江檢察院的工作報(bào)告。

［2］根據(jù)我國《民事訴訟法》的規(guī)定，“重大案件”主要指：“重大涉外”、“重大影響”、“復(fù)雜疑難”和“訴訟標(biāo)的巨大”案件，但這幾類案件并不等同于“具有典型法律意義”的案件。