鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)行的“病態(tài)”邏輯

李世敏

摘要：吳毅教授的《小鎮(zhèn)喧囂》既打破了以往村政和縣政顯而鄉(xiāng)政治的研究格局，也突破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的靜態(tài)研究路徑，采用“過程一事件”的分析框架，對(duì)一個(gè)小鎮(zhèn)的政治運(yùn)行進(jìn)行了深度解剖。從吳毅教授筆下動(dòng)態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治中，可以提煉出當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的幾個(gè)顯著特征：壓力性體制、化公為私、“開發(fā)的政治學(xué)”和“纏鬧的政治學(xué)”。這些特征反映出目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正處于一個(gè)“掛號(hào)”的病態(tài)。最后，通過反思指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)底層政治這個(gè)畸形怪胎的最終病源。

關(guān)鍵詞：壓力型；體制；化公為私

中圖分類號(hào)：D089文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1502(2009)04-0055-06

吳毅的《小鎮(zhèn)喧囂》是一個(gè)引人入勝的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“故事集”，作者以講故事的手法為我們描述了小鎮(zhèn)“迎檢”、收稅、開發(fā)、農(nóng)調(diào)過程中一系列鮮活的官民互動(dòng)場景，通過將這些故事片段進(jìn)行串聯(lián)，從而勾勒出了一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)行的實(shí)態(tài)圖景。

一、《小鎮(zhèn)喧囂》的特色

本書的兩大特色，一是“深描”。作者通過為期一年半的田野調(diào)查，將這期間發(fā)生的故事的各個(gè)細(xì)節(jié)，生動(dòng)地、活靈活現(xiàn)地再現(xiàn)了出來。二是“流動(dòng)”。它突破了以往對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治靜態(tài)的“結(jié)構(gòu)—功能”分析范式，而是參照孫立平所倡導(dǎo)的“過程—事件”法，通過一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)，來描摹當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治中，由機(jī)構(gòu)、功能、人員以及行為邏輯、影響變量等因素構(gòu)成的實(shí)態(tài)交集圖。

從總體上來看，作者還是沿用了當(dāng)下流行的“國家—社會(huì)”的解構(gòu)思路，通過對(duì)一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的具體處理，來展現(xiàn)區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村委會(huì)—村組(大隊(duì))—村民這些層次結(jié)構(gòu)中組織和成員之間的利益博弈。從不同場景的變幻以及多個(gè)維度和視角，來分析當(dāng)前基層的官民互動(dòng)過程，否定了簡單的“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”、“官強(qiáng)—民弱”的線性思維模式和歷史話語導(dǎo)致的形而上的思維慣性。認(rèn)為隨著國家全能主義的退化、稅費(fèi)改革中強(qiáng)制手段的禁止，以及市場經(jīng)濟(jì)中利益和理性對(duì)行動(dòng)邏輯的影響，在特定的時(shí)空?qǐng)鲇?，在一定程度上，農(nóng)民中的一些“刁民”用各種技巧，如示弱、行蠻、不講信用等底層社會(huì)的行為方式，將政府置于暫時(shí)的弱勢地位，政府也不得不在某些特定的場合放下行政強(qiáng)勢，而以“討要”和商談的低姿態(tài)對(duì)待農(nóng)民。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的基本特征

從吳毅筆下演繹和闡釋的小鎮(zhèn)政治運(yùn)行中，可以窺見鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治呈現(xiàn)出以下基本特征。

(一)壓力型體制

1“壓力型體制”的緣起

榮敬本等人認(rèn)為，隨著改革開放以來的放權(quán)讓利，縣鄉(xiāng)管理體制開始從傳統(tǒng)計(jì)劃體制下的集體動(dòng)員型體制，向分權(quán)的壓力型體制轉(zhuǎn)變Ⅲ。壓力型體制的核心是“政治承包制”，即將行政任務(wù)層層“承包”給各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)、職能部門及下屬部門的負(fù)責(zé)人。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)部門下達(dá)的命令和指示，就是下屬部門和責(zé)任人簽署的“責(zé)任狀”。因此，上面的指示基本上都是死命令、硬指標(biāo)，是不容質(zhì)疑的，不論下級(jí)政府認(rèn)為是對(duì)是錯(cuò)、合理與否都必須硬著頭皮去執(zhí)行。尤其是當(dāng)這一本來剛性的命令和任務(wù)，再加上“一票否決”的考核制度時(shí)，下面的官員為了保住頭上的烏紗帽，不得不乖乖聽從于上級(jí)的召喚。而且政府成員的升遷是其行動(dòng)的一個(gè)很大動(dòng)力，出于這一動(dòng)機(jī)，下級(jí)政府成員往往將貫徹上級(jí)意志時(shí)的態(tài)度和完成上級(jí)任務(wù)的質(zhì)量作為奉承、討好上級(jí)的一種手段，以此來表現(xiàn)自己，積攢以后自己升遷的資本。

2壓力型體制的運(yùn)行

壓力型體制的“高壓”又是如何具體體現(xiàn)的呢?吳毅在歸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治時(shí)提煉出了關(guān)鍵詞“擂”。政府的任務(wù)靠“擂”，在自上而下的壓力型體制和數(shù)字化的政績考核模式下，不“擂”就完不成上級(jí)的任務(wù)，通不過考核，所以只有“擂”的多了，才得以將行政壓力層層下傳”。這種“擂”集中體現(xiàn)在，小鎮(zhèn)在完成中心工作“迎檢”的過程中，一二把手三番五次地講話、開會(huì)、動(dòng)員，以此來渲染一種凝重和緊張的氣氛。

吳毅教授在書中還分析了壓力型體制與動(dòng)員型政治運(yùn)作方式的關(guān)系，他開始思考“動(dòng)員型體制”消失后，是不是傳統(tǒng)的政治動(dòng)員型治理與管理方式也一定會(huì)隨之消失?他通過現(xiàn)實(shí)考察和理論分析認(rèn)為，目前權(quán)力集中的基本格局并沒有根本性的改變，而只要權(quán)力集中的現(xiàn)象不完全改變，運(yùn)動(dòng)型政治其實(shí)也就不可能完全消失。因此，當(dāng)政權(quán)體系在面臨諸種突發(fā)性事件，以至于依靠科層化體系的慣用運(yùn)作不能迅速達(dá)到目標(biāo)時(shí)，傳統(tǒng)集權(quán)方式所慣用的動(dòng)員型政治運(yùn)行方式其實(shí)是很容易重新浮出水面的。

3壓力型體制的奏效

這樣一種壓力型體制為什么會(huì)存在且如此奏效呢?除了吳毅教授所講的權(quán)力集中外，那就是行政權(quán)力是上面給予的而不是下面賦予的。我們都知道“權(quán)力來源于誰就對(duì)誰負(fù)責(zé)”，這種自上而下的權(quán)力授予機(jī)制必然會(huì)導(dǎo)致自上而下的壓力型體制。道理很簡單，“我給予你的權(quán)力并且在我隨時(shí)有權(quán)收回的情況下，我的話你敢不聽?”由此導(dǎo)致并強(qiáng)化了上級(jí)政策下達(dá)的強(qiáng)制性和合法性，同時(shí)也相應(yīng)地導(dǎo)致了下級(jí)職能部門在執(zhí)行中的積極性和配合性。分稅制實(shí)施以后，中國面臨著一個(gè)權(quán)力再集中的格局，于是這種壓力愈發(fā)明顯。如果我們把權(quán)力集中視為一個(gè)矢量的話，那么這種壓力型體制的根源以及奏效，就是權(quán)力單向度地向上集中。

4壓力型體制的“越軌”

壓力型體制主要是存在于縣鄉(xiāng)各級(jí)政府及各職能部門等科層制體系內(nèi)部，但是由于村委會(huì)的行政化色彩，因此吳毅在書中認(rèn)為“鄉(xiāng)—村”關(guān)系之間，也有著與“縣一鄉(xiāng)”的壓力型體制類似之處。村委會(huì)雖然是依法選舉產(chǎn)生，但是相當(dāng)部分地區(qū)的村委會(huì)選舉，其主要核心成員實(shí)際上也都是在選舉之前由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府物色的。而且村莊的第一把手是村黨支部書記，書記的任命權(quán)掌握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委手中，因此，村級(jí)組織之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在實(shí)質(zhì)上仍然存在一種下級(jí)對(duì)上級(jí)的政治責(zé)任承包制。在這個(gè)意義上，“縣一鄉(xiāng)”壓力型體制也是向下延伸到村莊的，只不過村莊的組織方式不同，壓力延伸的方式和效用可能會(huì)有變化。

5壓力型體制的變遷

吳毅教授描述的主要是2003、2004年的境況，當(dāng)時(shí)的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系無疑有類似壓力型體制的特點(diǎn)。那么，隨著歷史的車輪轉(zhuǎn)到2009年，現(xiàn)在的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系又呈現(xiàn)出什么特征呢?現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅取消了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也很少再干預(yù)村委會(huì)選舉了，很多地方已經(jīng)開始實(shí)行“一肩挑”了，在這種情況下“鄉(xiāng)—村”關(guān)系是否還帶有壓力型體制的色彩呢?筆者的回答是肯定的。因?yàn)殡m然名義上和制度層面上，村莊干部有了更大的自主性和獨(dú)立性，但是中國當(dāng)下的民間社會(huì)活力仍顯不足，尤其是在大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)空虛化，農(nóng)村不富的背景下，村莊干部要致富，要發(fā)展，要獲得資源、項(xiàng)目、政策優(yōu)惠，還不得不依靠上面，只有討好了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，才能獲得更多的社會(huì)資本、社會(huì)資源，也才能夠寄希望于社會(huì)資本背后潛在的經(jīng)濟(jì)收益，并以此來撥打自己的小算盤，這也是壓力型體制關(guān)系能夠繼續(xù)維持的時(shí)

代特征。

(二)化公為私

1“媒”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的完成不能夠僅僅依靠帶有壓力性質(zhì)的“擂”，尤其是在此法不通和實(shí)施對(duì)象變化時(shí)，比如對(duì)待非科層制體系內(nèi)的農(nóng)民和村干部時(shí)，往往需要輔之以“媒”?！懊健焙汀袄蕖痹跁卸际枪ぞ咝缘闹行苑Q謂?！懊健弊旨扔心ァ⒑?、拖的含義，同時(shí)又有哄、誆及討好和央求的成分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處在國家和農(nóng)民之間，二者既有一致的地方又有矛盾之處，而又必須把二者成功地“撮合”在一起。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這個(gè)角色頗像“媒人”，為了扮演好這個(gè)角色，他們在日常工作中漸漸練就了“媒”的技能。

“媒”術(shù)要演好，必須有一個(gè)轉(zhuǎn)化，那就是實(shí)現(xiàn)從公到私的轉(zhuǎn)換，因?yàn)椤懊健钡哪繕?biāo)具有單一性。如果“媒”的對(duì)象是一個(gè)群體，那么就很難適合每個(gè)人的胃口，工作也不好開展。所以對(duì)農(nóng)民的“媒”來說，第一步就是將公眾的農(nóng)民群體分化為單個(gè)人，然后實(shí)施“一把鑰匙開一把鎖”。用書中小鎮(zhèn)招商辦老洪的話來說，所謂“一把鑰匙開一把鎖”，就是針對(duì)某個(gè)農(nóng)戶的具體情況，制定特殊對(duì)策，背著其他農(nóng)戶，有針對(duì)性地做這一家人的工作。

2“媒”術(shù)的施展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的“媒”又是如何運(yùn)作的呢?下面我們通過書中一則對(duì)征地中糾紛的處理，來對(duì)“媒”進(jìn)行一次素描。小鎮(zhèn)黨委副書記未理明和招商辦的老洪，為了解決征地中土地補(bǔ)償?shù)募m紛，把洲頭村四組組長于祖安，單獨(dú)叫到小鎮(zhèn)的招商引資辦公室，讓他與其他群眾隔離，然后對(duì)其展開心理攻勢。

先是負(fù)責(zé)保密，解除工作對(duì)象的擔(dān)憂。

老洪：“你的位置很顯眼，我們也不會(huì)在群眾中說你簽了字?！?/p>

緊接著開始講人情。

老洪：“你把這個(gè)事情搞了，也是給了未書記和我一個(gè)面子?！?/p>

再訴說政府自身工作的難度，“請(qǐng)求”當(dāng)組長的體諒。

老洪：“政府這邊，這個(gè)賬已經(jīng)反復(fù)給你算過了。政府也確實(shí)是沒有退路，你當(dāng)隊(duì)長的要帶頭?！?/p>

最后，根據(jù)具體情況暗示工作完成后給與小利，進(jìn)行物質(zhì)上的引誘。

老洪：“你把你哥和侄兒的事情搞定，把他們弄到鎮(zhèn)上來簽字，他們的事情我們盡量想辦法?！?/p>

就這樣軟磨硬泡，最后終于讓于祖安很不情愿地簽了字。在其他場合還有很多軟化人的技巧，比如瓦解防線的心理戰(zhàn)術(shù)，“別人都說了，你還蒙在鼓里，當(dāng)苕……”等，在此就不一一贅述了。

需要指出的是，“媒”并非僅僅用于農(nóng)民，它同樣也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部打交道的一種基本方法，這同樣需要一個(gè)由公到私的轉(zhuǎn)化過程。具體來說就是，隱去下達(dá)任務(wù)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部背后的公權(quán)力，而用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的私人交隋來傳達(dá)任務(wù)。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依靠特殊主義與人本取向的人際交往和感情投資，與村干部建立感情和友誼，并且在強(qiáng)調(diào)感情與友誼的基礎(chǔ)上，將政府對(duì)村莊的公事轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村干部的私事。對(duì)此，書中老羅具有切身感受：“現(xiàn)在的政府領(lǐng)導(dǎo)很會(huì)做村里的工作，他們不會(huì)用行政手段來壓，而是以感情投資讓你不好不跟他走。他平時(shí)對(duì)你好，關(guān)鍵時(shí)候你不配合就好像欠了人情，這就好比是為朋友兩肋插刀，不能含糊。上個(gè)月我的新餐館開張，絕大多數(shù)干部也來祝賀。別人把你當(dāng)朋友，你能不回報(bào)?人在社會(huì)上，講的就是一個(gè)關(guān)系，—個(gè)感情……在這種情況下。你就是明明知道他們這樣做是為了讓你支持工作，可一旦有了感情，公事就好像成了私事，不好推了?！?/p>

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)農(nóng)民的“媒”帶有一種威逼利誘的“小人”色彩，用農(nóng)民自己的話說就是“你們不是在明顯地做籠子么?”而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村干部的“媒”，則是基于掌控資源優(yōu)勢下的“懷柔”策略，一個(gè)愿打，一個(gè)愿挨。性質(zhì)略有不同，但他們一個(gè)共同之處就是將公事進(jìn)行私人化處理。

3“媒”的變臉

相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間發(fā)生直接的利益沖突時(shí)，具有欺騙、威逼利誘式的“媒”，還有另一種類似的正式權(quán)力非正式運(yùn)作。那就是當(dāng)涉及到需要農(nóng)民配合的時(shí)候，干部們大多會(huì)對(duì)農(nóng)民表現(xiàn)出一種同情和理解的友善態(tài)度，這種友善一方面是基于鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)特性，另一方面是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作給農(nóng)民帶來了麻煩。雖然從宏觀上看也是公事公辦，可是一旦具體到某個(gè)特定的執(zhí)行過程，事本性的公事公辦又都會(huì)在實(shí)際上轉(zhuǎn)化為一種熟人之間的人際交涉。這種友善的、更具人性化的公事私化，吳毅教授將它排除在“媒”的范疇之外。

可見在鄉(xiāng)村這個(gè)熟人社會(huì)的特定舞臺(tái)，必須適當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)由公轉(zhuǎn)私，才能夠順利地完成任務(wù)。一味地追求事本化的規(guī)章制度、政策法規(guī)很可能會(huì)適得其反。只有成功地實(shí)現(xiàn)以公轉(zhuǎn)私，將行政硬武器隱藏起來，施以人際感情上的感化，才能更加順利地完成上面分派的工作。

(三)“開發(fā)的政治學(xué)”和“纏鬧的政治學(xué)”

1開發(fā)的緣起

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，而政府又是一個(gè)全民的公共政治機(jī)構(gòu)，其本分的職能應(yīng)該是維持公共管理，提供公共服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，應(yīng)該杜絕政府直接插手經(jīng)濟(jì)事務(wù)，只要負(fù)責(zé)好對(duì)市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控就足夠了。但是在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)中，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往利用行政公權(quán)力來直接運(yùn)營經(jīng)濟(jì)事務(wù)。這種對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的插手不同于前些年的政企不分，它不是指政府作為企業(yè)法人去經(jīng)營企業(yè)，而是政府利用行政權(quán)力以公共意志的優(yōu)勢去壟斷、占有某些稀缺資源(尤其是土地)，然后用這些資源與商人、企業(yè)進(jìn)行協(xié)商和利益切割。

那么為什么會(huì)出現(xiàn)這種與現(xiàn)代政府建構(gòu)格格不入的現(xiàn)象呢?這緣于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于生存和發(fā)展的邏輯。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是一個(gè)典型的“吃飯”財(cái)政和短缺財(cái)政。我們可以從小鎮(zhèn)武鎮(zhèn)長口中了解一下小鎮(zhèn)的基本財(cái)政狀況，“目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哪能稱得上是一級(jí)財(cái)政?我們鎮(zhèn)由政府負(fù)責(zé)發(fā)工資的有90多人，包括退休的20多人，每月的工資、補(bǔ)貼應(yīng)該是13.2萬，但每月從區(qū)里撥下來的還不到4萬，這是按每個(gè)干部前四項(xiàng)之和的60％下?lián)艿?，不足的部分，上面只給政策，錢就要我們自己想辦法去籌，所以，我們每個(gè)月僅工資缺口就有9萬多，一年的缺口達(dá)近百萬。”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)目減少了，但區(qū)里的部門沒有減少，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的婆婆相當(dāng)于比過去多了一倍，來的人也多了一倍，來了就要接待，每個(gè)月不足4萬元的財(cái)政撥款光用于辦公、招待都不夠。你說我們的壓力大不大?還有，前些年上面政策失誤造成的種種虧損，如基金會(huì)、‘普九達(dá)標(biāo)等造成的債務(wù)等，現(xiàn)在也都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來承擔(dān)?；饡?huì)我們以前有300多萬的債，現(xiàn)在還得差不多了，‘普九欠下的債，到現(xiàn)在還有200多萬，這些都不是我們要搞的，但是出了問題就要由我們背?！?/p>

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政這種“吃飯”財(cái)政到“討飯”財(cái)政的困境，并不是小鎮(zhèn)一個(gè)地方的特殊情況，截至到1999年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債3259億。到2004年，地方債務(wù)估計(jì)已達(dá)上萬億。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村負(fù)債占全部鄉(xiāng)村的比例，如下圖所示：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)重的財(cái)政困境使得招商引資和開發(fā)顯得十分必要和重要，武鎮(zhèn)長對(duì)此有著清醒的認(rèn)識(shí)：“不搞

開發(fā)，我們哪里來的錢還?更不要說鎮(zhèn)里還需要發(fā)展，也需要錢。所以，現(xiàn)在想辦法搞錢是政府的第一要?jiǎng)?wù)，書記、鎮(zhèn)長主要就是抓兩件事，一是搞錢發(fā)工資，二是完成上級(jí)的財(cái)稅任務(wù)，這樣，開發(fā)就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)最大的政治。我們只有靠開發(fā)來解決這些問題?！毖筒豢杀苊獾匾隽恕伴_發(fā)的政治學(xué)”。

2開發(fā)的途徑

可見，只有開發(fā)才能解決政府的吃飯和發(fā)展問題，那么開發(fā)的途徑主要是什么呢?——賣土地。用武鎮(zhèn)長的話說就是：“搞開發(fā)實(shí)質(zhì)上就是賣土地，招商引資也就是要?jiǎng)e人來圈土地?！睂?duì)于小鎮(zhèn)這樣一個(gè)資源稀缺的地方，搞開發(fā)，前期就主要是靠出賣土地。雖然法律規(guī)定土地歸村集體所有，但是在實(shí)際的賣地過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府始終是真正的主角。政府負(fù)責(zé)引進(jìn)老板，親自與他們談判，像商人一樣與他們討價(jià)還價(jià)并簽訂協(xié)議。政府出面具體負(fù)責(zé)買賣土地并壟斷了商業(yè)信息，而后政府又利用公共利益的代表和信息獨(dú)享這一優(yōu)勢按自己的意志確立了“政府得大頭，農(nóng)民得中頭，村里得小頭”的土地補(bǔ)償分配原則。

3開發(fā)中的矛盾

以上三個(gè)部分的利益切割反映在量上往往表現(xiàn)為“農(nóng)民+農(nóng)村<鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”。那么這樣一種分配格局合理嗎?一方面是武鎮(zhèn)長對(duì)內(nèi)部顯得迫不得已又十分無奈地說：“本來呢，土地屬于農(nóng)村集體所有，土地征用或占?jí)旱难a(bǔ)償，除了補(bǔ)給村里和農(nóng)民，留下來的只能用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可如果真是這樣，政府又怎么辦呢?”這種情況下，政府的行為，“說句不好聽的話，在沒有辦法的情況下，我們對(duì)農(nóng)民也只能是搞愚民政策”。另一方面是老洪對(duì)外辯護(hù)解釋說：“政府這樣做也有一定的道理。例如，土地買賣成交后，必須向上級(jí)職能部門繳納各種規(guī)費(fèi)，如耕地占用費(fèi)、復(fù)墾費(fèi)、有償使用國家土地費(fèi)，以及各種辦證的手續(xù)費(fèi)，這些都必須從土地補(bǔ)償款中扣除。又如，小鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)力不厚，開發(fā)只能走以園區(qū)養(yǎng)園區(qū)的路子，政府從土地款中預(yù)留一部分，用于開發(fā)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如修路、架橋，實(shí)現(xiàn)‘三通一平(路通、電通、水通、地平)，將開發(fā)區(qū)土地從原生態(tài)地貌改變?yōu)榭芍苯庸╅_發(fā)商進(jìn)場施工的建設(shè)用地，即俗話說的將生地變?yōu)槭斓亍！?/p>

4開發(fā)引發(fā)的“纏鬧”

對(duì)這樣一種“政府得大頭，農(nóng)民得中頭，村里得小頭”土地補(bǔ)償分配原則，在理論上看似乎是合理的分配結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)實(shí)中又如何呢?農(nóng)民當(dāng)然不滿足于每畝地僅得到區(qū)區(qū)幾千元的補(bǔ)償，因?yàn)檫@些錢僅僅夠農(nóng)民幾年吃飯的錢，它沒有涉及到農(nóng)民的社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)，也沒有解決農(nóng)民的再就業(yè)問題，更不能滿足農(nóng)民的后備發(fā)展問題。農(nóng)民雖然不知道政府到底從中克扣了多少錢，但他們都知道政府截留了大筆資金，而這是他們補(bǔ)償減少的直接原因。因此，農(nóng)民往往自發(fā)組織起來向政府討要盡可能多的補(bǔ)償，這就引發(fā)了“纏鬧的政治學(xué)”。在與政府協(xié)商不通的情況下，他們往往利用阻止和破壞開發(fā)施工等種種方式，逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再多加一些補(bǔ)償，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又怎么會(huì)輕易地將吞下去的肉再吐出來呢?于是其間就不斷地上演著一出出基于補(bǔ)償問題引發(fā)的鬧劇和糾紛。

三、“掛號(hào)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

通過以上分析我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，實(shí)在難以與我們政治學(xué)書本上所介紹的現(xiàn)代政府對(duì)上號(hào)，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎有諸多弊病。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的基本特征進(jìn)行了一番解剖之后，筆者不由地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與病人聯(lián)系起來。一陣高過一陣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革浪潮，已經(jīng)說明它確實(shí)存在不少“病癥”，而且在醫(yī)院已經(jīng)“掛號(hào)”許久了，那么目前診斷出來的病癥主要有哪些呢?

(一)非科層化的“官僚制”

官僚制和科層制這兩個(gè)詞放在一起必須審慎地使用，因?yàn)楣倭胖圃谥形鞣降暮x是有很大出入的。所以，我們用科層制指代韋伯式的現(xiàn)代意義上的官僚制。它應(yīng)該具備的基本要素為：第一，各部門有依據(jù)法律和行政章程而來的、明確的權(quán)限和規(guī)則；第二，有一套明確制定的、官府間上下關(guān)系的制度；第三，官僚都是徹底的專業(yè)訓(xùn)練出身。科層化的政府運(yùn)作方式是現(xiàn)代西方法治政府的運(yùn)行機(jī)制和保障。而中國是一個(gè)人情和關(guān)系無孔不入的社會(huì)，所以中國式的“官僚制”最大的一個(gè)特點(diǎn)就是人情化、關(guān)系化。這在前面我們分析政府公事私化的過程中有明確的體現(xiàn)。這種“官僚制”最大的弊端就是它本能地消解法治，使政府運(yùn)行不能完全依照制度和法律，而摻入了大量的人情和關(guān)系因素。中國式“官僚制”的弊病在古代已有體現(xiàn)，《萬歷十五年》、《叫魂》等著作，均反映了我國古代官僚制的弊端。它使高層的意志被層層阻隔，到了下面已經(jīng)完全變了副模樣；使得制度化的政策無法普遍地整齊劃一地施行，正式權(quán)力在執(zhí)行過程中非正式化運(yùn)作，遇見不同的官僚就相應(yīng)地呈現(xiàn)出不同的面貌，而這些都是現(xiàn)代國家建構(gòu)所極力避免的不良狀況。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“聲譽(yù)”

要建設(shè)服務(wù)型政府，樹立陽光政府的形象，就必然要求政府透明地行政。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理某些繁雜的問題時(shí)，尤其是按正常的勸說、解釋、強(qiáng)制等手段無效時(shí)，往往訴諸其發(fā)明的“一把鑰匙開一把鎖”，分化瓦解對(duì)象，單個(gè)地背地里解決問題。這個(gè)時(shí)候的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往會(huì)將平時(shí)的“潛規(guī)則”赤裸裸地拿上臺(tái)面，來威逼利誘工作對(duì)象。例如，小鎮(zhèn)政府為了讓石場主楊宏軍在補(bǔ)償協(xié)議上簽字，將其單獨(dú)拉到村主任老羅開的餐館做工作，勸說楊還是剛?cè)朦h的新黨員，又是村主任，如果配合政府的工作，以后村干部的位置肯定為其留著。而如果拒絕簽字，則肯定黨員轉(zhuǎn)不了正，也沒有向上發(fā)展的空間。最后，楊宏軍滿懷怨氣和委屈地答應(yīng)了。類似此類的“一把鑰匙開一把鎖”不斷地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)行中重復(fù)利用，雖然它暫時(shí)地解決了問題，但是在一次一次的“開鎖”過程中，政府的形象越來越差，以至于人們不由地會(huì)將其與“敲詐”、“威逼利誘”等字眼相聯(lián)系。

另一方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在歷次賠款補(bǔ)償?shù)壬婕敖?jīng)濟(jì)利益的過程中，經(jīng)常會(huì)由于農(nóng)民的“纏鬧”，不得不適當(dāng)?shù)靥岣哐a(bǔ)償，這種由于農(nóng)民抗議而不斷地“開口子”的過程，也造成了政府出爾反爾、不講原則的印象。另外，政府為了瓦解村民的集體抗?fàn)幒蜏p少干擾，也往往會(huì)給某些“刺兒頭”額外的利益優(yōu)惠，而這又造成了政府不公正、欺軟怕硬的負(fù)面影響?？傊?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種“不光明”行為嚴(yán)重地影響了它的聲譽(yù)。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“形象”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了生存和發(fā)展而熱衷于“開發(fā)的政治學(xué)”，而且在“以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論英雄”的政績考核制度下，他們非常熱衷于開發(fā)，所以各個(gè)地方開發(fā)的主角都是政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也不例外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拉來開發(fā)商，引進(jìn)開發(fā)項(xiàng)目，這是廣大農(nóng)民所歡迎和支持的，但是其隨意分配土地補(bǔ)償金則又是農(nóng)民反對(duì)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府像商人一樣與農(nóng)民討價(jià)還價(jià)式地確定補(bǔ)償數(shù)額，嚴(yán)重地?fù)p害了政府形象。雖然站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的立場，其為了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)扣留一部分補(bǔ)償金或許是有一定道理的，但是我們?nèi)绻驹谵r(nóng)民的立場或者站在中立的立場上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府卻與廣大農(nóng)民爭利，這能說合理嗎?而且在農(nóng)民知道了政府在補(bǔ)償中取得了“大頭”的情況下，政府以行政壓制和與民爭利的行為就更加給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的形象抹了黑。

四、結(jié)論

經(jīng)過這樣一分析，看來已在醫(yī)院“掛號(hào)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還的確是病的不輕，這也是為什么前些時(shí)候很多學(xué)者呼吁將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤掉的原因。那么，這個(gè)病是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部造成的嗎?當(dāng)然不是，他們也清楚其中存在的缺陷和弊端，也有怨言，可是壓力型的體制使他們有苦說不出；那么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題嗎?看來也不是，因?yàn)椴皇悄骋粌蓚€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得病了，而是多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都得病了。所以，其最終的病根只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的問題。

可見，在行政和財(cái)政雙重體制壓縮的狹小生存空間下，經(jīng)過歲月的磨合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治還是適應(yīng)了這樣的生存環(huán)境。但是卻走上了偏離正規(guī)化的政治軌道，遵循著這樣一套底層行政邏輯，最終衍生出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治現(xiàn)在的畸形“怪胎”。所以，最后的問題指向是如何救治這個(gè)“怪胎”，是革除還是修正?

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責(zé)任編輯—宋奇