建機(jī)構(gòu)還是買服務(wù)

曾曉東

【摘要】政府應(yīng)該為農(nóng)村兒童提供幼兒教育服務(wù),但是具體的服務(wù)供給方式值得商榷。在農(nóng)村地區(qū),通過(guò)建立大量幼教機(jī)構(gòu)為兒童提供幼兒教育服務(wù)的方式存在無(wú)法克服的質(zhì)量、監(jiān)管難題。我們可以嘗試由政府制定服務(wù)菜單,由現(xiàn)有的縣、鄉(xiāng)幼教機(jī)構(gòu)按照菜單為農(nóng)村兒童提供流動(dòng)性服務(wù),從而建構(gòu)起“電影放映隊(duì)式”農(nóng)村幼兒教育服務(wù)模式。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)供給方式;政府;農(nóng)村幼兒教育;服務(wù)基準(zhǔn)化;實(shí)證研究

【中圖分類號(hào)】G610 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-4604(2009)04-0001-04

政府是否應(yīng)該在幼兒教育供給中發(fā)揮主要作用?這是一個(gè)典型的規(guī)范問(wèn)題?！?〕盡管有關(guān)幼兒教育社會(huì)收益率的研究讓越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到政府應(yīng)該承擔(dān)提供幼兒教育服務(wù)的主要責(zé)任,但是客觀上由于價(jià)值觀不同,各國(guó)政府在幼兒教育服務(wù)的供給方式上仍然存在很大差異,對(duì)政府是否應(yīng)該承擔(dān)提供幼兒教育服務(wù)的主要責(zé)任的問(wèn)題也仍然存在較大爭(zhēng)議。不過(guò)各國(guó)政府在提供補(bǔ)償性的幼兒教育服務(wù)方面達(dá)成了高度的共識(shí)。即使是在對(duì)政府參與社會(huì)生活持極保守態(tài)度的英國(guó)、美國(guó),其政府也發(fā)起并正在繼續(xù)實(shí)施著龐大的貧困家庭兒童免費(fèi)幼兒教育計(jì)劃?？梢?jiàn),政府應(yīng)該主要為貧困家庭兒童提供幼兒教育服務(wù),這一點(diǎn)已經(jīng)成為當(dāng)前國(guó)際社會(huì)的共識(shí),不存在規(guī)范性沖突。

解決了政府供給的合理性問(wèn)題,按照公共財(cái)政分析的一般框架,下一步需要考慮的問(wèn)題是應(yīng)該怎樣有效地為貧困家庭兒童提供幼兒教育服務(wù)。這個(gè)問(wèn)題涉及對(duì)不同供給方式效果的評(píng)價(jià),涉及成本和收益的考量,是個(gè)典型的實(shí)證問(wèn)題?！?〕

本文之所以要花費(fèi)一定筆墨區(qū)分規(guī)范問(wèn)題和實(shí)證問(wèn)題,是想說(shuō)明,在為貧困家庭兒童提供幼兒教育服務(wù)這一問(wèn)題上不存在價(jià)值沖突,但是如何有效地為他們提供幼兒教育服務(wù)卻需要大量實(shí)證數(shù)據(jù)的佐證。目前在我國(guó),大多數(shù)人認(rèn)為政府應(yīng)該在農(nóng)村建足夠數(shù)量的幼兒園,以便更好地為農(nóng)村兒童提供幼兒教育服務(wù),但是也有一些學(xué)者對(duì)此提出了不同意見(jiàn),他們認(rèn)為購(gòu)買服務(wù)可能是更加合理的一種制度安排。對(duì)于這些分歧,我們應(yīng)該超越規(guī)范層面的“應(yīng)該不應(yīng)該”的討論,弄清其產(chǎn)生的根源,累積相關(guān)的實(shí)證數(shù)據(jù),以便選擇有效的農(nóng)村幼兒教育供給方式,解決“該怎么做”的問(wèn)題。那么,農(nóng)村家庭的兒童到底需要什么?政府是通過(guò)建立幼兒園來(lái)提供服務(wù)更好,還是通過(guò)其他方式更合適?理清這些問(wèn)題,是我們?yōu)檗r(nóng)村兒童的發(fā)展提供支持的前提。

一、就農(nóng)村幼兒教育而言,當(dāng)前迫切需要提高家長(zhǎng)的養(yǎng)育、教育水平

近年來(lái),我國(guó)扶貧研究的成果顯著,為社會(huì)干預(yù)措施的設(shè)計(jì)和有效實(shí)施提供了有力支持。研究表明,成功的社會(huì)干預(yù)首先要有針對(duì)性,針對(duì)合適的人群,滿足他們的需求。〔3〕在我國(guó),貧困人口主要集中在農(nóng)村,農(nóng)村兒童最需要什么?這一問(wèn)題并不容易回答。我們需要一些社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)的支持。

2006年,我們參與了聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)在我國(guó)9個(gè)貧困縣(均接受聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)的衛(wèi)生援助或教育援助)開(kāi)展的“兒童發(fā)展?fàn)顩r基線”調(diào)研,獲得了我國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)村兒童發(fā)展?fàn)顩r的基本數(shù)據(jù)。這些基本數(shù)據(jù)對(duì)于政府確定提供幼兒教育服務(wù)的重點(diǎn)是非常有幫助的。

1.農(nóng)村兒童身體發(fā)育普遍落后

按照兒童發(fā)育標(biāo)準(zhǔn),0~36個(gè)月兒童的發(fā)育有一個(gè)正常的范圍,不在這個(gè)范圍內(nèi)的要么是營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩,要么是營(yíng)養(yǎng)不良。根據(jù)相關(guān)的技術(shù)方案,我們對(duì)9個(gè)項(xiàng)目縣的3514名適齡兒童進(jìn)行了養(yǎng)育和教育方面的調(diào)研,結(jié)果發(fā)現(xiàn),項(xiàng)目縣兒童輕度和重度營(yíng)養(yǎng)不良的比率非常高。在0~6個(gè)月的年齡區(qū)間內(nèi),項(xiàng)目縣兒童營(yíng)養(yǎng)不良的比率較低,但是隨著年齡的增長(zhǎng),兒童營(yíng)養(yǎng)不良的比率逐漸升高,這與添加輔食后家長(zhǎng)不恰當(dāng)?shù)酿B(yǎng)育方式有很大關(guān)系。另外,中國(guó)發(fā)展基金會(huì)對(duì)農(nóng)村兒童營(yíng)養(yǎng)狀況的考察也證明,我國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)村兒童普遍存在低體重現(xiàn)象?！?〕

兒童普遍發(fā)育不良,不但和這些地區(qū)的貧困有關(guān),更和這些地區(qū)家長(zhǎng)缺乏兒童養(yǎng)育知識(shí)有關(guān)。我們對(duì)9個(gè)貧困縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn),家長(zhǎng)對(duì)方便面和雞蛋營(yíng)養(yǎng)價(jià)值的錯(cuò)誤判斷率在1.6~17.8%之間,這個(gè)錯(cuò)誤判斷率與項(xiàng)目縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在相關(guān);對(duì)水果和果凍營(yíng)養(yǎng)價(jià)值的錯(cuò)誤判斷率更高,在4.2~25.1%之間,也與項(xiàng)目縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)。①

2.農(nóng)村兒童家長(zhǎng)的教育能力有待提高

除了養(yǎng)育能力外,貧困地區(qū)農(nóng)村家長(zhǎng)的教育能力也有待提高。對(duì)項(xiàng)目縣兒童家長(zhǎng)基本教育知識(shí)、態(tài)度和能力方面的調(diào)研結(jié)果表明,父母在識(shí)別兒童的危險(xiǎn)體征、照顧生病的兒童、培養(yǎng)兒童的生活習(xí)慣、鍛煉兒童的動(dòng)作平衡感等方面知識(shí)的知曉率只有60~70%,這個(gè)知曉率和父母的受教育水平呈顯著正相關(guān)。另外,調(diào)查表明,父親和母親在兒童早期教育活動(dòng)中的參與程度也與其受教育程度呈顯著正相關(guān)。

二、就農(nóng)村幼兒教育而言,當(dāng)前迫切需要政府提供基本公共服務(wù)

政府的基本責(zé)任之一就是提供安全的飲用水、未被污染的生長(zhǎng)環(huán)境等基本公共服務(wù)。以兒童的計(jì)劃免疫為例。計(jì)劃免疫是我國(guó)政府需提供的強(qiáng)制性服務(wù),其中有四種疫苗屬于基準(zhǔn)化服務(wù),即不論各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何,地方政府都應(yīng)該落實(shí)。兒童計(jì)劃免疫卡的建立比率就是度量這種基準(zhǔn)化服務(wù)水平的基本指標(biāo)。

根據(jù)項(xiàng)目縣入戶調(diào)查結(jié)果,除江西臨川外,衛(wèi)生援助項(xiàng)目縣兒童未建卡的比率在10%以下,但是在教育援助項(xiàng)目縣,未建卡比率在20%以上。它可能說(shuō)明,當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)的服務(wù)能力受援助項(xiàng)目特征的影響。

我們認(rèn)為,在考慮我國(guó)農(nóng)村幼兒教育公共政策時(shí),必須充分了解我國(guó)農(nóng)村當(dāng)前基本的社會(huì)背景。第一,家長(zhǎng)的養(yǎng)育、教育能力亟待提高。也許,通過(guò)教育家長(zhǎng)來(lái)改善兒童早期教育的家庭環(huán)境,可以成為農(nóng)村幼兒教育供給的一個(gè)替代方案。第二,我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政投入更多的是“養(yǎng)人”而不是“養(yǎng)事”,公共機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力往往受活動(dòng)經(jīng)費(fèi)限制,很多時(shí)候是有機(jī)構(gòu)、有人員,但是沒(méi)有開(kāi)展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)。因此,連計(jì)劃免疫這樣的基本服務(wù),教育援助項(xiàng)目縣和衛(wèi)生援助項(xiàng)目縣也有明顯的差異。衛(wèi)生援助項(xiàng)目縣獲得的額外支持可以明顯提高現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的“做事”能力。

三、幼教機(jī)構(gòu)建設(shè)對(duì)政府提供幼兒教育服務(wù)的適切性

提供服務(wù)是現(xiàn)代公共行政的本質(zhì)所在。服務(wù)型政府意味著政府施政目標(biāo)從由機(jī)關(guān)和專家決定轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒姏Q定,效率的高低和服務(wù)的好壞從由政府自我評(píng)價(jià)為主導(dǎo)的考核轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒娫u(píng)審為主導(dǎo)的考核,由對(duì)特定“功能”“權(quán)威”“結(jié)構(gòu)”的服從轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)“使命”“顧客”“成果”的認(rèn)同?！?〕因此,建立以兒童發(fā)展需求為導(dǎo)向的公共幼兒教育服務(wù)體系是政府需要考慮的問(wèn)題之一。

如何為農(nóng)村兒童提供幼兒教育服務(wù)?建立幼教機(jī)構(gòu)是否是政府最恰當(dāng)?shù)倪x擇?我們嘗試從以下幾方面展開(kāi)討論。

1.權(quán)衡建立幼教機(jī)構(gòu)的成本與收益

建立幼教機(jī)構(gòu)的成本是非常高的。幼兒教育是勞動(dòng)密集型行業(yè),生師比非常低,這使得幼教機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本常?？梢耘c大學(xué)相提并論。另外,兒童不宜到很遠(yuǎn)的幼教機(jī)構(gòu)接受教育,因此農(nóng)村幼教機(jī)構(gòu)規(guī)模通常不會(huì)很大,也正因?yàn)槿绱?難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。此外,幼教機(jī)構(gòu)的監(jiān)管成本也很高。農(nóng)村的幼教機(jī)構(gòu)通常很分散,如果要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)程來(lái)監(jiān)管是非常困難的。如果要獲得幼教機(jī)構(gòu)的運(yùn)行績(jī)效信息,其成本也非常高。

在收益方面,雖然有無(wú)數(shù)研究證明了幼兒教育的高收益率,但是高收益率的前提是高質(zhì)量的幼兒教育。當(dāng)監(jiān)管變得困難時(shí),農(nóng)村幼兒教育的質(zhì)量往往難以保證。在這一點(diǎn)上,農(nóng)村小學(xué)和初中教育質(zhì)量的良莠不齊已經(jīng)提供了“前車之鑒”。因此,是通過(guò)建立大量幼教機(jī)構(gòu)提供幼兒教育服務(wù),還是通過(guò)現(xiàn)有的縣、鄉(xiāng)幼教機(jī)構(gòu),擴(kuò)展它們對(duì)農(nóng)村兒童的服務(wù)范圍,是需要認(rèn)真權(quán)衡的。

2.對(duì)基層服務(wù)機(jī)構(gòu)編制外非理性擴(kuò)張的擔(dān)心

從1992年實(shí)行定崗定編政策以來(lái),我國(guó)各級(jí)政府和事業(yè)單位的編制都非常緊張。1992年的編制標(biāo)準(zhǔn)的確難以滿足今天幼兒教育服務(wù)的需要。但是,另外一個(gè)現(xiàn)象同樣值得關(guān)注,即編制外的非理性擴(kuò)張。根據(jù)上述“兒童發(fā)展?fàn)顩r基線”調(diào)研得知,絕大多數(shù)幼教機(jī)構(gòu)在編制之外都聘用了臨時(shí)工作人員,這些臨時(shí)工作人員中的大多數(shù)人基本具備入職資格,但是工資非常低。這種編外聘用人員對(duì)幼教機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的影響還未引起有關(guān)方面足夠的重視。

編外聘用人員的工資是由基層服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)的,即使他們的工資很低,也會(huì)給基層服務(wù)機(jī)構(gòu)帶來(lái)巨大的壓力,基層服務(wù)機(jī)構(gòu)唯一的選擇就是將這種壓力轉(zhuǎn)移到所服務(wù)的人群上去。因此,在義務(wù)性、強(qiáng)制性服務(wù)之外附加、捆綁有收益的服務(wù)就成了這些機(jī)構(gòu)的無(wú)奈選擇。保育費(fèi)之外附加種種收費(fèi)項(xiàng)目等做法就是這方面的表現(xiàn)。這樣的做法使得廣大群眾對(duì)政府和基層服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的幼兒教育失去了信任,也直接影響了政府為民眾服務(wù)的社會(huì)形象。

3.農(nóng)村小學(xué)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

在普及九年義務(wù)教育的過(guò)程中,我國(guó)曾經(jīng)將農(nóng)村小學(xué)建設(shè)作為“普九”的切入點(diǎn)來(lái)突破,運(yùn)用貸款以及貧困地區(qū)義務(wù)教育工程建設(shè)的特殊政策,為廣大農(nóng)村地區(qū)建設(shè)了小學(xué)。但是,因?yàn)槌鞘谢^(guò)程中農(nóng)村人口的減少和民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的期望,今天許多農(nóng)村地區(qū)的小學(xué)都面臨著生源不足、難以維持的困境。農(nóng)村小學(xué)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)在提醒我們,在農(nóng)村地區(qū)大量建立幼教機(jī)構(gòu)是否會(huì)面臨同樣的問(wèn)題?事實(shí)上,如果農(nóng)村地區(qū)幼兒教育的質(zhì)量得不到基本的保證,那么“祖輩看管”之類的早期教育也許優(yōu)于質(zhì)量不怎么樣的機(jī)構(gòu)教育?！?〕

四、建構(gòu)“電影放映隊(duì)式”農(nóng)村幼兒教育服務(wù)模式

1.“電影放映隊(duì)式”農(nóng)村幼兒教育服務(wù)的特征

如上所述,通過(guò)建立幼教機(jī)構(gòu)提供服務(wù)存在著難以克服的質(zhì)量、監(jiān)管難題,因此,尋找其他服務(wù)供給方式就成了一種新思路。借鑒“大篷車”幼兒園經(jīng)驗(yàn)和“電影放映改革”經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為,由政府制定服務(wù)菜單,由現(xiàn)有幼教機(jī)構(gòu)按照菜單為農(nóng)村兒童提供流動(dòng)性服務(wù),也許是一種不錯(cuò)的選擇。這樣可以減少?gòu)V泛設(shè)置幼教機(jī)構(gòu)可能存在的服務(wù)質(zhì)量低下、不作為等現(xiàn)象,保證農(nóng)村幼兒教育服務(wù)的基準(zhǔn);同時(shí),由現(xiàn)有縣、鄉(xiāng)幼教機(jī)構(gòu)拓展服務(wù)范圍,也可以獲得更多的服務(wù)收益。另外,政府為農(nóng)村幼兒教育提供的財(cái)政經(jīng)費(fèi)也可以有效激勵(lì)這些機(jī)構(gòu)更好地提供幼教服務(wù),從而保證政府為農(nóng)村兒童提供的幼教服務(wù)經(jīng)費(fèi)花在農(nóng)村兒童身上,避免建立大量幼教機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的“養(yǎng)人”不“養(yǎng)事”局面。

2.“電影放映隊(duì)式”農(nóng)村幼兒教育服務(wù)模式需要的制度調(diào)整

公共財(cái)政既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇,也是一個(gè)政治范疇。作為國(guó)家政權(quán)活動(dòng)的一個(gè)重要方面,其收支活動(dòng)體現(xiàn)著黨的方針政策,反映著政府的政策意圖,也涉及全體社會(huì)成員的切身利益?！?〕政府改革的過(guò)程在很大程度上就是落實(shí)公共財(cái)政職能和程序性要求的過(guò)程。在幼兒教育領(lǐng)域,這種要求集中體現(xiàn)在大力調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政性幼教投入結(jié)構(gòu)、科學(xué)界定財(cái)政性幼教供給范圍、集中突出公共性特征等方面。

(1)推進(jìn)基準(zhǔn)化服務(wù),以服務(wù)核定經(jīng)費(fèi)預(yù)算

機(jī)構(gòu)膨脹的永恒沖動(dòng)是一個(gè)世界性難題。1992年實(shí)行的定崗定編制度遏制了財(cái)政投入的非理性膨脹,但沒(méi)有解決好各類服務(wù)機(jī)構(gòu)可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制問(wèn)題,沒(méi)有解決好在財(cái)政約束和服務(wù)供給之間作出理性選擇的問(wèn)題。而要解決這些問(wèn)題,不能只依賴編制核定這樣的結(jié)果,更重要的是要確定服務(wù)基準(zhǔn)和根據(jù)服務(wù)基準(zhǔn)核定經(jīng)費(fèi)預(yù)算。后者正是財(cái)政預(yù)算制度改革的重要內(nèi)容。有許多學(xué)者提出要以預(yù)算體制改革為切入點(diǎn)改革財(cái)政投入體制。〔8〕然而,目前預(yù)算體制改革還處于起步階段,包括兒童早期教育在內(nèi)的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)都應(yīng)該朝著基準(zhǔn)化服務(wù)方面推進(jìn),從而促使預(yù)算體制改革內(nèi)容具體化。

(2)遏制基層機(jī)構(gòu)擴(kuò)張沖動(dòng)

基層服務(wù)機(jī)構(gòu)編制外擴(kuò)張有其存在的客觀性。在缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)村,接受過(guò)專業(yè)教育的畢業(yè)生進(jìn)入公共服務(wù)機(jī)構(gòu),拿著臨時(shí)工資,等待正式工作崗位,是一種不得已的選擇。自上而下的編制管理避免了財(cái)政性開(kāi)支的非理性膨脹,但遏制基層服務(wù)機(jī)構(gòu)的編外擴(kuò)張沖動(dòng),是擺在管理者面前的又一難題。唯一的選擇是重新進(jìn)行公共服務(wù)事權(quán)的厘定,用服務(wù)崗位預(yù)算管理代替人員預(yù)算管理,將服務(wù)機(jī)構(gòu)改革與公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)的核算加以統(tǒng)籌考慮。

(3)以基準(zhǔn)化服務(wù)監(jiān)控基層服務(wù)機(jī)構(gòu)績(jī)效

改革開(kāi)放至今,單個(gè)制度的改革對(duì)事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用已經(jīng)越來(lái)越小,改革進(jìn)入到系統(tǒng)化制度調(diào)整階段。確定兒童早期教育的服務(wù)基準(zhǔn),不僅可以為地方政府提高自己的公共服務(wù)質(zhì)量提供動(dòng)力,而且可以為預(yù)算體制改革和促使政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型提供基礎(chǔ)。確定兒童早期教育服務(wù)基準(zhǔn)還有一個(gè)重要的功能就是監(jiān)控幼教機(jī)構(gòu)的服務(wù)績(jī)效。將機(jī)構(gòu)服務(wù)滿足公眾需要的程度作為機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的尺度,可以為上下級(jí)的業(yè)務(wù)管理和技術(shù)交流提供標(biāo)準(zhǔn),這體現(xiàn)了國(guó)際上新公共行政主義的主張。

2000年后,我國(guó)公共財(cái)政體制改革逐漸成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn),公共財(cái)政體制改革被賦予了越來(lái)越多的職能。目前,宏觀討論有效政府、公共服務(wù)、公共財(cái)政改革的文獻(xiàn)較多,而在一個(gè)具體領(lǐng)域里討論其服務(wù)的公共屬性及其對(duì)財(cái)政體制改革的要求的研究并不多。農(nóng)村幼兒教育是公共服務(wù)的重要組成部分,討論政府為農(nóng)村兒童提供教育服務(wù)方式的改革,明確政府服務(wù)供給效率的判斷標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而探討公共財(cái)政體制改革問(wèn)題,有助于促進(jìn)公共財(cái)政體制的建設(shè),從而推動(dòng)政府的轉(zhuǎn)型。

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