中國(guó)地方政府職能的理性歸位

劉　華

[摘要]推進(jìn)科學(xué)發(fā)展背景下我國(guó)地方政府職能的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化，應(yīng)在厘清中央政府與地方政府職能定位的前提下，深入分析改革開放以來(lái)中央與地方利益關(guān)系的變遷及其對(duì)地方政府職能取向的影響；并結(jié)合我國(guó)改革與發(fā)展實(shí)際，調(diào)整和改革現(xiàn)有維系中央與地方利益關(guān)系的制度體系，建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的新型中央與地方關(guān)系，從而促使地方政府職能在順應(yīng)中央宏觀發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上的理性歸位。

[關(guān)鍵詞]中央與地方；利益關(guān)系；地方政府職能

[中圖分類號(hào)]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-7320(2009)04-0502-06

改革開放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在很大程度上得益于地方政府基于地區(qū)利益的主動(dòng)性與創(chuàng)造性的發(fā)揮，地方政府作為“競(jìng)爭(zhēng)主體”參與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)有力地推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的改善與創(chuàng)新，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。同時(shí)，由于地方政府作為“競(jìng)爭(zhēng)主體”參與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的一些諸如職能錯(cuò)位、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善、地方利益追求與國(guó)家宏觀發(fā)展目標(biāo)不一致等方面的消極因素，已經(jīng)并正在影響著我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程與總體經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。由此，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能定位及轉(zhuǎn)型話題日益成了理論界與實(shí)際部門關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)話題，特別是在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵階段，研究與總結(jié)我國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能定位與轉(zhuǎn)變更具緊迫性與現(xiàn)實(shí)意義。

論及地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能及轉(zhuǎn)型，勢(shì)必要研究中央與地方的關(guān)系，這不僅僅因?yàn)橹醒肱c地方的關(guān)系是任何一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心問(wèn)題，在一國(guó)的經(jīng)濟(jì)與政治關(guān)系中居于十分重要的地位；更為關(guān)鍵的是一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要地方政府對(duì)中央政府宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的支持與配合，或者說(shuō)需要地方的利益目標(biāo)與中央的利益目標(biāo)盡可能一致；只有地方的發(fā)展結(jié)果與國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)相一致，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)才能協(xié)調(diào)發(fā)展。正所謂：“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有賴于兩次分工：一是政府與市場(chǎng)的分工，二是政府內(nèi)部的分工。”要充分發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用，克服其利益目標(biāo)與中央利益目標(biāo)的不一致，促使其職能的轉(zhuǎn)型與優(yōu)化，必然要從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面厘清中央政府與地方政府的職能定位與利益關(guān)系、由中央與地方的利益關(guān)系所引致的地方政府職能取向，并結(jié)合我國(guó)改革與發(fā)展實(shí)際，調(diào)整與改革現(xiàn)有維系中央與地方利益關(guān)系的制度體系，建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的新型中央與地方關(guān)系，促使地方政府職能在順應(yīng)中央宏觀發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上的理性歸位。這是在科學(xué)發(fā)展的背景下研究我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)型與優(yōu)化的一個(gè)重要認(rèn)識(shí)前提。

在整個(gè)社會(huì)管理體系中，中央政府處于最高也是最核心的地位，它代表全體民眾實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理，其目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與社會(huì)公眾利益的最大化，中央政府與地方政府在社會(huì)治理的價(jià)值目標(biāo)上應(yīng)該是一致的，它與地方政府的最大區(qū)別在于中央政府的發(fā)展戰(zhàn)略與政策措施是全局性的、維護(hù)的是國(guó)家整體利益，這就決定了它的職能定位是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)建基礎(chǔ)性、全局性的制度與條件。地方政府作為中央政府政令的執(zhí)行機(jī)關(guān)，既要貫徹中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀意圖，同時(shí)也要體現(xiàn)與代表地方利益，因而它的職能定位是在執(zhí)行中央政府宏觀發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步提供公共服務(wù)，它的職能的行使既是對(duì)中央政府職能的承接，也是對(duì)中央政府職能的延伸。

回顧改革開放以來(lái)地方政府職能的履行情況，一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，地方政府過(guò)多地扮演了市場(chǎng)主體的角色，而諸如提供公共服務(wù)的職能則被有意或無(wú)意地忽視了。誠(chéng)然，地方政府職能的這一行為取向與我國(guó)的分權(quán)改革、政府官員的任命考核、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制有著相當(dāng)大的關(guān)系，但是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，地方政府應(yīng)逐步從市場(chǎng)中退出，否則地方政府的職能不可避免地會(huì)出現(xiàn)“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”等現(xiàn)象，造成經(jīng)濟(jì)資源的誤配置和效率損失，同時(shí)地方的發(fā)展結(jié)果也不能與國(guó)家的宏觀調(diào)控目標(biāo)正常銜接。

一、改革開放以來(lái)中央政府與地方政府利益關(guān)系的演進(jìn)回顧

改革開放以來(lái)，為了建立適應(yīng)對(duì)外開放與經(jīng)濟(jì)體制改革需要的中央與地方關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)地方積極性，我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)的中央與地方職能定位進(jìn)行了調(diào)整，實(shí)行了以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心內(nèi)容的中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整。從十一屆三中全會(huì)召開至今，中央與地方利益關(guān)系的調(diào)整主要分為兩個(gè)階段：

第一階段是從十一屆三中全會(huì)后至1994年分稅制施行之前。為充分發(fā)揮中央部門、地方、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人四個(gè)方面的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，中央認(rèn)為，在處理中央與地方的關(guān)系上要大膽放權(quán)，此后，中央逐步賦予了地方政府一定的相對(duì)獨(dú)立的利益和經(jīng)濟(jì)管理自主權(quán)，由地方政府決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和“分灶吃飯”的財(cái)政體制等一系列較為充分考慮地方政府利益的制度和做法，大大激發(fā)和增強(qiáng)了地方政府的經(jīng)濟(jì)活力和地方政府管理的自覺(jué)性，于是地方政府的利益主體地位日益凸出，使得地方政府擔(dān)當(dāng)了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任，地方財(cái)力大大增長(zhǎng)，地方政府在國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理中的地位逐步提高。“所以在轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中央與地方關(guān)系中，地方政府盡管沒(méi)有合法的市場(chǎng)地位，卻在相當(dāng)程度上從傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系中擺脫出來(lái)，成為事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)主體”。放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略與“分灶吃飯”的財(cái)政體制造成了一個(gè)始料未及的后果，即在地方財(cái)力大大增強(qiáng)的同時(shí)，中央政府的財(cái)政汲取能力受到了損害，中央財(cái)政收入在全部財(cái)政收入中的比例逐年減少，“與地方財(cái)政實(shí)力相比，中央財(cái)政實(shí)力十分弱小，已經(jīng)呈現(xiàn)了‘弱中央強(qiáng)地方的基本格局。‘七五期間(1986—1990年)，中央政府的財(cái)政收入約占全部財(cái)政收入的40％左右，而地方政府占60％”。這種狀況直接導(dǎo)致了中央政府以財(cái)政實(shí)力為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控能力的走弱。

第二階段是1994年至今。為了增加中央的財(cái)政實(shí)力并改善中央的宏觀調(diào)控能力，中央政府按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求對(duì)中央與地方的利益關(guān)系進(jìn)行了重構(gòu)，一個(gè)根本性的措施是在1994年開始實(shí)行分稅制改革，從過(guò)去單純的放權(quán)讓利向按照各級(jí)政府的公共職能劃分財(cái)政權(quán)限，應(yīng)該說(shuō)，“財(cái)政的公共財(cái)政化傾向開始體現(xiàn)”。在新的財(cái)稅體制下，中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)被重新劃分，在保證中央政府獲得國(guó)家財(cái)政大頭的前提下，地方政府獲得了充分發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)限，但同時(shí)地方政府承擔(dān)的地方性事務(wù)增加了，地方政府除了要努力提供與發(fā)展像地方基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技、衛(wèi)生等方面的公共物品與公共服務(wù)外，還要努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平。事實(shí)上，全國(guó)很多地區(qū)的地方財(cái)政收人難以滿足地方開支所需，地方政府逐步背上了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，為了應(yīng)對(duì)與解決發(fā)展過(guò)程中的財(cái)政困境，大多地方政府陷入了追求地區(qū)利益最大化的“泥淖”，具體表現(xiàn)就是與市場(chǎng)化的根本要求相違背的地方保護(hù)主義的泛濫。

二、中央與地方利益關(guān)系的博弈對(duì)地方政府職能的影響

從上述中央與地方政府利益關(guān)系的簡(jiǎn)要演進(jìn)歷程來(lái)看，改革后的行政性分權(quán)改革使得地方政府獲得了前所未有的發(fā)展動(dòng)力，地方利益在經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展中獲得了較大增長(zhǎng)，“中央與地方關(guān)系也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即由過(guò)去以行政組織為主要基礎(chǔ)的行政服從關(guān)系，轉(zhuǎn)向了以相對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體為基礎(chǔ)的對(duì)策

博弈關(guān)系”。中央與地方之間的關(guān)系之所以發(fā)生了這樣大的轉(zhuǎn)變，根本的原因是由于行政性分權(quán)的改革使得地方政府獲得了自己的財(cái)權(quán)與事權(quán)，有了比較獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)利益，為了發(fā)展與維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)利益，地方政府及官員會(huì)傾向于在給定的條件下選擇最有利于本地區(qū)發(fā)展的方案。布坎南對(duì)此有著精辟的分析，他說(shuō)：“政治家和官僚的行動(dòng)與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的其它人的行動(dòng)并無(wú)不同”，“政府政策的制定者是有理性的、自私的人，他們也是從個(gè)人的角度看待問(wèn)題，并按個(gè)人面臨的誘因行事”。其結(jié)果必然導(dǎo)致地方政府與中央政府基于利益關(guān)系的博弈。一旦地方政府基于利益關(guān)系與中央政府進(jìn)行博弈，地方政府治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能便會(huì)與其“應(yīng)然”意義上的職能以及公共利益導(dǎo)向產(chǎn)生程度不等的背離，一個(gè)比較典型的例證就是早在“九五”時(shí)期，中央政府就提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，但由于地方政府一味追求地方利益，時(shí)至今日，粗放式發(fā)展仍在各地區(qū)居于主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變。

以我國(guó)改革開放后中央與地方政府利益關(guān)系博弈對(duì)地方政府職能所產(chǎn)生的影響來(lái)進(jìn)行分析，改革開放以后在市場(chǎng)化取向思路的指導(dǎo)下，自1979年開始，中央政府開始逐步打破中央高度集權(quán)的中央與地方關(guān)系模式，實(shí)施了旨在調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性的中央與地方關(guān)系模式的重構(gòu)，主要的政策措施是逐步向地方政府“放權(quán)讓利”，采取“財(cái)政包干”的財(cái)政體制，賦予地方更大的財(cái)權(quán)與事權(quán)。這樣一些做法改變了傳統(tǒng)的中央與地方利益關(guān)系，地方由于財(cái)政自主權(quán)的獲得、地方財(cái)力的增長(zhǎng)，開始擁有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益。在這一新的中央與地方利益關(guān)系形成與發(fā)展的過(guò)程中，地方政府的職能也發(fā)生了較之于傳統(tǒng)計(jì)劃體制下的根本轉(zhuǎn)變。其主要表現(xiàn)是各級(jí)地方政府不再是執(zhí)行計(jì)劃指令的中介，而是日漸把發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加地方財(cái)政收入作為自己的重要職能之一，事實(shí)上也正是由于這個(gè)轉(zhuǎn)變，改革開放初期我國(guó)各地的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展獲得了建國(guó)以來(lái)前所未有的快速發(fā)展，受到了社會(huì)大眾的廣泛認(rèn)同?？陀^地說(shuō)，地方政府職能所發(fā)生的這個(gè)轉(zhuǎn)變對(duì)于“文革”后中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，是一個(gè)具有里程碑意義的轉(zhuǎn)折。它表明了這樣一個(gè)理念：促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步是地方政府應(yīng)有的重要職能。當(dāng)然，在改革開放初期的中國(guó)，地方政府的這一職能在實(shí)踐中也帶來(lái)了無(wú)法克服的弊病，根源在于各地方政府在追求自身利益增長(zhǎng)的同時(shí)客觀上助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義的形成，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地方保護(hù)主義與我國(guó)市場(chǎng)化改革所要求的全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成是迥然相背的?！暗?0世紀(jì)80年代中期，地區(qū)間相互封鎖、分割市場(chǎng)以及對(duì)本地企業(yè)實(shí)行行政保護(hù)等行為已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)形成的重大障礙，以致有人把中國(guó)經(jīng)濟(jì)稱為‘諸侯經(jīng)濟(jì)”?！爸T侯經(jīng)濟(jì)”在發(fā)展實(shí)踐中為打破市場(chǎng)割據(jù)平添了許多阻力，而且在“財(cái)政包干”體制下長(zhǎng)期過(guò)分追求地區(qū)利益的發(fā)展也導(dǎo)致了中央政府財(cái)政汲取能力的下降，使得全國(guó)性公共物品與公共服務(wù)的提供受到了嚴(yán)重的損害?？梢?jiàn)，由于中央與地方利益關(guān)系的改革所引致的地方政府職能的轉(zhuǎn)變?cè)诟母镩_放初期確實(shí)起到了調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性與創(chuàng)造性，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)關(guān)系一定程度的形成，如20世紀(jì)80年代蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和浙北地區(qū)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展就是一個(gè)明顯的例證。當(dāng)然，地方保護(hù)主義在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的弊病也使得中央與地方的利益關(guān)系發(fā)生了新的變化，那就是在財(cái)政實(shí)力上造成了“強(qiáng)地方弱中央”的局面，而且隨著市場(chǎng)化改革的深入，“強(qiáng)地方弱中央”的利益格局到了20世紀(jì)90年代初，已經(jīng)給全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展造成了很大的阻滯，于是又展開了新的一輪中央與地方利益關(guān)系的博弈。

1994年新財(cái)稅體制改革的實(shí)施按照各級(jí)政府所承擔(dān)的公共職能劃分財(cái)政權(quán)限，中央通過(guò)分稅制重新掌控了財(cái)政收入的大頭，在這一輪中央與地方利益關(guān)系博弈中，地方政府承擔(dān)了絕大部分區(qū)域共享性的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，但其財(cái)政收入并沒(méi)有得到明顯的增加。中央則通過(guò)給予地方補(bǔ)助或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)規(guī)范和控制地方政府的行為。以1994年新財(cái)稅改革的實(shí)施為主要標(biāo)志的新的中央與地方利益關(guān)系，同樣也對(duì)各級(jí)地方政府的職能取向產(chǎn)生了重要影響，呈現(xiàn)出了一些新的特征。具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是為了應(yīng)對(duì)和解決疲于應(yīng)付的財(cái)政窘境，地方政府在實(shí)踐中自覺(jué)或不自覺(jué)地將追求財(cái)政收入最大化當(dāng)作了自己的重要職能，實(shí)踐中紛紛把能夠做大GDP的產(chǎn)業(yè)作為區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。二是在中央政府以財(cái)政實(shí)力為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控引導(dǎo)與控制下，地方政府的職能開始從聚焦經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域，不得不將發(fā)展區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科教、文化、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品與公共服務(wù)作為自己的基本職能。三是在現(xiàn)有的干部任命與政績(jī)考核體制沒(méi)有實(shí)現(xiàn)根本變革的前提下，地方政府及其行政官僚為了基于自身利益的政績(jī)最大化，過(guò)多地卷入了本應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)主導(dǎo)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中以市場(chǎng)分割和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)為主要特征的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，在發(fā)展實(shí)踐中忽視了自身應(yīng)該履行的職能，也就是通常所認(rèn)為的職能行使上的“越位”與“缺位”現(xiàn)象。

總結(jié)上述改革開放后中央與地方利益關(guān)系的變化對(duì)地方政府職能取向的影響后，我們發(fā)現(xiàn)，在1994年新財(cái)稅體制實(shí)施前的中央與地方利益關(guān)系是“藏富于地方”的“強(qiáng)地方弱中央”，這種利益關(guān)系影響了中央政府宏觀調(diào)控能力的發(fā)揮，制約了全國(guó)的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)利益博弈，在1994年之后逐步形成的中央與地方利益關(guān)系是中央政府對(duì)國(guó)家財(cái)政的絕對(duì)控制，但這種利益關(guān)系狀態(tài)又使得地方政府在追求地區(qū)利益最大化目標(biāo)的驅(qū)使下與中央政府展開了博弈，地方政府的職能或明或暗地與中央政府的宏觀目標(biāo)產(chǎn)生了差異與沖突。中央與地方的利益關(guān)系陷入了“困境”，正是這種利益關(guān)系“困境”使得地方政府深陷于地方保護(hù)主義的泥潭而不能自拔。發(fā)展實(shí)踐表明，對(duì)于政府內(nèi)部的分工，決定分權(quán)的合理程度仍然是一個(gè)難以把握的目標(biāo)，科學(xué)劃分中央與地方的權(quán)力、構(gòu)建合理的中央與地方利益關(guān)系并非一件易事。處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)實(shí)現(xiàn)中央與地方利益關(guān)系的科學(xué)化與合理化，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)地方政府職能與中央政府的宏觀發(fā)展目標(biāo)趨于一致將是一個(gè)艱巨與復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

三、調(diào)整、改革中央與地方利益關(guān)系，促進(jìn)地方政府職能理性歸位

為了促進(jìn)地方政府職能的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展，必須采取措施協(xié)調(diào)好中央與地方的利益關(guān)系，從而避免由于地方政府職能的偏差而引致全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“公地悲劇”之中。如何協(xié)調(diào)好中央與地方利益關(guān)系?筆者以為，一個(gè)根本的原則是在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的前提下，對(duì)規(guī)范現(xiàn)有中央與地方利益關(guān)系的制度進(jìn)行改革，改革的方向不是完全推翻現(xiàn)有的維系中央與地方利益關(guān)系的制度體系。因?yàn)楦母镩_放多年來(lái)特別是1994年新財(cái)稅體制施行以來(lái)中央與地方的利益關(guān)系總體上是穩(wěn)定的，否則就無(wú)法解釋這些年來(lái)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會(huì)全面進(jìn)步的事實(shí)。理性的路徑是對(duì)原有制度體系中不符合實(shí)踐要求的制度進(jìn)行調(diào)整和改革，通過(guò)改革建立起協(xié)調(diào)、規(guī)范、互利的中央與地方之間的新型政府間利益關(guān)系，從而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展。具體可以從以下四個(gè)方面展開。

第一，中央政府應(yīng)有的宏觀權(quán)威仍然要予以保持和強(qiáng)化。這是加強(qiáng)與改善中央經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力的重要基礎(chǔ)，現(xiàn)行財(cái)稅體制下中央政府占有財(cái)政收入大頭的格局必須保持，中央政府運(yùn)用給予地方財(cái)政補(bǔ)助的辦法規(guī)范和控制地方政府行為的做法是有益的，它最起碼能在一定程度上抑制地方政府與中央宏觀調(diào)控目標(biāo)相異的非理性的諸如盲目投資、重復(fù)建設(shè)行為。在全局性的事務(wù)方面，強(qiáng)有力的中央政府權(quán)威可以克服地方政府微觀理性行為所導(dǎo)致的宏觀不理性的后果，如中央政府通過(guò)對(duì)地方政府的財(cái)政返還和轉(zhuǎn)移支付制度能夠有效地規(guī)范地方政府的發(fā)展，推進(jìn)中央政策在地方的有效實(shí)施。更為有意義的是，“在新世紀(jì)中國(guó)政府之所以能夠?qū)⒏蟮淖⒁饬D(zhuǎn)移到社會(huì)政策上來(lái)，首先是因?yàn)樨?cái)政體制的變革大大提高了國(guó)家的汲取能力，使得政府有可能將更多的資源投入社會(huì)政策領(lǐng)域”。

第二，現(xiàn)行的財(cái)稅體制以及宏觀政策的制定模式需要進(jìn)一步改革。先看財(cái)稅體制方面的弊端。吳敬璉在論及我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的制約因素時(shí)認(rèn)為，“財(cái)政體制的缺陷使各級(jí)政府官員有動(dòng)力和能力進(jìn)行過(guò)度投資營(yíng)建‘形象工程和‘政績(jī)工程。把許多應(yīng)當(dāng)由中央政府掌握的事權(quán)和財(cái)權(quán)，例如實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育的責(zé)任和財(cái)源，下放給地方政府的分散財(cái)政體系，使各級(jí)地方政府都要努力取得更多的收入來(lái)彌補(bǔ)日益增大的支出，同時(shí)，以生產(chǎn)型增殖稅為主、在中央預(yù)算和地方預(yù)算之間按75：25的比例分成的稅收體制使各級(jí)政府努力運(yùn)用手中的資源配置權(quán)力集中力量經(jīng)營(yíng)產(chǎn)值大、稅收多的簡(jiǎn)單加工業(yè)和重化工業(yè)的重大項(xiàng)目”。不難看出，現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的部分財(cái)權(quán)與事權(quán)配置上的不恰當(dāng)，在相當(dāng)大的程度上促成了各級(jí)地方政府在引導(dǎo)與推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的非理性行為，而且這種狀況長(zhǎng)期得不到扭轉(zhuǎn)的話，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變會(huì)充滿困難與阻力。

再看宏觀政策的制定。中央政府宏觀政策的制定以及宏觀調(diào)控目標(biāo)所具有的公共性不容置疑，但在宏觀政策的實(shí)施過(guò)程中不少地方政府采取了“陽(yáng)奉陰違”的態(tài)度，致使中央的宏觀調(diào)控能力受到了嚴(yán)重的損害。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的重要原因在于地方政府的利益目標(biāo)與中央政府的利益目標(biāo)產(chǎn)生了差異和沖突。就中央政府宏觀政策制定的角度來(lái)透視，要實(shí)現(xiàn)地方政府與中央政府利益取向一致化的目標(biāo)，推進(jìn)中央宏觀政策制定的民主化是一個(gè)必然的趨勢(shì)，有關(guān)全國(guó)性的公共政策制定要合理地考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同地區(qū)的利益訴求。正如胡鞍鋼指出的：“需要用決策參與權(quán)換取財(cái)權(quán)，擴(kuò)大各地方參與中央決策的機(jī)會(huì)，使之能夠?qū)θ鐣?huì)資源分配具備表達(dá)本地區(qū)利益的發(fā)言權(quán)……有助于地方領(lǐng)導(dǎo)人了解全國(guó)狀況，增加合作的愿望。”“如果中央政府總是長(zhǎng)期忽視甚至剝奪地方的話語(yǔ)權(quán)，或明或暗地排斥和阻礙地方政府進(jìn)入中央政府政策制定過(guò)程，甚至要求全國(guó)地方政府完全退出參與宏觀調(diào)控的分工體系，不僅不現(xiàn)實(shí)，而且因其決策科學(xué)化民主化程度的降低，不利于形成科學(xué)有效的宏觀調(diào)控體制，更談不上構(gòu)建新型的中央與地方關(guān)系”。當(dāng)然，中央政府在宏觀政策的制定過(guò)程中如果再吸收更多的社會(huì)主體如非政府組織、大眾傳媒、社會(huì)大眾等主體的參與，相信宏觀政策的實(shí)施勢(shì)必會(huì)得到更為廣泛的社會(huì)共識(shí)與呼應(yīng)，全國(guó)協(xié)調(diào)發(fā)展的阻力將會(huì)日漸消除。

第三，明晰中央政府與地方政府各自的職責(zé)權(quán)限劃分，使中央與地方關(guān)系進(jìn)一步法制化，也是構(gòu)建互利有序的中央與地方關(guān)系、催化地方政府職能優(yōu)化的一個(gè)重要因素?！拔鞣絿?guó)家中央和地方關(guān)系不僅都建立在明確而廣泛的憲法和法律基礎(chǔ)之上，而且都努力通過(guò)法律化、制度化、程序化的手段來(lái)協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系和矛盾”。現(xiàn)行憲法雖然對(duì)于地方政府權(quán)力的運(yùn)行作了原則性的規(guī)定，但過(guò)于寬泛籠統(tǒng)和原則化，缺乏具體規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，“因?yàn)槲覈?guó)的中央與地方關(guān)系長(zhǎng)期以來(lái)主要是依靠政策性文件規(guī)范的”；中央與地方具體職權(quán)的劃分不是分工式的，而是權(quán)力總數(shù)的分割；除中央專屬的權(quán)力外，法律分別賦予中央政府與地方政府的權(quán)限幾乎是一致和對(duì)等的，地方政府儼然是中央政府的翻版，地方政府之間也沒(méi)有明確的權(quán)力分工。這種劃分使得中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間職責(zé)權(quán)限模糊不清，職能重疊多變，造成中央與地方權(quán)力和職能的錯(cuò)位，以及地方政府之間利益沖突的出現(xiàn)。一旦中央與地方或地方與地方之間出現(xiàn)矛盾與沖突，中央可以隨意地干預(yù)地方的具體事務(wù)或者隨意地收放權(quán)力，妨礙了地方政府有效地履行自己的職責(zé)；同時(shí)地方政府也常常出現(xiàn)某些越權(quán)和“變通”的行為，使中央的政令難以落實(shí)。中央與地方、地方與地方政府之間的權(quán)限劃分由于缺乏法律規(guī)范而帶有很大的隨意性、不規(guī)范性和不穩(wěn)定性，不利于中央與地方關(guān)系的良性發(fā)展。因此，在合理劃分中央政府與地方政府職權(quán)的基礎(chǔ)上，使中央與地方政府關(guān)系規(guī)范化、法制化是未來(lái)中央與地方利益關(guān)系調(diào)整的一個(gè)重要方面，“中央政府與地方政府應(yīng)該在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只有對(duì)中央與地方的利益關(guān)系進(jìn)行法律基礎(chǔ)上的調(diào)控，才能保證中央與地方政府關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定性，提高中央政府與地方政府關(guān)系調(diào)整的規(guī)范性，防止中央政府收權(quán)放權(quán)的盲目性、隨意性和地方政府逾越冒犯的可能性”。此外，通過(guò)法定程序構(gòu)建中央政府對(duì)于地方政府權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)督機(jī)制也是協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、促使地方政府職能理性化的一個(gè)重要舉措，中央政府在向地方下放權(quán)力的同時(shí)，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到監(jiān)督機(jī)制對(duì)于控制地方政府職能的重要意義，要著力改變監(jiān)督機(jī)制一直落后于權(quán)力改革步伐的現(xiàn)狀，做到法律監(jiān)督與行政監(jiān)督雙管齊下，盡快制定操作性強(qiáng)的宏觀調(diào)控法律制度，加大對(duì)地方政府違規(guī)的懲罰力度，提高違規(guī)成本。

第四，在協(xié)調(diào)中央與地方的利益關(guān)系、規(guī)范地方政府職能的過(guò)程中，仍要注意保護(hù)地方政府在其轄區(qū)內(nèi)的合理權(quán)益，使其發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性與積極性能夠始終得到充分發(fā)揮。我國(guó)各級(jí)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)權(quán)是在特定的體制轉(zhuǎn)軌環(huán)境中形成的，地方政府事實(shí)上已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力量，而且地方政府與市場(chǎng)機(jī)制一起推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)有格局在現(xiàn)階段的轉(zhuǎn)型期仍具有特定的效率意義，如改革開放后蘇南政府在“蘇南模式”的發(fā)展及其創(chuàng)新中所起到的積極作用就是一個(gè)明顯的例證。正所謂“現(xiàn)存制度的可行性和成本以及技術(shù)能力共同決定了某一特定制度的影響力”，試圖在一夜之間強(qiáng)行剝奪地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)權(quán)既不現(xiàn)實(shí)，也不理性。因?yàn)椋爸袊?guó)改革成功的一個(gè)重要保障是采取了一條代價(jià)低、風(fēng)險(xiǎn)小、又能及時(shí)帶來(lái)收益的漸進(jìn)道路，而東歐和前蘇聯(lián)由于選擇了相反的改革方式，產(chǎn)生了巨大的摩擦和社會(huì)動(dòng)蕩，給社會(huì)和人民帶來(lái)了諸多困難和災(zāi)難”。因此，現(xiàn)階段在強(qiáng)調(diào)規(guī)范地方政府職能的同時(shí)，也要注意調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性與創(chuàng)造性，切實(shí)保護(hù)不同于地方保護(hù)主義的地方合理自主權(quán)益，在對(duì)地方政府的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控的同時(shí)，要盡可能地給予必要的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，為地方政府積極性的發(fā)揮創(chuàng)造基本動(dòng)力。另外，對(duì)一些發(fā)展公共服務(wù)存在困難的地區(qū)，中央政府可通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助、人才支持等手段對(duì)這些地方政府給予必要的援助，使其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施得以建立，從而使地方政府權(quán)力更健康地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)。

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(責(zé)任編輯葉娟麗)