中國(guó)行政問(wèn)責(zé)的制度化建設(shè)探索

劉元昌

[摘要]行政問(wèn)責(zé)在中國(guó)登陸已有五年之久，進(jìn)入2008年后，問(wèn)責(zé)風(fēng)暴越刮越猛，但效果卻不盡如人意，安全事故、公共衛(wèi)生事故等并未減少發(fā)生頻率。分析我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度化過(guò)程中亟需解決的規(guī)范化、程序化、民主化、透明化等問(wèn)題，并運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論考量問(wèn)責(zé)制度的變遷所需種出的實(shí)驗(yàn)成本和實(shí)施成本以及道德成本，我們主張即使要承擔(dān)較大的成本支出和風(fēng)險(xiǎn)，也要繼續(xù)加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的制度化建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]行政問(wèn)責(zé)；透明化；制度變遷；成本分析

[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009－2234(2009)03－0034－04

我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)始于2003年非典期間，非典時(shí)期兩位政府高官因未能恪盡職責(zé)而去職。從那時(shí)開(kāi)始，問(wèn)責(zé)制度開(kāi)始在中國(guó)逐步展開(kāi)：政府加大了追究在重大安全事故、環(huán)境污染等方面失職瀆職或負(fù)有重要責(zé)任的行政官員的力度。在中央政府的要求和部署下，地方政府也逐步開(kāi)展了行政問(wèn)責(zé)行動(dòng)。而到了2008年，由于重特大事故接二連三地發(fā)生，問(wèn)責(zé)風(fēng)暴再次席卷中國(guó)政壇。五年來(lái)的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐在社會(huì)各界的高度關(guān)注下，邁出了堅(jiān)實(shí)的腳步，同時(shí)也暴露出了自身存在的一些不足。

一、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的特點(diǎn)

為了便于分析我國(guó)問(wèn)責(zé)制的特點(diǎn)，我們對(duì)2008年1－9月份之間發(fā)生的重大問(wèn)責(zé)事件做了統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)合一些學(xué)者對(duì)類似課題的調(diào)查研究，我們認(rèn)為我國(guó)行政問(wèn)責(zé)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

(一)問(wèn)責(zé)過(guò)程耗時(shí)短、速度快，問(wèn)責(zé)效率值得肯定

高效的問(wèn)責(zé)有利于迅速安撫民心，穩(wěn)定事態(tài)，控制局面，也有利于減少損失。2008年的問(wèn)責(zé)效率較以往高出很多，慢一點(diǎn)的耗時(shí)兩周左右，快一點(diǎn)則十個(gè)小時(shí)左右。這也是最能體現(xiàn)2008年是個(gè)行政問(wèn)責(zé)年的特點(diǎn)。(見(jiàn)表1)

(二)問(wèn)責(zé)對(duì)象職務(wù)和數(shù)量成反比，問(wèn)責(zé)立法迫在眉睫

對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的處理結(jié)果統(tǒng)計(jì)表明，職務(wù)越高，被問(wèn)責(zé)的官員數(shù)量越少；職務(wù)越低，被問(wèn)責(zé)的官員數(shù)量越多。2003～2006年，在被問(wèn)責(zé)的官員職務(wù)構(gòu)成中，省部級(jí)正副職兩個(gè)級(jí)別的官員人數(shù)加起來(lái)只占被問(wèn)責(zé)總?cè)藬?shù)的6.1％，而縣局級(jí)行政正副職和廳市級(jí)行政副職三個(gè)級(jí)別中被問(wèn)責(zé)官員的人數(shù)加起來(lái)接近總?cè)藬?shù)的52％，成為問(wèn)責(zé)實(shí)踐中居于前三位的問(wèn)責(zé)對(duì)象。

(三)問(wèn)責(zé)措施力度較強(qiáng)，問(wèn)責(zé)結(jié)果有待規(guī)范

2003～2006年的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，以撤職、免職、辭職為處分形式的問(wèn)責(zé)措施比例接近總數(shù)的36％，另外兩種非常嚴(yán)厲的處分形式即降級(jí)和停職的人數(shù)也有18人之多，接近總比例的9％。此外，廳市級(jí)正職以上年度被問(wèn)責(zé)的官員一直也保持著一定的比例，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明了近年來(lái)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)措施的力度較強(qiáng)。(見(jiàn)表2)但是，2008年9月10日，四川巴中市政府辦公室的三名工作人員卻因?yàn)槿齻€(gè)字丟了官。從這個(gè)案例可以看出我們的問(wèn)責(zé)結(jié)果是需要規(guī)范的。

(四)問(wèn)責(zé)發(fā)起者以上級(jí)黨政部門為主，問(wèn)責(zé)民主有待提高

有研究表明，在所有問(wèn)責(zé)發(fā)起者中，上級(jí)政府部門為主要發(fā)起者，接近58％；上級(jí)黨委部門接近24％，二者合計(jì)占發(fā)起者的近82％，成為我國(guó)行政問(wèn)責(zé)事件的主要發(fā)起者，而公民個(gè)體只占發(fā)起者比例的4.1％。

(五)問(wèn)責(zé)內(nèi)容和原因相對(duì)單一，問(wèn)責(zé)范圍有待擴(kuò)展

在問(wèn)責(zé)原因和內(nèi)容構(gòu)成中，工作失職是主要原因，占問(wèn)責(zé)總數(shù)的近84％。同時(shí)，因突發(fā)公共事件引發(fā)的工作失職又成了整個(gè)工作失職中的主要部分。這表明，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)主要針對(duì)的是在突發(fā)公共事件中領(lǐng)導(dǎo)所承擔(dān)的工作失職責(zé)任。

二、行政問(wèn)責(zé)制度化的探索

行政問(wèn)責(zé)推行五年來(lái)的成效是非常顯著的。但是，從2008年1～9月份發(fā)生的各類安全事件和公共事件中可以看到我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)尚需完善。一項(xiàng)制度的重要性就在于給社會(huì)提供一種可以遵循的、普遍的、共同的行為規(guī)則，以便盡可能地降低各種損失和不必要的成本損耗。因此，在公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等突發(fā)性事件依然頻發(fā)的今天，對(duì)行政問(wèn)責(zé)的制度化探索就顯得越來(lái)越迫切。

(一)規(guī)范化

1規(guī)范職責(zé)劃分。問(wèn)責(zé)的前提是對(duì)官員的職位與職責(zé)有明確地劃分，并以專門法律來(lái)規(guī)定。但是目前我國(guó)行政領(lǐng)域?qū)?quán)責(zé)劃分尚不明確，在實(shí)際工作中尚存在著有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)等現(xiàn)象。所以，必須進(jìn)一步加快政治體制改革，以法的形式明確各類機(jī)構(gòu)、人員的職能職責(zé)。此外，問(wèn)責(zé)時(shí)必須要分析責(zé)任同事件的關(guān)聯(lián)性和因果關(guān)系，該追究到何種程度以及哪一級(jí)的官員，要看官員們與事件有多大的關(guān)聯(lián)性和因果關(guān)系。

2規(guī)范問(wèn)責(zé)結(jié)果。問(wèn)責(zé)要走出去職(包括撤職、免職、責(zé)令辭職、引咎辭職、停職)這個(gè)誤區(qū)，因?yàn)楝F(xiàn)有的問(wèn)責(zé)結(jié)果除了去職以外，還有記過(guò)、警告、檢查等形式?，F(xiàn)有的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等文件中都有明確規(guī)定。另外，要查清事故造成多大損失、涉及多大的范圍、是有形損失還是無(wú)形損失，是故意還是無(wú)意的，擬定的問(wèn)責(zé)結(jié)果是否有利于事件向著良性方向發(fā)展，是否有利于懲前毖后。在一個(gè)制度化的問(wèn)責(zé)體系中，令人信服的問(wèn)責(zé)結(jié)果至關(guān)重要。只有這樣，才能確?！按筘?zé)嚴(yán)處理、小責(zé)輕處理、無(wú)責(zé)不處理”。

3規(guī)范問(wèn)責(zé)范圍。我國(guó)現(xiàn)行的行政問(wèn)責(zé)范圍過(guò)于狹窄，大多局限在對(duì)重大安全責(zé)任事故和嚴(yán)重違法、違紀(jì)案件的事后責(zé)任追究，忽略了對(duì)行政決策失誤以及工作效能低下的責(zé)任追究，問(wèn)責(zé)制只能在有限范圍內(nèi)發(fā)揮作用，不能全方位地約束公共權(quán)力。實(shí)際上，行政問(wèn)責(zé)應(yīng)該是針對(duì)整個(gè)行政領(lǐng)域所進(jìn)行的監(jiān)控行為，它涉及決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。從行政問(wèn)責(zé)建立的目的看，在事前問(wèn)責(zé)、即時(shí)問(wèn)責(zé)和事后問(wèn)責(zé)三種形式中，最有價(jià)值的問(wèn)責(zé)形式應(yīng)該是從行政活動(dòng)的源頭——決策環(huán)節(jié)堵塞漏洞，以防發(fā)生重大事故以及產(chǎn)生不必要的損失，并對(duì)官員產(chǎn)生威懾效應(yīng)。

(二)程序化

行政問(wèn)責(zé)程序的可操作性是實(shí)行問(wèn)責(zé)制度的有力保障。在何種情況下啟動(dòng)、遵循何種順序進(jìn)行、問(wèn)責(zé)對(duì)象在哪個(gè)階段可做出回應(yīng)等，對(duì)于有效實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制度至關(guān)重要。當(dāng)前的行政問(wèn)責(zé)制在問(wèn)責(zé)程序上是有缺失的，所以，要完善問(wèn)責(zé)制，必須得完善問(wèn)責(zé)的程序問(wèn)題。

1責(zé)任確認(rèn)程序。我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生方式主要有選任制和委任制兩種，要認(rèn)定這兩類官員的責(zé)任，首先要明確其不同的問(wèn)責(zé)主體。就前者而言，其問(wèn)責(zé)主體應(yīng)該是選舉產(chǎn)生他的組織；對(duì)于后者而言，其問(wèn)責(zé)主體應(yīng)該是其任命機(jī)關(guān)。此外，如果涉及到法律責(zé)任，應(yīng)該由法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)來(lái)界定其所要承擔(dān)的責(zé)任。

2問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序。即根據(jù)既定的問(wèn)責(zé)事由，選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間、地點(diǎn)、方式啟動(dòng)對(duì)相關(guān)行政人員的問(wèn)責(zé)。如《重慶市政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》規(guī)定，針對(duì)公民、法人和其他組織向市人民政府提出的附有相關(guān)證據(jù)材料的舉報(bào)、控告以及新聞媒體曝光的材料，即可啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序。為此，在不增加機(jī)構(gòu)和人員編制的情況下，可開(kāi)辟出專門機(jī)構(gòu)實(shí)施問(wèn)責(zé)制。該機(jī)構(gòu)最大的特色應(yīng)該是自動(dòng)化，一旦發(fā)生需要問(wèn)責(zé)的事由，該機(jī)構(gòu)就應(yīng)該立刻啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，不必等待上級(jí)

領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話。該機(jī)構(gòu)最鮮明的個(gè)性應(yīng)該就是獨(dú)立性，它的行動(dòng)不受同級(jí)黨委和政府的干涉，它只對(duì)其上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)。

3問(wèn)責(zé)回應(yīng)程序。即被問(wèn)責(zé)者通過(guò)何種程序?yàn)樽约旱男袨檫M(jìn)行解釋、申辯，完善該程序應(yīng)包括完善行政問(wèn)責(zé)失范的救濟(jì)制度。我國(guó)現(xiàn)行的行政救濟(jì)法規(guī)與行政問(wèn)責(zé)機(jī)制之間存在較大錯(cuò)位，對(duì)于被問(wèn)責(zé)者的救濟(jì)辦法也不健全，在問(wèn)責(zé)過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)誤差，因此，對(duì)于問(wèn)責(zé)失范的救濟(jì)就顯得十分必要。2004年10月1日實(shí)施的《大連市政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》中賦予被問(wèn)責(zé)人以陳述和申辯的權(quán)利，對(duì)問(wèn)責(zé)決定不服的，可以自收到?jīng)Q定之日起15個(gè)工作日內(nèi)向市政府申請(qǐng)復(fù)核。行政問(wèn)責(zé)體系的制度化建構(gòu)，在一定程度上取決于救濟(jì)制度的建立和完善，否則必將導(dǎo)致我國(guó)官員問(wèn)責(zé)陷入新的困境。

4問(wèn)責(zé)跟蹤程序。問(wèn)責(zé)體系要實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行，并充分發(fā)揮監(jiān)督和警示作用，就必須配備健全的跟蹤機(jī)制。對(duì)于那些在崗時(shí)間較短、工作計(jì)劃尚未開(kāi)始或尚未完成即發(fā)生事故的，可根據(jù)工作需要及本人表現(xiàn)重新予以提拔使用。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》第二十九條規(guī)定：對(duì)引咎辭職、責(zé)令辭職以及自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，根據(jù)辭職原因、個(gè)人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排。被問(wèn)責(zé)官員的“再就業(yè)”應(yīng)該堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，否則會(huì)削弱行政問(wèn)責(zé)的權(quán)威性、有效性，同時(shí)也會(huì)削弱政府的公信力，掏空公眾對(duì)政府信賴的心理基石，進(jìn)而影響以后的行政問(wèn)責(zé)工作的開(kāi)展。

(三)民主化

問(wèn)責(zé)的本質(zhì)就是權(quán)利監(jiān)督。目前我們實(shí)行的問(wèn)責(zé)制主要是同體監(jiān)督，即組織系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)行政人員的監(jiān)督。問(wèn)責(zé)主體還應(yīng)該包括異體監(jiān)督，即公眾、人大、媒體輿論等行政組織系統(tǒng)以外的監(jiān)督。一個(gè)健全的問(wèn)責(zé)制應(yīng)該是同體監(jiān)督和異體監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。

1民眾的監(jiān)督。“社會(huì)契約”理論認(rèn)為，國(guó)家和政府的一切權(quán)力來(lái)源于公民與公民之間、公民與政府之間的兩次契約。官員的權(quán)利來(lái)自于人民，最廣泛的監(jiān)督者也應(yīng)該是人民。我國(guó)憲法規(guī)定中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。相關(guān)法律也規(guī)定了公民有序政治參與的幾種方式：政治投票、政治選舉、政治結(jié)社等。一些新型的參與方式也為公眾監(jiān)督政府提供了更多的選擇。如網(wǎng)絡(luò)參與，2006年8月8日，湖南省委就通過(guò)紅網(wǎng)動(dòng)員全省民眾參與為期兩個(gè)月的“迎接黨代會(huì)，共謀新發(fā)展”的獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策活動(dòng)。2008年6月6日，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)察部12388舉報(bào)電話也已經(jīng)正式開(kāi)通。

2人大的監(jiān)督?！叭嗣裰鳈?quán)”理論認(rèn)為，主權(quán)始終屬于全體人民，政府只是權(quán)力的執(zhí)行人，立法權(quán)、行政權(quán)等都是人民主權(quán)意志的派生物。政府的行為只有在為社會(huì)主持正義、維護(hù)公正而又可以承擔(dān)責(zé)任時(shí)，才可能取得合法性。我國(guó)的人民代表大會(huì)是代表人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》直接賦予了人大代表對(duì)官員的選用權(quán)力與罷免權(quán)力。該法第十五條明確規(guī)定：全國(guó)人大代表有權(quán)依法提出對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)組成人員，中華人民共和國(guó)主席、副主席，國(guó)務(wù)院組成人員，中央軍委組成人員，最高法院院長(zhǎng)，最高檢察院檢察長(zhǎng)的罷免案。地方人大代表提出罷免案的對(duì)象則按級(jí)別類推。目前，我國(guó)人大在發(fā)揮監(jiān)督作用方面，還有很大的空間可供拓展。

3媒體的監(jiān)督。在西方國(guó)家，新聞媒介的監(jiān)督在維護(hù)正義方面發(fā)揮了極大的作用，被稱為“無(wú)冕之帝王，布衣之宰相”，其影響面之廣、傳播速度之快、威懾力之強(qiáng)，是其他社會(huì)團(tuán)體無(wú)法比擬的。我國(guó)的新聞媒體不僅應(yīng)該具有宣傳黨和國(guó)家的路線、方針、政策的職能，而且還應(yīng)該充分發(fā)揮其對(duì)行政領(lǐng)域的監(jiān)督職能。當(dāng)前，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)展勢(shì)頭不錯(cuò)，它彌補(bǔ)了媒體監(jiān)督方面的不足之處，很多問(wèn)責(zé)事件即是由網(wǎng)絡(luò)最先開(kāi)始報(bào)道并廣為傳播的。但是，到目前為止，我國(guó)尚未出臺(tái)與新聞傳播相關(guān)的法律，新聞工作者的正當(dāng)行為有時(shí)會(huì)受到限制。為此，我們應(yīng)該有新聞傳播法以保障新聞從業(yè)人員的客觀、公正地報(bào)道。

(四)透明化

1信息透明化。行政問(wèn)責(zé)的透明化離不開(kāi)政府信息的透明化。透明行政可以提高公眾參政議政的興趣。2008年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》已經(jīng)為這項(xiàng)知情權(quán)提供了法律保障。但在實(shí)際生活中，仍有一些行政工作人員在發(fā)生重特大事故后，采取隱瞞的態(tài)度，試圖大事化小，小事化了。如三鹿奶粉事件，襄汾潰壩事件等。這種隱瞞行為不僅侵犯了公民的知情權(quán)，而且也嚴(yán)重影響了事故的處理效果。因此，在行政問(wèn)責(zé)法(或條例)的設(shè)計(jì)中，應(yīng)加入對(duì)隱瞞事實(shí)真相的較為嚴(yán)厲的處理方式。

2操作透明化。行政問(wèn)責(zé)的透明化強(qiáng)調(diào)整個(gè)問(wèn)責(zé)過(guò)程在操作層面上的透明化，包括從啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序到形成問(wèn)責(zé)結(jié)果，到跟蹤被問(wèn)責(zé)官員的去向。

首先，公開(kāi)問(wèn)責(zé)事由。對(duì)于問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)而言，公開(kāi)問(wèn)責(zé)事由可以說(shuō)明該行為是有依據(jù)的，以避免給公眾留下抓替罪羊的印象。對(duì)于問(wèn)責(zé)對(duì)象而言，公開(kāi)問(wèn)責(zé)事由可以為自己提前準(zhǔn)備申辯提供時(shí)間上的便利。

其次，公開(kāi)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)。在問(wèn)責(zé)主體多元化的將來(lái)，不同的問(wèn)責(zé)主體對(duì)同一問(wèn)責(zé)事件可能會(huì)有不同的切人角度，結(jié)果可能也不盡相同，公開(kāi)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)就是為其他未參與的問(wèn)責(zé)主體對(duì)該問(wèn)責(zé)過(guò)程的監(jiān)督提供可能。

第三，公開(kāi)參與人員。因?yàn)槿绻嘘P(guān)工作人員與行政問(wèn)責(zé)對(duì)象有親屬關(guān)系或者利害關(guān)系且可能影響公正處理的，那么這些工作人員應(yīng)當(dāng)回避。這是行政問(wèn)責(zé)透明化的關(guān)鍵的一步。

第四，公開(kāi)質(zhì)詢過(guò)程。此舉主要是為公眾、媒體等其他問(wèn)責(zé)主體在程序外參與問(wèn)責(zé)事件提供條件。該過(guò)程和下面的“公開(kāi)申辯過(guò)程”都可借助電視直播或網(wǎng)絡(luò)視頻直播等形式實(shí)現(xiàn)。一經(jīng)公開(kāi)，問(wèn)責(zé)工作人員對(duì)問(wèn)責(zé)事件是否有足夠了解、質(zhì)詢是否合理等，都盡可為其他問(wèn)責(zé)主體所了解，問(wèn)責(zé)的公平、公正性自然就會(huì)大大提高。

第五，公開(kāi)申辯過(guò)程。該程序是為保障問(wèn)責(zé)對(duì)象的合法權(quán)益而設(shè)。此舉可避免冤案、錯(cuò)案的發(fā)生或者降低發(fā)生的概率。問(wèn)責(zé)的目的不在于懲治官員，而在于提高行政效率，降低事故發(fā)生的概率，責(zé)任追究也要本著治病救人的理念才能合情合理。

第六，公開(kāi)問(wèn)責(zé)結(jié)果。公布結(jié)果是為給所有公眾和當(dāng)事人一個(gè)交待，公正的問(wèn)責(zé)結(jié)果可提高政府的公信力。而且也可起到懲前毖后的效果。此外，若暫時(shí)不能判斷問(wèn)責(zé)對(duì)象在問(wèn)責(zé)后的去向，則應(yīng)在以后選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)予以公布，秘面不宣會(huì)影響整個(gè)問(wèn)責(zé)過(guò)程的公開(kāi)、公正與公平。

(五)法制化

“多有問(wèn)責(zé)之事，鮮有問(wèn)責(zé)之法”，這是問(wèn)責(zé)制實(shí)施五年來(lái)的一個(gè)很尷尬的局面。迄今，國(guó)家層面上，能夠作為行政問(wèn)責(zé)依據(jù)的法律法規(guī)，仍然局限于《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《重特大安全事故行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》等，還有些是部門規(guī)定，不能超越本部門的權(quán)限范圍；地方層面上，只有部分省、市頒行了行政問(wèn)責(zé)暫行辦法或規(guī)定，只能在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)適用。而且，相當(dāng)一部分內(nèi)容只有原則上的規(guī)定，操作性不強(qiáng)。很多文件的規(guī)定都有諸如“行政過(guò)錯(cuò)”，“治政不嚴(yán)”之類的說(shuō)法，在具體界定上也使用了高度概括性的描述。這種描述是不利于問(wèn)責(zé)的實(shí)施的。

在問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)方面，不同地方的規(guī)定在責(zé)任界定及處理結(jié)果等方面顯現(xiàn)出了明顯的差異，這種差異將會(huì)導(dǎo)致同一事件在不同的地方會(huì)有不同的處理結(jié)果，在不同時(shí)間(如“風(fēng)暴期間”與正常時(shí)期)可能也有不同結(jié)果。如《重慶市政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》第14條中規(guī)定的責(zé)任形式有7種，其中最重的是“勸其引咎辭職”；而《海南省行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》第10條規(guī)定的問(wèn)責(zé)方式為6種，其中最重的則是“建議免職”。顯然，“引咎辭職”與“免職”是不同的。

盡管出現(xiàn)上述現(xiàn)象，事實(shí)上，將問(wèn)責(zé)法制化，我們已經(jīng)具備了法律基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。從法律方面講，我國(guó)有已經(jīng)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》等。從實(shí)踐基礎(chǔ)看，五年來(lái)的問(wèn)責(zé)實(shí)踐積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從理論方面看，則可以考慮上述規(guī)范化、程序化、民主化和透明化等因素，為問(wèn)責(zé)制上升到法律層面提供適當(dāng)依據(jù)。

三、行政問(wèn)責(zé)制度化的成本分析

當(dāng)我們將現(xiàn)有的問(wèn)責(zé)制度朝著規(guī)范化、程序化、民主化、透明化以及法制化方向完善時(shí)，我們已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)制度變遷的過(guò)程。從歷史的角度來(lái)看，當(dāng)一種制度安排不足以產(chǎn)生或維護(hù)良好的社會(huì)效益及公共利益，而且又不能提供合理的行為指導(dǎo)時(shí)，制度變遷即可能發(fā)生。所謂制度變遷，即指一種效率相對(duì)較低的制度向另一種效率相對(duì)較高的制度的變遷，其目的是通過(guò)建立新的制度以降低舊的制度框架下的高額實(shí)施成本。

在行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中，問(wèn)責(zé)主體也應(yīng)該具有經(jīng)濟(jì)理性人的特點(diǎn)，要考慮問(wèn)責(zé)的成本和效益之間的關(guān)系。結(jié)合美國(guó)學(xué)者邁克爾·貝勒斯等學(xué)者對(duì)于行政程序經(jīng)濟(jì)成本的分析，我們?cè)噷⑿姓?wèn)責(zé)的制度變遷成本分為實(shí)驗(yàn)成本和實(shí)施成本以及道德成本。當(dāng)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而導(dǎo)致的嘗試性錯(cuò)誤造成損失時(shí)，實(shí)驗(yàn)成本即產(chǎn)生，它包括在新舊制度過(guò)渡時(shí)期由于制度設(shè)計(jì)、創(chuàng)新和磨合等造成的政府和社會(huì)的高額付出；實(shí)施成本是指行政問(wèn)責(zé)制度運(yùn)作的成本，包括問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)固定資本投入和流動(dòng)資本投入，即辦公設(shè)施、供職者的薪金等硬件和軟件的費(fèi)用；由于任何權(quán)力都可能成為腐敗的來(lái)源，而行政問(wèn)責(zé)整個(gè)過(guò)程的前前后后又都隱藏著權(quán)力之間的博弈，所以，制度的變遷過(guò)程以及問(wèn)責(zé)本身都有可能給尋租者和設(shè)租者留下機(jī)會(huì)，從而形成制度變遷的道德成本。再者，如果行政問(wèn)責(zé)最終沒(méi)能在規(guī)范化、程序化等方面做出較好的改進(jìn)，那么，這種制度變遷將會(huì)付出最沉重的成本——社會(huì)成本，即政府公信力的降低。(社會(huì)成本是恒定存在的，只有高低之分，不論制度變遷與否)

所以，在制度變遷過(guò)程中，我們應(yīng)該努力使試驗(yàn)成本和實(shí)施成本以及道德成本之和最小化。當(dāng)制度變遷結(jié)束，行政問(wèn)責(zé)制度已經(jīng)相對(duì)完善時(shí)，我們則應(yīng)該努力降低實(shí)施成本的道德成本，在此基礎(chǔ)上，社會(huì)成本自然也會(huì)降低。作為一種特殊的職業(yè)道德規(guī)范，當(dāng)前我國(guó)的行政倫理建設(shè)已經(jīng)處于一種嚴(yán)重失范的狀態(tài)，新舊責(zé)任制度的變遷過(guò)程不失為一個(gè)改善行政倫理建設(shè)的好機(jī)會(huì)。即使在短期內(nèi)會(huì)付出較大的成本支出，也要將其進(jìn)行到底，因?yàn)?，如果制度變遷促使完全意義上的責(zé)任政府的形成，責(zé)任意識(shí)的內(nèi)化，那么，行政效率和政府公信力必將得到顯著提高。

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[責(zé)任編輯李曉麗]