把握和落實黨“總攬全局協(xié)調(diào)各方”之原則的困境與思考

周義順

摘要：黨要“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，是十一屆三中全會以來中國共產(chǎn)黨提出的加強和改善黨的領(lǐng)導所必須堅持的一條重要指導原則，這一原則內(nèi)涵豐富，意義重大，但這一原則在具體落實過程中還存在一些難以把握和界定的環(huán)節(jié)，需要認真思考和對待。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；總攬全局；協(xié)調(diào)各方；落實

中圖分類號：D251

文獻標識碼：A

文章編號：1000-2529(2009)05-0071-04

一

黨的十一屆三中全會以來，為了加強和改善黨的領(lǐng)導，黨中央一再強調(diào)，要堅持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則。“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一提法，始見之于黨的十二屆七中全會。當時的黨中央認為，黨政不分往往使黨委自己成了執(zhí)行者，使自己經(jīng)常處于行政工作的第一線，甚至成為了矛盾的一個方面，所以，為了更好地加強和改善黨的領(lǐng)導，必須堅持黨政分開。只有這樣，才可以使黨處在超脫的、駕馭矛盾和總攬全局的地位，從而發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用。十三大也提出了黨要實現(xiàn)“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，“黨政分開才能使黨駕馭矛盾，總攬全局，真正發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用”。黨的十五大把黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”與依法治國的問題緊密地聯(lián)系了起來，強調(diào)只有把堅持黨的領(lǐng)導、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度上和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，才能“保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用”。江澤民在2001年慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話中把“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”作為加強和改善黨的領(lǐng)導的一個重要原則進一步予以了強調(diào)：“要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，進一步加強和完善黨的領(lǐng)導體制，改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，既保證黨委的領(lǐng)導核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及人民團體和其他方面的職能作用?！秉h的十六大從改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的角度對“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一原則作了具體的闡述。這就是：黨的領(lǐng)導主要是“政治、思想和組織領(lǐng)導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導?！睘榱税l(fā)揮黨委在同級各種組織中的領(lǐng)導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調(diào)一致地開展工作，就必須進一步改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式以及黨的工作機構(gòu)和工作機制，要“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系”；十六大同時還把“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”作為黨的一個執(zhí)政能力來看待，強調(diào)“必須立足全黨全國工作大局，堅定不移地貫徹黨的路線方針政策，善于結(jié)合實際創(chuàng)造性地開展工作，不斷提高總攬全局的能力”。

在此基礎(chǔ)上，黨的十六屆四中全會從改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的角度，進一步指出，為了充分發(fā)揮黨委對同級人大、政府、政協(xié)等各種組織的領(lǐng)導核心作用，進一步提高黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政水平，提高黨的拒腐防變和抵御風險的能力，要把“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”作為加強和完善黨的領(lǐng)導的一個重要原則，強調(diào)“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，改革和完善黨的領(lǐng)導方式，是當前和今后一個時期加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的一項重要任務”，各級黨委和領(lǐng)導干部要按照提高“總攬全局的能力的要求，進行新的探索和實踐”。黨的十七大在談到“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一原則時指出，為了保證黨領(lǐng)導人民有效地治理國家，必須堅持黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用”，“既要總攬全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，又要抓住牽動全局的主要工作、事關(guān)群眾利益的突出問題，著力推進、重點突破”。

可以看出，黨要“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，是新形勢下堅持、加強和完善黨的領(lǐng)導同時也是被中國革命和建設(shè)實踐所證明了的黨成功有效地治國理政的基本原則，是中國共產(chǎn)黨全面總結(jié)過去執(zhí)政的經(jīng)驗教訓，包括借鑒外國執(zhí)政黨的經(jīng)驗教訓，深入研究、透徹分析時代特點、國內(nèi)外形勢、黨面臨的任務和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，積極探索如何進一步加強和改進黨對國家政權(quán)機關(guān)工作的領(lǐng)導，如何更好地處理與人大、政府、政協(xié)以及人民團體等之間的關(guān)系，亦即如何更好地改革和完善黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的新結(jié)晶、新思路、新途徑和新辦法。提出、貫徹和落實這一原則，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導水平和執(zhí)政能力極大提升的一個重要體現(xiàn)和顯著標志。

二

“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”具有豐富的內(nèi)涵。所謂“總攬全局”，就是指各級黨委要在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，在一些重大問題上要立足于全黨工作的大局，站得高、看得遠、想得深，把主要精力放在抓方向、議大事、管全局上，集中力量抓好全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問題，以有效地實施黨對各個領(lǐng)域的政治、思想、組織的領(lǐng)導，保證黨的理論、路線、方針、政策在本地區(qū)得到正確的貫徹和全面的落實?！翱倲埲帧卑龑雍x：一是全局性，即黨要善于站在全局高度審時度勢，把握事物的整體和發(fā)展趨勢；二是戰(zhàn)略性，即黨要集中精力抓好根本性、決定性的重大問題，不要陷入事務主義，不要忙于應付具體瑣碎的“小事”；三是前瞻性，即黨不要僅僅限于當前、僅顧眼前，更要著眼未來，加強科學預見，把握社會的發(fā)展方向。

所謂“協(xié)調(diào)各方”，就是指各級黨委在黨的集體領(lǐng)導、統(tǒng)一協(xié)調(diào)之下，要從整體推進全局工作的角度出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和處理好與所在地方的人大、政府、政協(xié)等幾套領(lǐng)導班子之間的關(guān)系，統(tǒng)籌安排好經(jīng)濟、組織、宣傳、紀檢、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等幾個方面的工作，從而使各個方面都能夠各司其職，各盡其責，相互配合，最終形成工作合力。

“總攬全局”與“協(xié)調(diào)各方”是統(tǒng)一的不可分割的有機整體，它們相互聯(lián)系，相輔相成，相互促進，互為前提和條件?！翱倲埲帧笔恰皡f(xié)調(diào)各方”的基本方向和目標所在；“協(xié)調(diào)各方”是“總攬全局”的重要基礎(chǔ)、基本手段和根本動力。各級黨委只有把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機地統(tǒng)一起來，牢固樹立“總攬全局”的觀念，始終站在“總攬全局”的高度，努力做到總攬而不包攬，才能做到“協(xié)調(diào)各方”；只有做到了“協(xié)調(diào)各方”，確保協(xié)調(diào)而不包辦甚至替代，確保各方的事由各方去辦，黨才能更好地“總攬全局”。

黨要“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”是新形勢下堅持、加強和改善黨的領(lǐng)導的重要組成部分，是民主集中制原則在黨的領(lǐng)導工作中的具體體現(xiàn)，也是黨和政府各個部門形成工作合力的體制保證。各級黨委只有不斷加強領(lǐng)導班子的自身建設(shè)，努力改進領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，才能真正站得高、看得遠、想得深，更好地發(fā)揮自身在同級各種組織中的領(lǐng)導核心作用，才能根據(jù)依法治國的要求，理順各種關(guān)系，從而使各個方面積極履行各自的職責，形成相互協(xié)調(diào)、相互支持的工作格局。堅持黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，不僅有利于促進各級黨委成員增強集體領(lǐng)導和全局意識，發(fā)揮黨委集體成員的積極性、主動性和創(chuàng)造熱情，而且可以更好地保證黨的集體領(lǐng)導作用的充分實現(xiàn)；它對新形勢下進一步加強和改進黨對國家政權(quán)機關(guān)工作的領(lǐng)導，營造政通人和的社

會局面，建設(shè)中國特色社會主義政治文明，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導核心作用具有十分重大的理論價值和現(xiàn)實意義。

三

在理論上理解了“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的內(nèi)涵和重大意義，在實踐中卻并不一定就能使其落實到位。從黨要“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一原則提出一直到后來被多次強調(diào)，可以看出，在如何更好地堅持、加強和改善黨的領(lǐng)導的問題上，按照黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，黨的領(lǐng)導得到了有力的加強和極大的改善。在看到成績的同時，也要清醒地認識到，黨的工作與人民的期待還有不小差距，“黨的執(zhí)政能力同新形勢新任務不完全適應，對改革發(fā)展穩(wěn)定一些重大實際問題的調(diào)查研究不夠深入；一些基層黨組織軟弱渙散”，“面對新形勢新任務，黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導體制和工作機制還不完善；一些領(lǐng)導干部和領(lǐng)導班子思想理論水平不高、依法執(zhí)政能力不強、解決復雜矛盾本領(lǐng)不大，素質(zhì)和能力同貫徹落實‘三個代表重要思想、全面建設(shè)小康社會的要求還不適應……一些黨的基層組織軟弱渙散，一些黨員不能發(fā)揮先鋒模范作用”，等等。這些問題的出現(xiàn)，說明了黨的領(lǐng)導還沒有得到很好地加強和改善，進而說明黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一原則沒有得到很好地堅持和貫徹。因為若真正做到了“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，黨的領(lǐng)導自然就能得到很好地加強和改善，最起碼能為其創(chuàng)造更好的條件。那么，黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一原則為什么不能很好地堅持和貫徹呢?原因固然很多，但不可否認的是，在具體貫徹這一原則的過程中遇到了一些困境，出現(xiàn)了一系列不是輕易就能解決的問題和困難，一些深層次的矛盾一時半會還難以化解。

對于“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一原則來說，如果在理論上不能對其全面理解、準確定位，那么在具體落實的過程中就難以正確地把握、操作和運用。這樣就會出現(xiàn)一些難題和困境，進而使黨的領(lǐng)導之加強和改善的狀況不盡如人意。

我們知道，黨“總攬全局”，即是要求黨“集中精力把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部”，黨要“管全局”，要“善于站在全局高度審時度勢，把握事物的整體和發(fā)展趨勢”，“集中精力抓好根本性決定性的重大問題”，要“把工作重點放在對全局有決定意義或影響的重大問題上，不陷入具體事務”之中，不去忙于應付具體細碎的“小事”。但是，究竟什么是“大事”、什么是“小事”，哪些是“根本性決定性的重大問題”、哪些是“具體事務”?對此問題，不同的人有不同的理解。站在黨“總攬全局”的角度來看，應該說，所謂大事就是關(guān)系全局、影響全局的事。這僅是理論上、文字上的理解，在實踐中，在具體的條件下對什么是“大事”、什么是“小事”卻難以有個事先的劃分和定論。因為所謂“大事”、“小事”僅僅是相對而言的，對甲來說是“大事”的事，對乙來說，也可能就是“小事”，或者根本就不是個“事”；反之，對甲來說是“小事”的事，對乙來說，也可能就是“天大”的事。這就使一個具體的黨組織在落實“總攬全局”的具體操作中難免產(chǎn)生一些困惑。比如，上個世紀八、九十年代，波蘭出現(xiàn)了幾次大的社會動蕩，其誘發(fā)因素都是物價問題，“1980年大罷工和團結(jié)工會事件的最初導火線僅僅是豬肉提價”。“豬肉提價”這件事是“大事”還是“小事”?孤立地看，可能就是“小事”，但它卻引發(fā)了波蘭社會的動蕩，最終導致了當時波蘭的執(zhí)政黨失去了執(zhí)政地位。又比如，2008年6月28日在我國貴州省甕安縣發(fā)生了一起簡單的刑事案件，但最后卻發(fā)展成為了一場嚴重的打砸燒、圍攻政府部門的群體性事件。這件事情節(jié)惡劣，破壞嚴重，給小小的甕安縣造成了極大的財產(chǎn)和經(jīng)濟損失，乃至影響了貴州全省的穩(wěn)定和形象。一起簡單的“刑事案件”和“一場嚴重的打砸燒、圍攻政府部門的群體性事件”，“這兩者之間本來風馬牛不相及”，最后卻聯(lián)到了一起。類似的群體性事件還有2008年7月在云南發(fā)生的“膠農(nóng)事件”、11月始于重慶“的哥”罷運而出現(xiàn)的出租車罷運事件以及在甘肅發(fā)生的“隴南事件”，等等。這些群體性事件起初都是由于一些所謂的“小事”沒有得到很好地解決、一些小矛盾沒有得到及時合理地化解，以致釀成民眾和社會情緒的“井噴”，以激烈的沖突對抗、嚴重的破壞性后果、惡劣的社會影響等極端的形式表現(xiàn)了出來。這給各級黨委、政府敲響了警鐘：所謂的“小事”若處置不好、小矛盾若得不到及時化解，必然會影響到社會的穩(wěn)定，影響到黨和政府的權(quán)威，乃至影響到黨的執(zhí)政地位的穩(wěn)固。所以，所謂的“大事”、“小事”，其中的平衡在實際操作中其實是很難把握的。一個在當時看來不是“大事”的事，若放在另外具體的條件和背景之下，它就有可能成為一件關(guān)乎全局的“大事”。這一點對任何一個具體的地區(qū)和部門來說都是如此。所以，在實踐中究竟該如何去把握和界定所謂的“大事”、如何去“總攬全局”確實有難度。

就“協(xié)調(diào)各方”來說，在其落實過程中也會遇到一些困惑。所謂黨“協(xié)調(diào)各方”，要求黨要協(xié)調(diào)和處理好自身與人大、政府、政協(xié)以及其他各個方面之間的關(guān)系，從而使人大、政府、政協(xié)以及其他各個方面，在黨委的集體領(lǐng)導、統(tǒng)一協(xié)調(diào)之下，各司其職，各盡其責，相互協(xié)調(diào)、相互支持，最終形成共同推進全局工作的整體合力。所以，黨要做到“協(xié)調(diào)各方”，在實踐中，首先要求黨解決好如何正確處理自身與人大、政府、政協(xié)以及司法機關(guān)等之間關(guān)系的問題。這個問題若解決不好，黨就無法做到“協(xié)調(diào)各方”，就發(fā)揮不好黨的領(lǐng)導核心作用。而為了使黨委與人大、政府、政協(xié)以及司法機關(guān)等之間的關(guān)系得到妥善處理，就需要實行黨政分開，即黨政職能分開。

實行黨政職能分開，應當從組織機構(gòu)和職能上理順黨委與國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和其他各種社會組織之間的關(guān)系，劃清它們各自的職責，這樣才能使各個部門各司其職，各負其責。問題就在于：黨委和其他各個部門的職責該如何去具體劃分?

我們知道，按照“協(xié)調(diào)各方”的原則，黨的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導，黨是路線方針政策的制定者，即黨委主要抓好宏觀決策問題。但在實際操作中卻難以將其具體化。對此，鄧小平曾明確指示：“黨要善于領(lǐng)導，不能干預太多……我提到要注意政治體制改革，包括黨政分開和權(quán)力下放?！币虼耍彩沁m宜下面辦的具體事情，都應由下面去決定和實行，只有這樣，才能避免政出多門、互相扯皮現(xiàn)象的出現(xiàn)。但在社會的政治、經(jīng)濟、文化這些領(lǐng)域中，哪些屬于大的、宏觀的事情，哪些又屬于小的、微觀的事情?比如說，農(nóng)民工工資拖欠問題需不需要黨去管?再比如，溫飽、住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、安全、衛(wèi)生、治安、最低保障等問題需不需要黨來管?按理說，這些事情都不是該黨來管的，而是應該由政府去做的，因為它們都是具體的事務。但這些事情卻都與黨的執(zhí)政地位的鞏固息息相關(guān)，因為它們都關(guān)乎著民生、民權(quán)，而民生問題則是構(gòu)建社會主義和諧社會的“底線”。如果民生問題解決不好，則這個底線就會失守，一旦這樣，那么，人們內(nèi)心的焦慮便會逐步轉(zhuǎn)化為對黨的失

望、懷疑和不滿，最終會影響到黨的執(zhí)政地位的鞏固，危害到黨的執(zhí)政安全的維護。實際上，在現(xiàn)實生活中，我黨也一再強調(diào)，“群眾利益無小事”，“解決群眾的穿衣問題，吃飯問題，住房問題，柴米油鹽問題，疾病衛(wèi)生問題，婚姻問題。總之，一切群眾的實際生活問題，都是我們應當注意的問題”。對這些“具體事務”，應該說，任何一級的黨委在實際工作過程中都應認真具體地管。但是“在實際工作中，個別領(lǐng)導有時對政府部門隨意干涉，乃至使黨與政府的職能出現(xiàn)錯位。黨組織的職能更多地滲透到政府內(nèi)部的事務，往往一些事情由黨組織來決定，然后由政府執(zhí)行。例如：定任務、定指標、定項目等本來是政府機關(guān)按照法律，依法行政的本職工作，但是這些工作在某些地方往往由黨委直接給辦了，使黨過當干涉政府應當獨立完成的職能”。站在黨應該“協(xié)調(diào)各方”這一角度來說，黨若參與“政府內(nèi)部的事務”、具體管理群眾的吃穿住行諸事，似乎是不妥當?shù)?，與黨的領(lǐng)導應該主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導的要求是相背離的；但是，黨若不這樣做，則又會嚴重影響到自身執(zhí)政地位的鞏固和執(zhí)政安全的維護。這就說明黨“協(xié)調(diào)各方”這一原則在實踐中不易把握。正因為其不易把握，一些地方、一些組織和一些黨員領(lǐng)導干部在貫徹和落實“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一原則時，總會出現(xiàn)所謂的“越位”、“錯位”、“缺位”等等這樣或那樣的問題。這些問題的出現(xiàn)會極大地影響黨的領(lǐng)導的加強和改善，影響黨的領(lǐng)導核心作用的發(fā)揮。因此，在實踐中究竟該如何去貫徹和落實黨“協(xié)調(diào)各方”這一原則同樣會出現(xiàn)一些困惑。

實際上，黨要做到“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，就必須對“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一原則中所謂的“全局”、“大事”、“小事”以及黨政等各個部門的職責等都做一比較具體的相對的細致的劃分，以便在實踐中易于操作，否則，“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一原則就很難在實踐中真正地不折不扣地落實到位。若出現(xiàn)這種現(xiàn)象，黨的領(lǐng)導就不可能得到很好地加強和改善，“一些領(lǐng)導干部和領(lǐng)導班子思想理論水平不高、依法執(zhí)政能力不強、解決復雜矛盾本領(lǐng)不大，素質(zhì)和能力同貫徹落實‘三個代表重要思想、全面建設(shè)小康社會的要求不適應，以及一些黨的基層組織軟弱渙散，一些黨員不能發(fā)揮先鋒模范作用”的狀況就不可能得到較好的改變。如果這一現(xiàn)象持續(xù)下去，就有可能危及到黨的執(zhí)政地位的穩(wěn)固，威脅黨的執(zhí)政安全。

中國共產(chǎn)黨在21世紀面臨的偉大而艱巨的三大歷史任務仍然是推進現(xiàn)代化建設(shè)、完成祖國統(tǒng)一、維護世界和平與促進共同發(fā)展。這三大歷史任務能否順利完成，關(guān)鍵在于黨，在于黨的領(lǐng)導是否得到了更好地加強和改善，黨是否切實地做到了“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。但“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”這一原則在貫徹和落實的過程中卻面臨著兩難困境。因此，怎樣正確地恰如其分地理解、把握“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，如何在實踐中使其落實到位，需要中國共產(chǎn)黨人認真思考和對待。這不但需要高超的政治智慧，更需要嫻熟的治國理政之技巧。我們堅信，中國共產(chǎn)黨人具有這樣的智慧和技巧。

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(責任編校：彭大成)