東營民生“全覆蓋”的啟示

王建新 孫 潔 張 陽

山東省東營市東營區(qū)的“全覆蓋”政策,有效保障了基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施,

為財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理拓寬工作思路。

基層政府公共服務(wù)提供能力的大小和水平,也直接反映著整個(gè)政府的執(zhí)政能力。目前,東營區(qū)全面實(shí)現(xiàn)了惠民政策“全覆蓋”,即:城鄉(xiāng)困難群眾最低生活保障全覆蓋、城鄉(xiāng)困難群眾大病醫(yī)療救助全覆蓋、城鄉(xiāng)義務(wù)教育免雜費(fèi)和貧困生救助全覆蓋、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋。

通過實(shí)施“全覆蓋型民生工程”,東營區(qū)為強(qiáng)化基層政府公共服務(wù)能力提供了很好的范例。我們通過東營區(qū)實(shí)際運(yùn)行的調(diào)研,總結(jié)了東營區(qū)具體經(jīng)驗(yàn)。

基本保障動(dòng)態(tài)覆蓋

為確保民生,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本生活保障全覆蓋。東營區(qū)嚴(yán)格按照國家和省、市有關(guān)城鄉(xiāng)低保的政策規(guī)定,結(jié)合東營區(qū)實(shí)際,制定出臺(tái)了《東營區(qū)城市居民最低生活保障工作規(guī)范》,《東營區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施細(xì)則》等制度,規(guī)范并完善了城鄉(xiāng)低保申請(qǐng)、調(diào)查核實(shí)、審查審批等程序。在實(shí)際操作過程中,對(duì)申請(qǐng)低保程序不斷進(jìn)行完善,由原來的一張申請(qǐng)審批表,逐步增加了《個(gè)人申請(qǐng)》、《家庭收入證明》、《個(gè)人聲明》、《贍養(yǎng)人收入證明》等一系列內(nèi)容,增強(qiáng)了低保工作的可操作性和透明度。同時(shí),區(qū)、街道(鎮(zhèn))全部實(shí)現(xiàn)了低保信息計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng),按照統(tǒng)一的模式建立健全了城鄉(xiāng)低保對(duì)象三級(jí)檔案。

從2008年1月1日起,東營區(qū)建立了物價(jià)上漲與城鄉(xiāng)困難救助聯(lián)動(dòng)機(jī)制,對(duì)城鄉(xiāng)低保對(duì)象實(shí)施生活補(bǔ)貼制度,有力緩解了困難群眾因物價(jià)上漲所造成的生活壓力。

同時(shí),對(duì)低保對(duì)象的管理,一方面實(shí)施動(dòng)態(tài)管理制度。建立健全低保家庭收入科學(xué)評(píng)估機(jī)制,對(duì)符合低保條件的隨時(shí)納入保障范圍,家庭收入發(fā)生變化的及時(shí)增發(fā)、減發(fā)或停發(fā)低保金。對(duì)取消城市低保待遇的,管理審批機(jī)關(guān)履行必要的程序,由居委會(huì)以適當(dāng)方式通知本人,并說明理由,由街道(鎮(zhèn))或委托居委會(huì)、企業(yè)工會(huì)辦理取消低保待遇手續(xù),收回低保證;另一方面創(chuàng)建分類管理辦法。為了能夠使低保工作效率更高,使低保的效果更好,2007年,東營區(qū)創(chuàng)建了低保對(duì)象ABC分類管理制度,對(duì)不同類型的低保對(duì)象實(shí)行不同的管理辦法。具體分類為,A類:“三無”對(duì)象,一年復(fù)核一次;B類:家庭收入相對(duì)穩(wěn)定的,半年復(fù)核一次;C類:家庭收入經(jīng)常變化的,每季度復(fù)核一次。這種做法,合理區(qū)分了不同低保對(duì)象采取不同的保障辦法,從而滿足了不同低保對(duì)象的不同要求。

除此之外,東營區(qū)建立了最低生活保障分類施保制度,具體的條件和標(biāo)準(zhǔn)為:一是重病患者且需常年用藥治療的人員,增發(fā)其家庭低保金額的30%;二是夫妻雙方有一人無勞動(dòng)能力且需贍養(yǎng)無收入高齡(70歲以上)老人的,增發(fā)其低保金額的10%;三是特殊困難家庭,增發(fā)其家庭低保金額的30%。

縮減城鄉(xiāng)教育懸殊

東營區(qū)為突出基礎(chǔ)教育,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育免雜費(fèi)和貧困生救助全覆蓋。同時(shí),制定出臺(tái)了《東營區(qū)鎮(zhèn)級(jí)政府教育執(zhí)法綜合督導(dǎo)評(píng)估實(shí)施細(xì)則》。教育局成立了以主要領(lǐng)導(dǎo)為組長,建立健全學(xué)生救助工作管理機(jī)制,確保各項(xiàng)政策措施順利實(shí)施。

此外,在改變城鄉(xiāng)之間學(xué)校之間的辦學(xué)條件懸殊、教師的福利待遇差距懸殊等教育發(fā)展不均衡的局面,東營區(qū)對(duì)義務(wù)教育實(shí)行了“以區(qū)為主”的管理體制改革。2006年4月在區(qū)會(huì)計(jì)核算中心設(shè)立教育專柜,對(duì)全區(qū)農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理,“三免”經(jīng)費(fèi)、援助資金及各類專項(xiàng)資金一并納入統(tǒng)管范圍,實(shí)行區(qū)級(jí)“集中管理、統(tǒng)一賬戶、分戶核算”的財(cái)務(wù)管理運(yùn)行模式,有效地杜絕了部分學(xué)校開支混亂的局面,規(guī)范了學(xué)校財(cái)務(wù)管理?！耙詤^(qū)為主”,統(tǒng)籌管理的體制模式重點(diǎn)包括以下兩方面:

一方面堅(jiān)持五個(gè)統(tǒng)一。所謂“五個(gè)統(tǒng)一”就是:統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)教育發(fā)展和教育布局規(guī)劃;統(tǒng)一學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn);統(tǒng)一配備學(xué)校的設(shè)施設(shè)備;統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師的配備標(biāo)準(zhǔn)。做到編制統(tǒng)一,要求統(tǒng)一,還對(duì)規(guī)模小的農(nóng)村小學(xué)的教師配備標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)放寬;統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師的福利待遇,探索人事制度改革,促進(jìn)城鄉(xiāng)教師流動(dòng)。

另一方面城鄉(xiāng)同步發(fā)展。有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和學(xué)校之間教育差距擴(kuò)大的勢(shì)頭,逐步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。在“以區(qū)為主”的管理體制下,通過撤并、擴(kuò)建和新建,學(xué)校條件不斷完善,尤其是薄弱學(xué)校的校園建設(shè)、設(shè)施設(shè)備的配備都上了一個(gè)新臺(tái)階。

同時(shí),嚴(yán)格教育救助程序,規(guī)范資金管理。加大實(shí)施力度,嚴(yán)格控制輟學(xué),辦理校方責(zé)任險(xiǎn)等。

大病求助不封頂

東營區(qū)為確保病有所醫(yī),不但實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋,而且大病求助上不封頂。主要體現(xiàn)為四點(diǎn):

首先,城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋。建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)工作部門聯(lián)席會(huì)議制度。一方面擴(kuò)大征繳面。在參保工作啟動(dòng)前做好大量的調(diào)查摸底工作,把參保辦理地點(diǎn)放在教育延伸到學(xué)校、社區(qū)。另一方面強(qiáng)化基金管理。對(duì)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理、服務(wù)、運(yùn)行的監(jiān)督,根據(jù)規(guī)定在國有銀行專設(shè)了收支過渡戶,并將收入過渡戶的資金定期劃入財(cái)政專戶;對(duì)居民醫(yī)保工作的檢查考核;對(duì)鎮(zhèn)、街道辦和區(qū)直各部門開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的監(jiān)督檢查。同時(shí),加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)來確保試點(diǎn)工作的順利實(shí)施。

其次,農(nóng)村居民醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋。主要體現(xiàn)在:一是廣泛宣傳;二是創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制。這主要包括:合理劃分使用資金、拓寬補(bǔ)償范圍、逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、簡化補(bǔ)償程序、加強(qiáng)藥品購銷管理、規(guī)范資金運(yùn)行、實(shí)行公示公開;三是加強(qiáng)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管。主要從強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)、實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、規(guī)范用藥行為入手。

第三,城市困難群眾大病醫(yī)療救助。2006年,東營區(qū)開始實(shí)行城鎮(zhèn)居民醫(yī)療救助制度,對(duì)參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)居民在定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)年度發(fā)生醫(yī)藥費(fèi)用3萬元以上的部分,城鎮(zhèn)低保對(duì)象、烈屬、因公犧牲軍人家屬、病故軍人家屬及七至十級(jí)殘疾軍人在定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)年度發(fā)生醫(yī)藥費(fèi)用1萬元以上的部分,根據(jù)家庭情況給予醫(yī)療救助。為充分體現(xiàn)惠民政策全覆蓋的原則,在救助標(biāo)準(zhǔn)以上的部分不設(shè)上限和封頂。

第四,農(nóng)村困難群眾大病醫(yī)療救助。根據(jù)《東營市農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)大額醫(yī)藥費(fèi)用救助辦法》的規(guī)定,參保農(nóng)民當(dāng)年醫(yī)藥費(fèi)用超過3萬元的部分納入市級(jí)大額醫(yī)藥費(fèi)救助。為充分體現(xiàn)惠民政策全覆蓋的原則,在救助標(biāo)準(zhǔn)以上的部分不設(shè)上限和封頂。

“全覆蓋型”東營五啟示

東營區(qū)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的亮點(diǎn)是通過建設(shè)四個(gè)“全覆蓋型”的民生工程,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。我們歸納總結(jié),得出五點(diǎn)啟示:

啟示一:“全覆蓋”有效促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

全覆蓋型民生工程的含意就是讓民生工程覆蓋到每一個(gè)社會(huì)成員,只有這樣才能夠達(dá)到為他們均等地提供基本公共服務(wù)的可能。

啟示二:全過程的管理,多層次的監(jiān)督,提升基本公共服務(wù)均等化的水平。

東營區(qū)成功的管理監(jiān)督方式給我們的啟迪是:在基本公共服務(wù)均等化的提供中,有必要加強(qiáng)全過程的管理,同時(shí)還要加強(qiáng)政府內(nèi)部、社會(huì)公眾等多層次的監(jiān)督,只有這樣才能夠達(dá)到為社會(huì)公眾有效提供基本公共服務(wù)的效率。才能夠通過全覆蓋型的工程建設(shè)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化提供。

啟示三:突出資源整合,加快構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化長效機(jī)制。

通過全面動(dòng)員和全方位規(guī)劃實(shí)施,積極建立健全促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的各項(xiàng)體制機(jī)制;通過完善財(cái)政體制和籌資機(jī)制,為基本公共服務(wù)均等化提供構(gòu)建了資金的長效提供機(jī)制;通過創(chuàng)新公共服務(wù)方式,建立了不斷提高服務(wù)效率的長效機(jī)制;通過降低公共服務(wù)成本,建立了提高資金使用效率的長效機(jī)制。

啟示四:城鄉(xiāng)五統(tǒng)一,促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化。

在教育方面,特別是義務(wù)教育方面,城鄉(xiāng)在教育的各方面資源上都存在著很大差異性。如果不能做到東營區(qū)的五個(gè)統(tǒng)一,很難實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育這種公共服務(wù)的均等化提供。

啟示五:大病求助上不封頂,力克因病返貧之路。

一般因病返貧主要是指一些公民,因?yàn)橐恍┐蟛⌒枰笾?往往會(huì)需要數(shù)目較大的開支,如果沒有足夠的支持力度,想達(dá)到阻止因病返貧的道路的確不太容易。一些疑難病的醫(yī)治,也往往需要幾萬、十幾萬,有時(shí)甚至?xí)哌_(dá)幾十萬。只有徹底解決患者的后顧之憂,才能達(dá)到防止因病返貧的目標(biāo)。

總之,東營區(qū)在基本公共服務(wù)均等化提供的戰(zhàn)略中,不僅有自己的獨(dú)到之處,同時(shí)也為其他地方基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

(作者供職于財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所)