加快推進(jìn)我省招投標(biāo)體制改革

張家麟

改革開放以來(lái)，我省招投標(biāo)事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和招投標(biāo)活動(dòng)日趨普及，我省招投標(biāo)管理體制已不適應(yīng)招投標(biāo)事業(yè)發(fā)展的需要，因此，按照中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)中提出的“解決主要矛盾和突出問(wèn)題”的要求，改革現(xiàn)行招投標(biāo)體制，建立符合科學(xué)發(fā)展的招投標(biāo)監(jiān)督管理體制，勢(shì)在必行。

現(xiàn)狀分析

第一，招投標(biāo)監(jiān)督管理混亂。目前我省招投標(biāo)監(jiān)督執(zhí)法部門多達(dá)十幾家，誰(shuí)都可以制定本部門、本行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定，由于全省缺乏統(tǒng)一有效的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，各種交易活動(dòng)監(jiān)管交叉、分散。這種錯(cuò)綜復(fù)雜、層次不清、責(zé)職不明、經(jīng)濟(jì)關(guān)系不順的監(jiān)管體制，造成了監(jiān)督缺失、監(jiān)管缺位、“九龍治水、天下大旱”的尷尬局面。

第二，市場(chǎng)主體行為不規(guī)范。具有招投標(biāo)管理職能部門集管理、監(jiān)督、執(zhí)法于一身，既是政策的制定者，又是執(zhí)行者，加劇了部門保護(hù)和行業(yè)壟斷；有些招標(biāo)人與投標(biāo)人之間，投標(biāo)人與投標(biāo)人之間，互相串通，以不正當(dāng)手段騙取中標(biāo)；市場(chǎng)主體法律意識(shí)淡薄，違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，招投標(biāo)領(lǐng)域的商業(yè)賄賂和腐敗行為屢見(jiàn)不鮮。

第三，主體行業(yè)準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)。對(duì)招投標(biāo)主體行業(yè)，缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃布局，形成目前“招標(biāo)公司”林立，魚龍混雜，全省200多家招標(biāo)公司無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。而且招標(biāo)行業(yè)從業(yè)人員整體素質(zhì)不高，職業(yè)道德水準(zhǔn)參差不齊，規(guī)避招標(biāo)、隨意改變?cè)u(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、排斥和限制潛在投標(biāo)人等違規(guī)違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?cái)_亂了招投標(biāo)市場(chǎng)秩序。

第四，公共服務(wù)體系薄弱。目前全省缺乏統(tǒng)一的招投標(biāo)信息平臺(tái)，信息不對(duì)稱，公開、公平、公正的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；沒(méi)有建立統(tǒng)一的專家?guī)欤植块T設(shè)置，評(píng)標(biāo)專家人才尚未達(dá)到資源共享；信用評(píng)價(jià)體系不完善，沒(méi)有建立全省統(tǒng)一的招、投標(biāo)信用評(píng)價(jià)制度和失信懲戒機(jī)制，以致招標(biāo)人、投標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)各方失信行為比較嚴(yán)重。

弊端透視

上述問(wèn)題存在的原因，歸根到底是招投標(biāo)市場(chǎng)多頭監(jiān)管造成的，癥結(jié)是體制和法律法規(guī)不完善問(wèn)題。

第一，監(jiān)管體制——條塊分割多頭管理。當(dāng)前我省招投標(biāo)管理體制，按行政隸屬分別由省、市、縣的行業(yè)行政主管部門組織、管理、監(jiān)督，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、有權(quán)威的、強(qiáng)有力的、比較“超脫”的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)各類招投標(biāo)活動(dòng)，難以做到有效監(jiān)督管理。

第二，同體監(jiān)督——集項(xiàng)目投資人、主管機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)為同一主體。按現(xiàn)行管理體制和職責(zé)分工，對(duì)于招投標(biāo)過(guò)程中出現(xiàn)的違法活動(dòng)的監(jiān)督執(zhí)法，分別由有關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)并受理投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人的投訴。這實(shí)際上是一種同體監(jiān)督的體制，難以實(shí)施有效監(jiān)督。

第三，地方保護(hù)主義——市場(chǎng)壁壘難打破。各地在招投標(biāo)活動(dòng)中，遇到的最大阻力來(lái)自地方保護(hù)主義。一些地區(qū)或部門為確保本地、本系統(tǒng)企業(yè)中標(biāo)，還采取歧視性資質(zhì)審查、限制信息發(fā)布地點(diǎn)和范圍、制定不公平的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法等措施，排斥外地或外系統(tǒng)投標(biāo)人。在地方保護(hù)主義“保護(hù)”下，市場(chǎng)壁壘難打破。

第四，主管者自定規(guī)則——規(guī)避公開招標(biāo)。各自為政、多頭管理的招投標(biāo)體制，滋長(zhǎng)了招標(biāo)部門花樣百出，規(guī)避公開投標(biāo)。一些地方和行業(yè)一是把項(xiàng)目化整為零，規(guī)避公開招標(biāo)；二是把應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目，千方百計(jì)找各種理由將其變?yōu)檠麡?biāo)，議標(biāo)；三是在信息發(fā)布上做文章，要么限制信息發(fā)布范圍，要么不公開發(fā)布信息，以規(guī)避公開招標(biāo)；四是一些業(yè)主單位為了私利，不愿將自己應(yīng)當(dāng)招投標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行公開招投標(biāo)，而是交給自己所屬的單位承接，名日“肥水不落外人田”，既不顧質(zhì)量，也不講效率、效益，甚至把這些項(xiàng)目變成“唐僧肉”，內(nèi)部瓜分。

第五，從業(yè)人員素質(zhì)——制約招投標(biāo)評(píng)標(biāo)的公正。我省一些地方評(píng)標(biāo)辦法因條塊分割、政企不分、監(jiān)管不力，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)人員素質(zhì)不高，沒(méi)有形成一支綜合性的高素質(zhì)、精通業(yè)務(wù)的招投標(biāo)職業(yè)化隊(duì)伍，嚴(yán)重制約了招投標(biāo)工作中的“評(píng)標(biāo)公正性”。

第六，現(xiàn)有法律法規(guī)——缺陷、沖突和矛盾。由原國(guó)家發(fā)改委牽頭起草的《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》于2000年1月1日正式實(shí)施，而由財(cái)政部牽頭起草的《政府采購(gòu)法》則到2003年1月1日才正式實(shí)施。《招投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》均屬于同一位階的兩部公共采購(gòu)法，都是屬于規(guī)范公共采購(gòu)行為的法律，但兩部法律存在一些缺陷、沖突和矛盾?！前凑铡墩少?gòu)法》，工程采購(gòu)大部分屬于政府采購(gòu)，但由于部門分割、條塊分割，目前并未被納入政府采購(gòu)范圍操作，也就是說(shuō)，我國(guó)絕大部分工程采購(gòu)都是由缺乏監(jiān)督的各部門分散進(jìn)行的。二是《招投標(biāo)法》實(shí)施以來(lái)，由于沒(méi)有統(tǒng)一的主管機(jī)關(guān)，大多數(shù)情況下采購(gòu)人、主管機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)都是同一主體。由此，相關(guān)的權(quán)力主體和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)扮演著不光彩的角色，導(dǎo)致我國(guó)公共采購(gòu)領(lǐng)域里普遍存在商業(yè)賄賂、“黑箱操作”。三是《政府采購(gòu)法》實(shí)施后，統(tǒng)一了貨物、工程和服務(wù)的主管機(jī)關(guān)，也就是我國(guó)各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)。但前后兩部法律在主管機(jī)關(guān)方面還是存在嚴(yán)重的抵觸。前一部法律規(guī)定相關(guān)部委及其所屬機(jī)構(gòu)管轄各自的公共采購(gòu)，即分散采購(gòu)。后一部法律則以集中采購(gòu)為主。為此，部委之間紛紛出臺(tái)本部門的行政規(guī)章，從而造成部門之間規(guī)章相互打架，導(dǎo)致公共采購(gòu)監(jiān)管疲軟和執(zhí)行不力。四是在政府采購(gòu)實(shí)際工作中，我國(guó)各地政府采購(gòu)部門和行政監(jiān)管部門是同時(shí)適用《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》的內(nèi)容，但兩部法律的主管機(jī)關(guān)、信息披露制度，回避制度、質(zhì)疑程序、投訴程序、法律責(zé)任等內(nèi)容均不相同。一旦發(fā)生爭(zhēng)議，不論是行政主體，還是政府采購(gòu)當(dāng)事人在兩部法律面前均會(huì)遭遇無(wú)所適從的局面。

改革思路

第一，改革的總體要求。

招投標(biāo)體制改革的總體要求是：按照政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能要求，加強(qiáng)政府決策和協(xié)調(diào)能力，調(diào)整現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制，整合現(xiàn)有服務(wù)資源，完善行業(yè)自律組織，建立有利于規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)，有利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，有利于依法行政和依法監(jiān)管，有利于提高招投標(biāo)質(zhì)量的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。改革遵循的基本原則是：依法監(jiān)管；公開公正；統(tǒng)分結(jié)合；行業(yè)自律。

第二，改革的基本思路。

(1)加強(qiáng)組織體系建設(shè)，提升政府駕馭招投標(biāo)工作的決策和協(xié)調(diào)能力。省政府應(yīng)建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如招投標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會(huì)議制度，研究和決定招投標(biāo)管理體制及改革等重大事宜，全力推進(jìn)全省招投標(biāo)監(jiān)管體制改革。

(2)推進(jìn)監(jiān)管體系建設(shè)，強(qiáng)化政府對(duì)招投標(biāo)市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管。成立省、市兩級(jí)招投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。將過(guò)去分散在一、二十個(gè)部門的監(jiān)管職能予以集中，授予職能，明確責(zé)任，強(qiáng)化政府統(tǒng)一監(jiān)管。

(3)整合招投標(biāo)市場(chǎng)各類資源，建設(shè)統(tǒng)一的招投標(biāo)交易平臺(tái)。將分散在相關(guān)部門的交易市場(chǎng)進(jìn)行有效整合，著力解決招投標(biāo)市場(chǎng)行業(yè)壟斷、部門分割、自成體系、資源浪費(fèi)等問(wèn)題，建立統(tǒng)一的招投標(biāo)平臺(tái)。

(4)構(gòu)建招投標(biāo)公共服務(wù)體系，為招投標(biāo)提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。在改革中要注重招投標(biāo)市場(chǎng)服務(wù)體系建設(shè)，建立跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨部門的綜合評(píng)標(biāo)專家?guī)?，?shí)行專家資源共享；對(duì)專家評(píng)委實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、信用考核制度，以保證評(píng)標(biāo)的公平、公正、客觀；同時(shí)，相繼建立評(píng)委隨機(jī)抽取系統(tǒng)、評(píng)標(biāo)監(jiān)控系統(tǒng)、公共信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為市場(chǎng)主體提供良好服務(wù)，提升服務(wù)能力。

(5)建立招投標(biāo)信用評(píng)價(jià)體系，實(shí)施招投標(biāo)全過(guò)程監(jiān)督管理。要加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)的全過(guò)程監(jiān)督管理；要充分發(fā)揮行政監(jiān)察作用，形成行政主管部門和業(yè)主方內(nèi)外監(jiān)督的雙向監(jiān)督合力；建立信息公開制度。

(6)加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)，從源頭上遏制招投標(biāo)領(lǐng)域的腐敗。要依法制定統(tǒng)一的招投標(biāo)監(jiān)督管理辦法、實(shí)施細(xì)則、業(yè)務(wù)操作規(guī)程、違法違規(guī)處理辦法、投訴受理辦法等規(guī)章制度。同時(shí)向社會(huì)公布省、市、縣舉報(bào)投訴電話、聯(lián)系方式及電子郵箱，從制度、規(guī)范和運(yùn)行規(guī)則上遏制招投標(biāo)領(lǐng)域的腐敗。

(作者系安徽省編辦副主任)