廣泛的公民參與促進(jìn)公共決策的有效執(zhí)行

裴茹飛

中圖分類號(hào)：D601文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-0992（2009）05-033-02

摘要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民主政治的不斷發(fā)展，公民參與公共決策日益成為一種普遍而重要的政治現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)生活中，公民參與公共決策要受到公共決策體制、決策渠道、決策法制、決策意識(shí)等因素的制約。因此必須積極采取措施，化解制約因素，擴(kuò)大公眾對(duì)公共決策的參與，從而促進(jìn)公共決策的有效執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：公共決策；制約因素；公民參與；實(shí)現(xiàn)路徑

公共決策是指公共決策者對(duì)公共資源進(jìn)行有效配置，并為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化、合理化而進(jìn)行的決策活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)資源的有效配置和對(duì)社會(huì)價(jià)值的重新分配、有效分配、合理分配、公平分配。公民參與公共決策是公民個(gè)人或公民團(tuán)體通過各種方式和途徑參與公共事務(wù)、影響和推動(dòng)包括政治系統(tǒng)中的各種決策的活動(dòng)和行為。黨的十七大強(qiáng)調(diào)要從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與。這是黨對(duì)“推動(dòng)什么樣的政治參與，怎樣推動(dòng)政治參與”這一時(shí)代命題的科學(xué)回答，具有重大的理論意義和實(shí)踐指導(dǎo)意義。從某種義上講，對(duì)切身利益的密切關(guān)注是公眾參與公共決策最直接的動(dòng)因。然而，在現(xiàn)實(shí)中，公眾參與公共決策不是僅有參與的愿望和要求就可以實(shí)現(xiàn)的，而是必須依托于一定的政治制度，受到眾多因素的影響和制約。必須積極尋求對(duì)策設(shè)計(jì)，化解制約因素，以擴(kuò)大公眾對(duì)公共決策的參與。

一、公民參與公共決策的現(xiàn)實(shí)意義

在當(dāng)代，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民主政治的不斷發(fā)展，公眾參與公共決策已日益成為一種普遍而重要的政治現(xiàn)象，不斷擴(kuò)大和完善公眾有序的政治參與，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)公共決策的科學(xué)化與民主化具有重要意義。

（一）公民參與有助于公共決策的發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)

公共決策過程最關(guān)鍵、最重要的一步是決策問題的發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)，在這一過程中，公民的廣泛參與是實(shí)現(xiàn)決策最關(guān)鍵的因素。保證獲取政策問題確認(rèn)時(shí)所必需的充分、準(zhǔn)確的信息。社會(huì)公眾參與可以改善大多數(shù)決策者只能了解到數(shù)量有限的信息和由于種種主客觀原因在傳遞過程中被“改變”的情況。具體有兩方面的表現(xiàn)：（1）社會(huì)公眾直接面對(duì)各種社會(huì)問題，最了解情況，傳達(dá)的信息最全面、最真實(shí)；（2）社會(huì)公眾參與決策過程直接與決策者交流，從而為政府或決策者提取信息提供了一條捷徑。某一社會(huì)問題要成為政策問題，首先得進(jìn)入公眾議程，而后進(jìn)入正式議程，最后才形成政策問題。公眾參與決策過程的一個(gè)重要作用就是可以將進(jìn)入公眾議程的社會(huì)問題盡快提交政府使之成為正式議程，這是政策問題確認(rèn)的關(guān)鍵。在公眾廣泛意見之后政府達(dá)成的有效協(xié)議能夠更有效的適應(yīng)公共政策制定的需要，從而滿足人們實(shí)際生活的需要。

（二）公民參與決策過程有助于推動(dòng)政策的順利執(zhí)行

社會(huì)公眾參與決策過程對(duì)于提高公共政策的執(zhí)行度具有重要的意義。一方面，社會(huì)公眾參與擴(kuò)大了決策資源的提取范圍，增強(qiáng)了政治體系的利益整合功能，因此公共政策能夠反映最大多數(shù)人的意志，能更好地協(xié)調(diào)社會(huì)各種利益關(guān)系，從而增加社會(huì)公眾的認(rèn)同感；另一方面，從社會(huì)心理方面來說，公眾參與決策滿足了社會(huì)公眾參政議政的心理需要，增強(qiáng)了他們的政治功效感、影響感和尊嚴(yán)感等。社會(huì)公眾參與決策，可以使公共政策更易于被社會(huì)公眾接受和認(rèn)同。這種認(rèn)同感進(jìn)而增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任感，減少政府推進(jìn)政策執(zhí)行的成本投入。社會(huì)公眾參與決策對(duì)于提高政策執(zhí)行效力，也是功不可沒。公眾參與使社會(huì)公眾對(duì)政策合法性確認(rèn)不疑，對(duì)政府的信任感大大提高，從而以積極、正面的態(tài)度推動(dòng)政策的執(zhí)行，大大提高了政策的執(zhí)行效力。

（三）公民參與有利于實(shí)現(xiàn)決策體系的合法性基礎(chǔ)

合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值，是政治統(tǒng)治依據(jù)的傳統(tǒng)或公認(rèn)的準(zhǔn)則，而得到人民的同意和支持。在一定意義上，公眾參與是以公眾對(duì)現(xiàn)存政策體系合法性的基本認(rèn)同為前提的，本質(zhì)上就是公眾通過合法的參與途徑向決策體系表達(dá)自身利益要求以影響政策體系的公共政策過程。在參與過程中，公眾已經(jīng)在一定意義上直接或間接地同意和認(rèn)可了政策體系的權(quán)威，并且直接顯示出了公眾的政策傾向，而這種政策傾向則是政策體系制定政策的重要依據(jù)。顯然，如果沒有公眾的參與，就沒有公眾對(duì)政策體系及其政策方案的同意與認(rèn)可，合法的政策體系也就不復(fù)存在了，這就是政策體系合法性的基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展確認(rèn)了公眾在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的主體性，增強(qiáng)了公眾的利益意識(shí)和參與意識(shí)，從而增強(qiáng)對(duì)政策體系的認(rèn)同感，增強(qiáng)政策體系權(quán)威的合法性。

二、公民參與公共決策的阻礙因素分析

改革開放以來，我國(guó)在大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也積極推動(dòng)公民在公共決策參與過程中的積極作用。但由于各種因素的影響，我國(guó)公民對(duì)公共決策的參與無論在廣度和深度上都還很不夠。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）公民參與體制保證不健全

公民的有效參與公共決策需要具體參與制度和程序的保障，只有在制度和程序上同時(shí)有保證的情況下才能保證公民參與公共決策的有效進(jìn)行。中國(guó)雖然已經(jīng)有自己的一套政治參與制度，但是公民參與方面的制度建設(shè)滯后，政治參與制度化程度低、配套性差，缺少有效的制度和程序上的保障。從整體上講，我國(guó)社會(huì)主義制度的階級(jí)本質(zhì)決定了我國(guó)政治機(jī)制對(duì)廣大群眾參與政治生活的影響必然是積極的。但問題在于，多年來的實(shí)際運(yùn)行情況已使一些政治制度在很大程度上流于形式。

（二）公民參與公共決策的渠道不夠暢通

現(xiàn)有的政治參與渠道相對(duì)狹窄，政治參與的方式單一。公民沒有經(jīng)常性的參與渠道和參與方式，現(xiàn)有的政治參與的路徑往往局限于人民通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策規(guī)程。雖然近幾年出現(xiàn)了民主評(píng)議政府、公示制、聽證制度等各種參與方式，但這些制度執(zhí)行不到位，往往流于形式，各種中介組織和社會(huì)團(tuán)體的決策參與渠道也未能全部發(fā)揮其功效。

(三)公民參與公共決策的法制不完備

公民參與的法制建設(shè)相對(duì)滯后，公民參與缺乏充分的法制保障。法律所涉及公共決策范圍有限，實(shí)體性規(guī)范多，程序性規(guī)范少，公民參與決策缺乏具體可操作的法律依據(jù)。在目前的政治生活中，人民只能把管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)委托給國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使。公民是委托人，政府是代理人。但是，現(xiàn)實(shí)中的制度安排卻很難體現(xiàn)委托人的參與。

（四）公眾參與公共決策的意識(shí)淡薄

當(dāng)前我國(guó)公民的政治義務(wù)感并不強(qiáng)，參與決策的動(dòng)機(jī)層次不高，其目的主要是為了獲取和維護(hù)自身的利益，特別是經(jīng)濟(jì)利益，所試圖影響的也多限于某些政府官員的個(gè)別態(tài)度，或政府對(duì)某一具體問題的處理，而對(duì)政府工作中具有方向性和決策性的方面很少觸及。

三、實(shí)現(xiàn)廣泛公民參與的途徑

公民參與公共決策是政府決策科學(xué)化、民主化的必然要求，更是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的必然要求。隨著社會(huì)生活的快速發(fā)展，公民主體意識(shí)的覺醒，公眾正日益成為政府公共決策的主體，如何實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的科學(xué)化民主化，主要有以下幾方面的表現(xiàn)

(一)完善法律，實(shí)現(xiàn)公民參與的法制化

在我國(guó)，公民參與公共決策必須建立必要的法律保障體系，不斷完善各種相關(guān)法律法規(guī)，用法律條文規(guī)定社會(huì)各部分在公共決策中的地位、作用以及應(yīng)有的責(zé)任，并根據(jù)有關(guān)法律出臺(tái)一些有利于擴(kuò)大公民參與公共決策的相關(guān)具體細(xì)則，使公民在行使參與、制約和議政權(quán)利時(shí)，既有法律依據(jù)，接受法律指導(dǎo)，又能得到法律的保護(hù)。同時(shí)，必須加強(qiáng)程序法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公民參與公共決策的程序化。從法治建設(shè)上看，必須在實(shí)體規(guī)范上規(guī)定了公眾可以成為公共決策的主體，但是這些規(guī)定都需要切實(shí)可行的程序去落實(shí)，沒有程序和秩序就沒有公眾參與公共決策的有序化。近年來發(fā)生的諸多群體性事件折射出目前我國(guó)公共決策中公民參與中存在的諸多制約因素和問題。必須正視公民參與中的這些障礙性因素的存在，積極尋求解決問題的具體方法。

（二）拓寬公民參與公共決策的渠道

不斷拓寬利益表達(dá)渠道，使更多的公民有機(jī)會(huì)參與到公共決策中來。發(fā)展政府性民意表達(dá)結(jié)構(gòu)，客觀上要求各級(jí)政府部門必須增加開放度、透明度以及與公眾之間的親和力，廣泛開展政府和公眾之間的平等協(xié)商與對(duì)話。公民在政治素養(yǎng)、政治認(rèn)同、政治情感、政治心理等方面存在明顯差異。社會(huì)成員的多元性特征，客觀上要求建立多樣化、多層次的利益表達(dá)渠道。為了進(jìn)一步推進(jìn)公眾參與，政策制定者可以多采用一些公民參與渠道，創(chuàng)造更新的參與方式。如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見搜集法、價(jià)值取向法等。此外，公民自己應(yīng)懂得運(yùn)用不同渠道去影響公共政策的制定，如個(gè)別接觸、輿論擴(kuò)散、集體推動(dòng)、游說工作等政策參與渠道。為充分發(fā)揮利益團(tuán)體在利益表達(dá)和利益綜合方面的功能，發(fā)揮各種利益團(tuán)體的實(shí)際政策參與作用，我們還需多方面開拓政策參與渠道。

(三)提高公民素質(zhì)，提高公民決策意識(shí)

公民具有積極主動(dòng)地參與公共決策的意識(shí)，又有參與的能力、途徑，才可能達(dá)到參與的目標(biāo)，保證公共決策的民主性和科學(xué)性。加強(qiáng)公民參與意識(shí)教育，培育公民參與公共決策的能力是實(shí)現(xiàn)公民有序參與的基礎(chǔ)，也是擴(kuò)大社會(huì)主義民主的重要途徑，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序參與國(guó)家和社會(huì)管理的目標(biāo)要求。要正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待中國(guó)傳統(tǒng)政治文化，去其糟粕，取其精華；激發(fā)調(diào)動(dòng)參與熱情，培養(yǎng)公民的參與意識(shí)。要引導(dǎo)他們正確認(rèn)識(shí)我國(guó)的國(guó)情以及國(guó)家現(xiàn)在和未來的發(fā)展目標(biāo)，從而使他們的參與行為符合社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，減少和避免為圖一時(shí)的滿足而最終影響民主政治進(jìn)程和社會(huì)、政治穩(wěn)定的參與行為。加強(qiáng)有序參與的實(shí)踐引導(dǎo)和鍛煉，提高公民的參政能力。

（四）為公民參與提供良好的政策環(huán)境

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著決策主體走向分散化，任何一項(xiàng)政策，都必須獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可，決策主體必須同各種社會(huì)組織、政黨組織、利益團(tuán)體以及不同階層的人民進(jìn)行廣泛的溝通、聯(lián)系，交換信息，商洽方案，以取得他們對(duì)政策的理解和支持。營(yíng)造良好的政策環(huán)境，最根本的是要在全社會(huì)中造成一種民主、平等和協(xié)商的氣氛，形成一種人人能暢所欲言，充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)，并積極提出政策建議的局面。政府部門應(yīng)破除各種不適應(yīng)改革開放新形勢(shì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舊觀念，樹立現(xiàn)代化的決策觀念。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權(quán)利，承認(rèn)公眾在公共政策整個(gè)運(yùn)行中的主體地位，積極推進(jìn)公眾參與公共政策，營(yíng)造良好的決策環(huán)境。

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