中國民間組織管理模式轉(zhuǎn)型

彭　勃

[摘要]改革開放以來，我國針對民間組織采用按行業(yè)分類的雙重管理體制，表現(xiàn)出較強(qiáng)的“法團(tuán)主義”特征。近年來，社團(tuán)管理“地域化”的創(chuàng)新實(shí)踐，表明傳統(tǒng)的“法團(tuán)主義”管理模式面臨轉(zhuǎn)型的壓力。在“社團(tuán)進(jìn)社區(qū)”和民間組織樞紐型管理體制的改革中，國家仍然沿用國家控制的方式，與社區(qū)場域的開放性和多元性特征發(fā)生沖突。在民間組織新型管理模式的嘗試和摸索中，這種沖突關(guān)系將成為影響變遷的重要變數(shù)。

[關(guān)鍵詞]民間組織；法團(tuán)主義；社區(qū)；國家

[中圖分類號]DO1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672－7320(2009)03－0365－08

進(jìn)入21世紀(jì)以來，在“社團(tuán)革命”的世界浪潮下，中國的民間組織得到了一定的發(fā)展。同時，在組織成熟和功能提升的過程中，民間組織也遇到一些實(shí)際的困難和阻礙。目前的理論文獻(xiàn)對這些問題進(jìn)行過梳理，民間組織遭遇的困境包括法律環(huán)境、人力資源、運(yùn)作資金、社會信任和專業(yè)知識等方面的不足。本文認(rèn)為深入分析這些困境背后的原因，可以著重考慮中國民間組織發(fā)展的特殊性。在中國的具體情境下，“國家”是影響民間組織發(fā)展的首要變量。因此，本文將分析當(dāng)前中國的國家與民間組織的關(guān)系，從此角度探討和理解民間組織發(fā)展與國家轉(zhuǎn)型的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、文獻(xiàn)分析與理論視角

目前的研究文獻(xiàn)在討論國家與民間組織關(guān)系時，基本上有三種思路。一是“對抗模式”，或者稱為公民社會的視角。認(rèn)為民間組織的發(fā)展代表了獨(dú)立于國家的公共空間的成長，民間組織的出現(xiàn)是公民社會反對國家，尋求自主空間的途徑。。二是國家中心的視角。認(rèn)為在面臨治理轉(zhuǎn)變、提升治理能力的過程中，國家權(quán)衡利弊得失，對特定類型的民間組織采取阻撓、允許甚至鼓勵推動的態(tài)度。這種概括是“吸納模式”，主張國家是具有理性判斷和明確策略的行為主體，民間組織的發(fā)展與停滯，國家的主導(dǎo)性作用十分重要。第三種思路可以稱為“合作模式”。它突破了國家和公民社會二元對立的格局，認(rèn)為在民間組織的發(fā)展過程中，體現(xiàn)出國家和社會的相互建構(gòu)和賦權(quán)的過程，即以美國政治學(xué)者米格戴爾為代表的“社會中的國家”視角。關(guān)于中國民間組織的研究提出的民間組織的成長是國家和社會相互作用的結(jié)果，也體現(xiàn)了國家與社會的互動關(guān)系。

同時，關(guān)于國家與第三部門的關(guān)系模式，顧聽等人整理出“國家一民間組織”關(guān)系的國際比較框架，即多元主義、社會法團(tuán)主義、國家法團(tuán)主義、國家主義的四分圖譜，并將改革開放以來中國國家與民間組織關(guān)系定位于“社會法團(tuán)主義”類型口。康曉光等人的研究更為強(qiáng)調(diào)在民間組織管理中國家的理性及其相對自主性，并將國家策略總結(jié)為“分類控制”模式。相同作者在另外一篇文章中，根據(jù)對國家與民間組織的關(guān)系研究，將中國國家與社會關(guān)系歸納為“行政吸納社會”，這一策略具體表現(xiàn)為“限制”、“功能替代”以及“優(yōu)先滿足強(qiáng)者利益”。

以上列舉的大部分代表性文獻(xiàn)，均具有一個共同的特點(diǎn)，都將國家影響作為民間組織發(fā)展的第一外部變量，強(qiáng)調(diào)國家的理性及其自主地位，主張國家在各類民間組織的管理和控制策略中，具有足夠的理性能力和自主空間進(jìn)行利弊權(quán)衡。本文認(rèn)為，進(jìn)一步的研究應(yīng)當(dāng)關(guān)注民間組織的實(shí)際管理，以及政府管理部門決策的過程與復(fù)雜環(huán)境。在此方面，法團(tuán)主義可以提供一個有益的分析框架。

法團(tuán)主義理論在多元主義理論之外，總結(jié)了國家處理與社會組織關(guān)系的另一種策略模式，或另外一種解決方案?！胺▓F(tuán)主義可以被界定為利益代表的體系，在此體系中，構(gòu)成單位被組織成一些單一的、義務(wù)性的、非競爭的、層級有序的、功能有別的有限團(tuán)體，這些團(tuán)體由國家認(rèn)可并被賦予在其同行中的壟斷代表權(quán)，以此為交換，國家對其領(lǐng)導(dǎo)人選擇、需求和支持的表達(dá)實(shí)行一定程度的控制?！狈▓F(tuán)主義模式又衍生出以國家為主導(dǎo)的國家法團(tuán)主義，以及以社會為主導(dǎo)的社會法團(tuán)主義。有學(xué)者提出，分別由國家或社會為主導(dǎo)力量所構(gòu)建起來的兩種法團(tuán)主義具有性質(zhì)上的差異。因此，有文獻(xiàn)也把國家和社會法團(tuán)主義分別表述為權(quán)威的法團(tuán)主義和民主的法團(tuán)主義。

由于國家和中國民間組織的關(guān)系特征，“國家法團(tuán)主義”的理論模式很自然地被用來界定和分析兩者之間的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，隨著改革開放的深化和民間組織的發(fā)展，中國的“國家法團(tuán)主義”將向“社會法團(tuán)主義”模式過渡，甚至從更廣的視角，將法團(tuán)主義模式當(dāng)作競爭性多元主義的替代方案，規(guī)劃中國政治轉(zhuǎn)型的宏觀路徑。本文的研究將指出，拋開宏觀政治環(huán)境不論，即使在制度的層面上，這種過渡也不會像邏輯推演的那樣簡單和順暢。在第三部門的管理事務(wù)中，“國家法團(tuán)主義”向“社會法團(tuán)主義”的過渡，會遇到什么樣的制度限制和障礙，又將如何影響這一進(jìn)程的走向呢?這些問題的解答，都需要更加具體的經(jīng)驗(yàn)性研究。

為了實(shí)現(xiàn)這個研究目標(biāo)，本文將采取個案研究方法。以上海市民間組織服務(wù)中心為研究對象，分析在管制和激勵民間組織發(fā)展的過程中國家的政策理性和策略，以及國家所面臨的復(fù)雜處境和挑戰(zhàn)。

二、上海市民間組織管理的制度創(chuàng)新案例

由于民間組織的敏感性和特殊地位，國家對民間組織的態(tài)度素來比較慎重。民間組織的管理模式，一般歸納為“雙重管理體制”。所謂“雙重”，即政府民政部門(社團(tuán)管理部門)負(fù)責(zé)民間組織的行政監(jiān)管，包括民間組織的登記、年檢等；同時，民間組織要取得合法地位，都必須掛靠一個業(yè)務(wù)主管單位，日常管理由業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)。在這種雙重管理體制下，政府民政部門基本上不直接管理民間組織的具體運(yùn)作，而是通過業(yè)務(wù)掛靠的主管單位進(jìn)行間接管理。在管理事務(wù)的性質(zhì)上，民政部門所負(fù)責(zé)的范圍，基本屬于適合政府直接提供服務(wù)的授權(quán)式管理。至于內(nèi)容復(fù)雜而面廣的日常業(yè)務(wù)管理，則由主管部門負(fù)責(zé)。

這種雙重管理模式，沿襲了建國以來傳統(tǒng)的單位體制的管理方式。國家通過單位，對數(shù)量多、領(lǐng)域廣的民間組織實(shí)施間接管理。這是國家轉(zhuǎn)移管理成本，保證管理質(zhì)量的一種體制設(shè)計。這一模式在中國民間組織管理實(shí)踐中一直沿用至今。目前，在部分類型的民間組織管理中，例如市場中介組織、專業(yè)團(tuán)體以及學(xué)術(shù)團(tuán)體等，雙重管理體制仍然有效。但是，隨著第三部門規(guī)模和治理重要性的同步提升，以及單位體制在市場化改革中的不斷演化，這一管理機(jī)制開始面臨全新的挑戰(zhàn)。

在此背景下，上海市民政系統(tǒng)開始嘗試機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，提高針對民間組織的服務(wù)和監(jiān)管能力。2002年，中共上海市委下發(fā)《中共上海市委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市民間組織參與社區(qū)建設(shè)和管理的意見》稱：“各區(qū)(縣)要建立民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的民間組織服務(wù)中心，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))也要建立同樣性質(zhì)的社區(qū)民間組織服務(wù)中心，為駐地在本社區(qū)的各級各類民間組織服務(wù)，理順社區(qū)中民間組織與其他各類組織的關(guān)系，探索以自我管理、自我服務(wù)的形式管理、服務(wù)民間組織的新方法，寓監(jiān)督管理于服務(wù)之中?！?/p>

2003年3月，上海市民政局、社團(tuán)管理局下發(fā)通知，在上海全市進(jìn)行“民間組織服務(wù)中心”的推廣，計劃用3年時間，在全市所有的街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))設(shè)立民間組織服務(wù)中心，通過中心的建立，發(fā)揮“服務(wù)、管理、

協(xié)調(diào)、預(yù)警”的四大功能。截至2007年底，上海市的普陀區(qū)、靜安區(qū)和閔行區(qū)的所有街道都建立了社區(qū)民間組織服務(wù)中心。

2006年，中共上海市普陀區(qū)委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)我區(qū)民間組織樞紐式管理試點(diǎn)工作的意見》，區(qū)、街道鎮(zhèn)兩級的民間組織服務(wù)中心被作為管理和服務(wù)民間組織的樞紐式民間組織，推行區(qū)民政局(社團(tuán)局)或區(qū)民間組織服務(wù)中心、街道(社區(qū))或鎮(zhèn)民間組織服務(wù)中心三級民間組織管理工作框架。

本文所研究的案例，即上海市普陀區(qū)L路街道民間組織服務(wù)中心。該街道經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，1993年至1998年，街道營業(yè)收入、利潤、稅收三大經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，曾經(jīng)連續(xù)6年名列上海市街道經(jīng)濟(jì)榜首。在上海市推廣民間組織服務(wù)中心的過程中，該街道迅速響應(yīng)，于2002年8月，成立L路街道民間組織服務(wù)中心，成為全上海第一家專門為民間組織提供服務(wù)的民辦非企業(yè)法人單位。L路街道民間組織服務(wù)中心的改革創(chuàng)新，于2008年1月獲得第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。根據(jù)該服務(wù)中心的網(wǎng)站資料介紹，服務(wù)中心的業(yè)務(wù)范圍主要是六個方面，分別服務(wù)民間組織的功能、黨的建設(shè)功能、人力資源管理功能、監(jiān)督預(yù)警功能、承擔(dān)政府委托(轉(zhuǎn)移)職能的功能、服務(wù)社區(qū)居民的功能。具體工作職責(zé)范圍分為九條。該服務(wù)中心的宣傳材料稱，服務(wù)中心的任務(wù)在于幫助民間組織解決實(shí)際困難；開展民辦非企業(yè)單位、家庭收養(yǎng)調(diào)查評估工作；建立社區(qū)民間組織預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，協(xié)助管理部門開展工作；對群眾活動團(tuán)隊實(shí)行備案登記，探索群眾活動團(tuán)隊長效管理機(jī)制；發(fā)揮“孵化器”作用，培育社區(qū)慈善超市等服務(wù)性、公益性、慈善類民間組織，救助社區(qū)弱勢群體；建立社區(qū)義工服務(wù)總站，規(guī)范義工管理，服務(wù)社區(qū)百姓等等。

三、上海市民間組織管理制度創(chuàng)新一：“部門化”到“地域化”

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，中國的經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)管理表現(xiàn)出極強(qiáng)的條線管理特征，社會與經(jīng)濟(jì)空間被“條條”的結(jié)構(gòu)方式分隔和管理起來。同樣，這一特征也表現(xiàn)在民間組織的管理中。如前所述，民間組織要取得合法地位，必須掛靠一個管理單位，其財政、人事和日常事務(wù)的管理，都由掛靠單位負(fù)責(zé)。由于計劃經(jīng)濟(jì)體制下單位與國家的密切聯(lián)系，這一時期民間組織的管理表現(xiàn)出“國家化”特點(diǎn)。

改革開放以來，民間組織的“條條”管理模式并未隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制解體而逐漸式微，而是得到進(jìn)一步明確。在1989年10月國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和該條例1998年的修訂版，以及《民辦非企業(yè)單位暫行條例》中，民間組織與單位之間的掛靠關(guān)系被予以法制化。以上列舉的行政法規(guī)明確規(guī)定，社會團(tuán)體受登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理。社會團(tuán)體的設(shè)立，其分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤出，以及社會團(tuán)體注銷期間的資產(chǎn)清算等，都要受業(yè)務(wù)主管單位的審查和指導(dǎo)。

“部門主義”的管理模式，使每一個民間組織都必須掛靠一個單位。政府行政主管部門只負(fù)責(zé)社會組織的登記、注銷等授權(quán)式管理。由于國家對數(shù)量巨大的社會組織進(jìn)行深度管理在操作上無法實(shí)現(xiàn)，民間組織的日常事務(wù)管理被分派給掛靠單位。業(yè)務(wù)主管單位對社會組織的事務(wù)領(lǐng)域和業(yè)務(wù)特征相對比較熟悉，有助于進(jìn)行更加專業(yè)化的管理和指導(dǎo)。國家通過這種形式，將管理成本分?jǐn)偟礁鱾€單位組織之上。通過轉(zhuǎn)移管理成本的方式，國家間接實(shí)現(xiàn)了對社會組織的全面管理和控制。可以說，掛靠業(yè)務(wù)單位的做法，體現(xiàn)了條線管理的模式特征，也是這一時期國家法團(tuán)主義的制度安排和實(shí)現(xiàn)途徑。

新出現(xiàn)的民間組織數(shù)量越來越多，在城市管理和社會服務(wù)中地位越來越重要。雙重管理體制不僅無法有效管理和促進(jìn)民間組織的發(fā)展，且所存在的管理盲區(qū)也給民間組織監(jiān)控造成了巨大的隱患。作為一種組織創(chuàng)新方式，社區(qū)民間組織服務(wù)中心體現(xiàn)了國家的策略調(diào)整和管理體制轉(zhuǎn)型。由于單位體制的衰落，以及社會空間的擴(kuò)展，回復(fù)到原先的單位控制體系已經(jīng)沒有可能。可行的辦法就是采用屬地化管理方式，強(qiáng)化和補(bǔ)充已經(jīng)弱化的業(yè)務(wù)主管單位的管理方式。這就是所謂的“社團(tuán)進(jìn)社區(qū)”策略。

社團(tuán)的管理重心進(jìn)入社區(qū)，目的在于進(jìn)行以街道地域?yàn)閱挝坏膶俚鼗芾?。社區(qū)屬地化管理加上政府主管部門的行政管理，這種新型的雙重管理體制，替代原有的政府主管部門和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理模式，一方面使社區(qū)治理獲得了新的社會資源；另一方面，使處于管理監(jiān)控薄弱區(qū)和盲區(qū)中的民間組織都在民間組織服務(wù)中心的平臺上納入到社區(qū)這一地域中來。國家通過這種方式，為監(jiān)控和影響民間組織獲取了新的制度基礎(chǔ)和資源。然而，社區(qū)是一個地域概念，與單位空間比較，社區(qū)具有完全不同的空間屬性。社區(qū)治理和單位治理也必當(dāng)因循完全不同的規(guī)則。社團(tuán)進(jìn)入社區(qū)，通過社區(qū)替代主管單位進(jìn)行管理和控制，依靠民間組織服務(wù)中心在社區(qū)的空間內(nèi)施展拳腳，就會面臨一些新的困難。

四、上海市民間組織管理制度創(chuàng)新二：從控制到協(xié)調(diào)

如上所述，“社團(tuán)進(jìn)社區(qū)”將五花八門、性質(zhì)迥異的民間組織，在地域的空間內(nèi)統(tǒng)合而管理起來，成為國家強(qiáng)化民間組織管理的可行政策選擇。從“條”(部門)的管理模式，轉(zhuǎn)移到“塊”(地域)的管理模式，這種業(yè)務(wù)管理主體的轉(zhuǎn)移卻蘊(yùn)含著巨大的變革和挑戰(zhàn)。其原因就在于，地域(社區(qū))和單位之間存在著巨大的差異。單位是一個資源壟斷、有明確邊界的封閉性組織，而地域是資源自由流動、開放的場域或平臺。在這種空間轉(zhuǎn)換中，傳統(tǒng)的管理策略、機(jī)制和方法都面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

根據(jù)統(tǒng)計，在L社區(qū)內(nèi)已經(jīng)登記注冊的民間組織共有95個。其中在市社團(tuán)管理局注冊登記的社會團(tuán)體14個，在區(qū)社團(tuán)管理局注冊登記的社會團(tuán)體28個，民辦非企業(yè)單位57個。同時，在街道備案的群眾團(tuán)隊達(dá)193個。這些民間組織的工作使命、資源狀況、組織特征都存在著很大的差異。它們只是在地域空間上屬于同一個社區(qū)，其相互之間并不存在有機(jī)的組織間聯(lián)系。

社區(qū)民間組織服務(wù)中心的策略，是將本社區(qū)地域范圍內(nèi)各類型的民間組織力量整合起來，一方面加強(qiáng)管理和監(jiān)控，另一方面將民間組織的治理資源統(tǒng)合到社區(qū)中來。但由于社區(qū)屬于空間范疇，而不是一個封閉的組織，社區(qū)民間組織服務(wù)中心無法像單位組織那樣能夠完成整合目標(biāo)。因此，民間組織服務(wù)中心的性質(zhì)在法律上不是政府機(jī)構(gòu)，而是定位于民辦非企業(yè)。同時，上海市對社區(qū)民間組織服務(wù)中心性質(zhì)的功能定位比較明確，就是“服務(wù)、協(xié)調(diào)、管理、預(yù)警”。各級政府非?？粗孛耖g組織服務(wù)中心不同于政府部門的組織地位和管理功能，并明確提出“寓監(jiān)管于服務(wù)之中”。

在宣傳策略上，服務(wù)中心強(qiáng)調(diào)其目標(biāo)是為民間組織“安家”，引導(dǎo)民間組織在社區(qū)安家，增強(qiáng)民間組織的社區(qū)歸屬感。在這種宣傳口徑下，服務(wù)中心的主要工作是搭建針對社區(qū)內(nèi)民間組織的服務(wù)平臺。根據(jù)對L社區(qū)民間組織服務(wù)中心的調(diào)研，服務(wù)中心的主要工作表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，以政府購買服務(wù)的方式，通過服務(wù)中心，向社區(qū)內(nèi)民間組織提供服務(wù)。例如服務(wù)中心與民辦非企業(yè)單位聯(lián)合開辦各類就業(yè)培訓(xùn)班，合作解決下崗職工再就業(yè)的問題。又如民間組織服務(wù)中心成立群眾團(tuán)隊服務(wù)部，建立“群眾活動團(tuán)隊信息管理系統(tǒng)”。

第二，建立民間組織和社區(qū)互動機(jī)制，幫助民間組織解決公共關(guān)系的問題。例如一些民間組織由于各種原因受到行政職能部門的罰款處理，民間組織服務(wù)中心幫助協(xié)調(diào)和游說，爭取免交罰款。

第三，通過黨建和監(jiān)督預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，鞏固國家對民間組織的政治領(lǐng)導(dǎo)。

第四，在機(jī)構(gòu)上，民間組織服務(wù)中心成立了理事會，成員是社區(qū)黨政官員、民間組織的領(lǐng)導(dǎo)以及五家重要的民間組織領(lǐng)導(dǎo)人，包括上海市民辦黃河高級中學(xué)校長、上海市海曼文化藝術(shù)專修學(xué)校校長、上海利明職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校黨支部書記、上海市普陀區(qū)申新養(yǎng)老院院長以及L社區(qū)群眾團(tuán)隊指導(dǎo)中心負(fù)責(zé)人。理事會的設(shè)置旨在整合黨政部門、民間組織服務(wù)中心的負(fù)責(zé)人和社區(qū)內(nèi)重要的民間組織資源。

本課題的研究發(fā)現(xiàn)，目前城市社區(qū)內(nèi)的民間組織與社區(qū)服務(wù)中心和基層政府的關(guān)系，可以根據(jù)其資源依賴程度劃分為依賴、準(zhǔn)依賴和獨(dú)立三種。社區(qū)居民的群眾團(tuán)體屬于依賴型組織。由于它們不具備獨(dú)立向民政部門備案的條件，在管理機(jī)制和資源關(guān)系上依賴基層政府和民間組織服務(wù)中心。第二類是已經(jīng)具備獨(dú)立法律地位，但是其基本運(yùn)作或者一些重要項(xiàng)目必須依靠基層政府及服務(wù)中心的支持(例如L路街道內(nèi)由經(jīng)營不善的民辦醫(yī)院改成的敬老院)，屬于準(zhǔn)依賴的類型；第三類民間組織，其注冊不在本社區(qū)內(nèi)，其重要活動或機(jī)構(gòu)場所位于社區(qū)內(nèi)。這些組織資源雄厚，獨(dú)立性強(qiáng)，與社區(qū)合作的興趣不大(例如社區(qū)內(nèi)某鋼琴培訓(xùn)中心)。服務(wù)中心在積極吸引此類組織加入社區(qū)治理時，感到比較吃力。

從以上分析可以看出，盡管民間組織服務(wù)中心的設(shè)立是具有很強(qiáng)前瞻性的制度創(chuàng)新，但是由于社區(qū)民間組織的類型復(fù)雜以及組織關(guān)系的多元化，民間組織服務(wù)中心只能影響到社區(qū)空間內(nèi)的一部分民間組織。在理論上，從單位式的部門管理，到城市社區(qū)為基礎(chǔ)的地域化模式，不僅體現(xiàn)了空間的轉(zhuǎn)換，而且還反映出國家的治理任務(wù)面臨轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的資源控制型的管理方式，雖然對于高度依賴型的民間組織依然有效，但是對于日趨增多的準(zhǔn)依賴和獨(dú)立型的民間組織，則顯得越來越力不從心。而后兩者在社區(qū)治理和第三部門的監(jiān)管與發(fā)展中，地位卻日益重要。

以上問題可以說是我國民間組織管理機(jī)制創(chuàng)新遇到的重大難題。這一困難的實(shí)質(zhì)在于，“社團(tuán)進(jìn)社區(qū)”的屬地管理思路，仍然是將地域空間單位化。然而社區(qū)與單位是完全不同的兩個空間概念。民間組織的屬地化管理，即民間組織的社區(qū)治理形式，應(yīng)當(dāng)采用新的策略和技術(shù)手段，包括從資源的掌控到資源動員和合理分配，從行政領(lǐng)導(dǎo)到平等協(xié)商，從科層式權(quán)力關(guān)系到激勵動員模式等等。

也許正是因?yàn)檫@個原因，在民間組織服務(wù)中心的性質(zhì)定位上，民政系統(tǒng)官員向來強(qiáng)調(diào)其民間組織的特征，而不是將這個組織建設(shè)成為一個準(zhǔn)行政組織或者“二政府”。這種通過民間組織來統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)民間組織的做法，與國際上的做法比較類似，例如樞紐型組織或者主導(dǎo)型民間組織的模型設(shè)計。其不同之處在于，中國的此類民間組織在組織源起和運(yùn)作過程中，都帶有極強(qiáng)的國家色彩。民間組織服務(wù)中心的設(shè)計策略，就是利用這個“牧羊犬”來行使獵人的職責(zé)。在法律地位和功能設(shè)計上，民間組織服務(wù)中心的非政府性質(zhì)及其協(xié)調(diào)與整合的組織功能是比較明確的。研究發(fā)現(xiàn)，由于強(qiáng)烈的國家主義氛圍，在與各級政府、職能部門和政黨組織的日?；又校耖g組織服務(wù)中心的組織性質(zhì)和功能設(shè)計不斷模糊化和改變。這種制度設(shè)計背后的因素，影響力相當(dāng)巨大，決定性地影響著該組織的性質(zhì)與功能。

五、中國民間組織管理模式轉(zhuǎn)型中國家理性的分化

在關(guān)于國家與民間組織關(guān)系的理論文獻(xiàn)中，都傾向于將國家描述成具有清晰理性的單一實(shí)體。國家法團(tuán)主義的理論假設(shè)，同樣認(rèn)為國家在處理和社會團(tuán)體關(guān)系時，具有完整、統(tǒng)一的理性考量。本課題的研究發(fā)現(xiàn)，在對待民間組織的問題上，國家被分化為多個組成部分的實(shí)體，而所謂國家理性也是多個機(jī)構(gòu)目標(biāo)和理性的合成。與民間組織關(guān)系密切，或者說對民間組織具有興趣的國家機(jī)構(gòu)和組織，可以分為政府和政黨兩大部分。其中，政府又可以進(jìn)一步分為條線職能部門，即民政部門及其社團(tuán)管理部門、地方及基層政府，包括市、區(qū)和街道一級行政機(jī)構(gòu)。也就是說，與民間組織有關(guān)的國家機(jī)構(gòu)分化為條、塊和政黨三大部分。這三大主體，雖然在一定程度上都推動了民間組織服務(wù)中心的成立，但是其動機(jī)和策略又存在一定的差異，與民間組織服務(wù)中心的關(guān)系各不相同。

2002年底，中共上海市委辦公廳和上海市人民政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)通知，以推進(jìn)民間組織參與社區(qū)建設(shè)和管理。2006年，普陀區(qū)委出臺《關(guān)于加強(qiáng)民間組織樞紐式管理試點(diǎn)工作的意見》。從這些文件中看，市、區(qū)兩級地方政府推動民間組織服務(wù)中心的動機(jī)表現(xiàn)得比較明顯。民間組織進(jìn)入社區(qū)，以及通過民間組織服務(wù)中心的組織創(chuàng)新提高民間組織服務(wù)社區(qū)的功能，其目的主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，在政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，逐步發(fā)育成長的民間組織，將是政府職能轉(zhuǎn)移的最佳對象。例如幫助下崗職工再就業(yè)、保護(hù)綠化、除“四害”等衛(wèi)生工作以及社會慈善事業(yè)等等，這些原先由政府部門統(tǒng)攬的職能，由于其服務(wù)對象復(fù)雜、需求差異很大，單一的政府服務(wù)供給方式無法取得好的效果。政府采取購買服務(wù)的方式，向民間組織轉(zhuǎn)移相應(yīng)職能，成為中國地方政府職能轉(zhuǎn)變的一種潮流。

第二，社區(qū)民主和社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)。推進(jìn)社區(qū)民主和社區(qū)生活環(huán)境、生活質(zhì)量的提高，是地方及基層政府機(jī)構(gòu)的重要目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)。民間組織的發(fā)展，不僅為發(fā)展社區(qū)民主和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展提供了重要的載體，同時，其本身就是社區(qū)民主和社區(qū)發(fā)展的重要表現(xiàn)形式。

第三，在城市社區(qū)改革中，地方及基層政府一直力圖整合地方性治理資源。但在實(shí)際操作過程中，這種治理變革始終受到阻礙，部門和區(qū)域之間的協(xié)調(diào)機(jī)制始終沒有真正建立起來。部門和區(qū)域治理資源的分割，是實(shí)現(xiàn)地方治理轉(zhuǎn)型的一大難題。由于民間組織具有橫向整合的重要特性，地方及基層政府希望運(yùn)用民間組織穿透部門和區(qū)域之間的體制阻隔，構(gòu)建資源整合的地方治理體系。

在民間組織的問題上，民政部門及其社團(tuán)管理局是最主要的條線職能部門。首先，民政部門和社團(tuán)管理部門的首要職責(zé)就是貫徹國家的意圖，力圖保持培育發(fā)展和控制約束之間的平衡。在民間組織的激勵和管理中，表現(xiàn)出明顯的有選擇性的發(fā)展策略。在登記工作中，堅持“突出鼓勵培育扶持發(fā)展政府和群眾需要的公益性，志愿性，服務(wù)性的民間組織”。民政部門的第二個目標(biāo)，就是實(shí)現(xiàn)民間組織管理的規(guī)范化和業(yè)務(wù)管理的強(qiáng)化。由于民間組織管理規(guī)范性水平較低，以及業(yè)務(wù)主管單位力不從心，因而造成了民間組織管理真空。管理盲區(qū)所釀成的不安定因素甚至政治事件，對民政部門和社團(tuán)管理機(jī)構(gòu)的工作績效評估極為不利。因此，民政部門和社團(tuán)管理部門希望通過民間組織服務(wù)中心這個機(jī)構(gòu)，拓展業(yè)務(wù)管理與監(jiān)控的強(qiáng)度和深度。

另外，隨著民間組織數(shù)量的激增，職能部門又未能有效改革傳統(tǒng)的管理機(jī)制，使得原有的登記、注冊、年檢等職能運(yùn)作變得越來越吃力。因此，民政部門和社團(tuán)管理機(jī)構(gòu)也比較喜歡將民間組織服務(wù)中心當(dāng)成自己在社區(qū)中的“手腳”，將一些行政管理的職能變相無償?shù)剞D(zhuǎn)移下來。在此過程中，官僚機(jī)器的組

織目標(biāo)，加重了民間組織服務(wù)中心的行政組織特色，混淆和模糊了服務(wù)中心原本的民辦非企業(yè)特征。

執(zhí)政黨的組織部門，在民間組織服務(wù)中心的建立上同樣表現(xiàn)出較高的熱情，這在L路街道的案例中體現(xiàn)得比較典型。政黨在民間組織服務(wù)中心的問題上，目的和動機(jī)主要表現(xiàn)在兩個方面：

第一，在新的治理環(huán)境中，執(zhí)政黨必須考慮如何繼續(xù)維持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位。在社區(qū)民間組織的平臺上，街道一級黨組織如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)功能，就成為一個有意義的新課題。通過民間組織服務(wù)中心的建立，政黨希望獲得一個施展領(lǐng)導(dǎo)力量的機(jī)構(gòu)平臺。通過這個平臺，體現(xiàn)黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)國家的政治意圖。這一思路在L路民間組織服務(wù)中心的材料中多次得到體現(xiàn)。

第二，通過黨的基層組織建制“全覆蓋”的方式，保證黨組織對于民間組織的日常性引導(dǎo)。由于民間組織的多樣性和復(fù)雜性，在每一個民間組織中建立黨組織在操作中將遇到很多困難。因此，在黨建策略中，民間組織服務(wù)中心的黨組織建制受到高度關(guān)注。服務(wù)中心的黨組織建制，為社區(qū)空間內(nèi)黨組織覆蓋提供了一個平臺和網(wǎng)絡(luò)。即可以通過分散在各個民間組織中的黨員個體，統(tǒng)合到民間組織的黨支部中來，實(shí)現(xiàn)黨組織覆蓋第三部門的目標(biāo)。不論是政黨領(lǐng)導(dǎo)，還是組織與黨員的覆蓋，執(zhí)政黨的目標(biāo)基本上體現(xiàn)在通過民間組織加強(qiáng)執(zhí)政黨和社會的聯(lián)系，傳遞政黨與國家的政治意圖，收集民間政治信息以及確立政治安全的預(yù)警機(jī)制等等。

總的來說，地方和基層政府、民政職能部門以及執(zhí)政黨，出于各自不同的組織目標(biāo)，都希望看到一個充滿活力和有效運(yùn)行的民間組織服務(wù)中心。因此，各方都在這種制度創(chuàng)新上表現(xiàn)出很高的興趣，并從不同方面予以推動。但是，由于三者不同的機(jī)構(gòu)目標(biāo)，在共同推進(jìn)、形成合力的過程中，難免出現(xiàn)相互沖突之處。例如，民政職能部門希望通過民間組織服務(wù)中心的建制，強(qiáng)化民間組織日常事務(wù)管理的規(guī)范化。由于管理事務(wù)龐雜，民政部門難免將職能部門的一些業(yè)務(wù)工作分派到民間組織服務(wù)中心，加強(qiáng)了服務(wù)中心的行政化特征。從地方和基層政府的角度，希望充分發(fā)揮民間組織服務(wù)中心整合和凝聚社區(qū)內(nèi)民間組織資源和力量的作用，這需要依靠新的資源動員機(jī)制，而不是傳統(tǒng)意義上的政府部門或者單位體制的壟斷式管理模式。因此，這就要求民間組織服務(wù)中心不能承擔(dān)太多的自上而下分派的日常管理工作。國家理性的分化，不僅體現(xiàn)在各個主體之間，而且在每個主體的自身內(nèi)部，也存在著工作方向的分歧和沖突。黨組織一方面希望民間組織服務(wù)中心作為新的民間組織發(fā)展和管理的平臺，以新的機(jī)制和方式實(shí)現(xiàn)黨組織對區(qū)域內(nèi)民間組織的滲透和領(lǐng)導(dǎo)。同時，政黨的主要策略仍然是通過組織覆蓋的方式，沿襲傳統(tǒng)的政黨領(lǐng)導(dǎo)模式，對民間組織服務(wù)中心實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)。這樣，政黨組織仍然要擔(dān)負(fù)信息渠道和安全監(jiān)控等目標(biāo)。在這兩種策略之間，存在著較大的分歧和自相矛盾之處。

由于國家理性的分化，不同部門對民間組織服務(wù)中心提出不同的要求，使得民間組織服務(wù)中心在組織特征、組織目標(biāo)和組織行為上顯得相互矛盾和模糊。這種相互沖突的狀況，也內(nèi)在地削弱了服務(wù)中心本身的組織活力。這種情況表明，在國家法團(tuán)主義的轉(zhuǎn)型過程中，由于國家理性的分化，管理模式從國家法團(tuán)主義向社會法團(tuán)主義的轉(zhuǎn)型過程將變得更加復(fù)雜和曲折。

責(zé)任編輯葉娟麗