農(nóng)村宅基地立法與農(nóng)民話語權(quán)的缺失

呂紹忠

[摘要]農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本財產(chǎn)之一，事關(guān)農(nóng)民的切身利益和根本利益。當(dāng)前，農(nóng)村宅基地能否流轉(zhuǎn)和抵押問題再次成為人們關(guān)注的熱點。如何保障農(nóng)民在農(nóng)村宅基地立法中的話語權(quán)應(yīng)成為當(dāng)前民主立法中值得關(guān)注和重視的問題。

[關(guān)鍵詞]宅基地；話語權(quán)；缺失

[中圖分類號]D60

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)06-0016-02

《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“把建設(shè)社會主義新農(nóng)村作為戰(zhàn)略任務(wù)，把走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求?！鞭r(nóng)村宅基地能否流轉(zhuǎn)和抵押問題再次成為人們關(guān)注的熱點。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本財產(chǎn)之一，在農(nóng)村宅基地立法方面，如何彰顯農(nóng)民的話語權(quán)，避免其話語權(quán)的缺失尤為重要。

一、農(nóng)村宅基地問題立法的歷史考察

新中國建立以后，農(nóng)村宅基地立法問題經(jīng)歷了由所有權(quán)到使用權(quán)的演變過程。1956年全國人大一屆三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》特別規(guī)定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社?！?962年中共八屆十中全會通過的《人民公社工作條例修正草案》(即“六十條”)第一次宣布了宅基地，“歸生產(chǎn)隊所有”，“不準出租和買賣”。同時，繼續(xù)承認房屋歸農(nóng)民私有，可以出租和買賣。1982年此項規(guī)定正式寫入憲法。這樣就形成了“一宅兩制”，即房屋屬農(nóng)民所有，宅基地歸集體所有。1982年2月國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》；1986年中共中央、國務(wù)院發(fā)出《加強土地管理，禁止亂占耕地的通知》，同年6月《土地管理法》公布，后該法又經(jīng)多次修正。在這些政策法規(guī)中，有關(guān)宅基地的具體規(guī)定主要是：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地；申請宅基地要符合條件；面積要有限額；出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地；社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊收回，統(tǒng)一安排使用；不得在承包地和自留地上建房；建住宅應(yīng)當(dāng)使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，使用耕地的要報縣政府批準等等。1999年5月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第一次提出：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?004年10月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》再次提出：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。同年11月國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》則提出兩個“嚴禁”：“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。這就使農(nóng)民房屋買賣與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)權(quán)利，受到更為嚴格的限制?？梢姡诔鞘蟹康禺a(chǎn)市場日益開放的情況下，農(nóng)民關(guān)于農(nóng)村宅基地的權(quán)利建國后卻逐漸受到嚴格限制。

二、農(nóng)村宅基地問題的現(xiàn)實考察

在市場化和城市化迅速擴展的今天，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度遇到了許多新的問題。主要有：

1，現(xiàn)行宅基地制度，已經(jīng)與市場化、城市化、城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實和發(fā)展趨勢出現(xiàn)矛盾。發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民宅基地和房屋流轉(zhuǎn)已十分活躍，形成兩自發(fā)的宅基地隱形市場。從2004年《北京農(nóng)民宅基地與房產(chǎn)制度研究》課題組對北京市朝陽、昌平和懷柔三個區(qū)的調(diào)查看，宅基地流轉(zhuǎn)已占宅基地總數(shù)的10％左右，有的甚至高達40％以上。另據(jù)湖北省荊門市掇刀區(qū)國土局根據(jù)湖北省人民政府辦公廳《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的通知》(鄂政辦發(fā)[2004]104號)精神，對掇刀石街辦、麻城鎮(zhèn)、團林鋪鎮(zhèn)的農(nóng)村宅基地進行了全面、仔細的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體宅基地轉(zhuǎn)讓787宗，面積179700.55平方米。其中屬本村居民內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的620宗，面積135487.66平方米，轉(zhuǎn)讓本村以外村民和城鎮(zhèn)居民的167宗，面積44213.5平方米。農(nóng)村宅基地隱性流轉(zhuǎn)。有的通過村委會或村小組同意即發(fā)生轉(zhuǎn)讓；有的轉(zhuǎn)讓私下簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，致使有些宅基地反復(fù)私自轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)在原宅基地戶主都不知去向。這次清理農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓就達787宗，占存在問題宗地的37％。如團林鋪鎮(zhèn)五嶺村八組，原來的老村民戶大多都搬遷到城鎮(zhèn)居住或者遷往外地，現(xiàn)在的居民基本上都是云南、貴州等邊遠山區(qū)搬遷來的農(nóng)業(yè)人口。

2、現(xiàn)行宅基地制度和規(guī)定，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、消除二元體制的大政策，嚴重侵害農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。從上世紀80年代后期開始，江西石城縣農(nóng)民主動要求縣房產(chǎn)局辦理宅基地房產(chǎn)證，十幾年下來，累計有3000戶農(nóng)民向縣房產(chǎn)局登記辦理了宅基地房產(chǎn)證。按“每戶建筑面積230平方米計算。房屋辦證總面積達6.9萬平方米。他們?yōu)槭裁丛谥贫炔辉试S的情況下，寧愿花點錢辦證呢?辦證農(nóng)戶說：因為辦證至少能給他們帶來兩大好處：一是財產(chǎn)權(quán)得到了政府認可，心里踏實，有利于維護自己的合法權(quán)益；一是可以利用產(chǎn)權(quán)證向銀行或民間抵押借錢，可盤活資產(chǎn)，把固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)為流動資金，用于再投資發(fā)展經(jīng)濟。

由上述事實可見，無論是發(fā)達地區(qū)的北京，還是欠發(fā)達地區(qū)的湖北荊門和江西石城，依法規(guī)范農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓問題已經(jīng)成為一個不容忽視的問題。

三、農(nóng)民話語權(quán)缺失的分析

對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，是一個關(guān)系到農(nóng)民切身利益，必須慎之又慎的問題，大家已達成共識。如原副委員長許嘉璐說，物權(quán)法草案第169條關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓的問題，是個兩難選題：怎樣才能保護農(nóng)民的利益。希望再深入調(diào)查研究，既征求農(nóng)民和涉農(nóng)人士的意見，同時要結(jié)合社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)和走勢進行權(quán)衡。胡康生委員說，宅基地能否流轉(zhuǎn)這個問題重大，請大家特別是地方的同志多提供實際情況和研究意見，以妥善處理好這個問題。傅志寰委員說，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是一個有爭議的問題。有的問題，比如說私有財產(chǎn)的問題，我認為是做到位了，但是對農(nóng)民的問題還是研究得不夠。

首先，從專家、學(xué)者等所撰寫的有關(guān)探討文章來看，農(nóng)民話語權(quán)缺失明顯。這些文章盡管大都對農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的利弊進行了大量分析，但初步考察發(fā)現(xiàn)，通過座談、調(diào)查等方式真正讓農(nóng)民參與這一問題討論或者征求農(nóng)民意見的資料屈指可數(shù)。經(jīng)檢索《中國期刊全文數(shù)據(jù)庫》，檢索時間為1979-2006年，檢索項為“篇名”，檢索詞“宅基地”，經(jīng)二次檢索，檢索項為“摘要”，檢索詞“座談”、“調(diào)查”、“調(diào)研”，發(fā)現(xiàn)有關(guān)宅基地轉(zhuǎn)讓的文章僅有1篇來自調(diào)研。即《經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題研究——以北京市郊區(qū)為例》，發(fā)表于2006年第2期《中國土地科學(xué)》。另有1篇來自同一調(diào)研數(shù)據(jù)的文章為《試論農(nóng)村宅基地制度改革》，發(fā)表于2006年第

10期《農(nóng)村工作通訊》。對農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地后的生活等情況進行調(diào)研的，經(jīng)初步檢索，也只發(fā)現(xiàn)有1篇文章，即《試論農(nóng)村宅基地制度改革》。文中提到，北京市城郊經(jīng)濟研究會與中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心聯(lián)合課題組于2004年至2005年在北京市進行過一年的調(diào)查研究。調(diào)查的14個村，農(nóng)宅流轉(zhuǎn)已經(jīng)達到近1/4戶的規(guī)模，并未出現(xiàn)農(nóng)民失房、利益受損的情況。何況在放開農(nóng)宅流轉(zhuǎn)時，政府完全有義務(wù)、有條件制定規(guī)則，加以規(guī)范。

其次，從物權(quán)立法進程來看，農(nóng)民話語權(quán)缺失較為明顯。有關(guān)方面對物權(quán)立法是非常重視的，物權(quán)立法被譽為“一次民主立法、科學(xué)立法的示范”，全國人大及其常委會的有關(guān)部門在全國10多個省份進行調(diào)研。根據(jù)2005年10月19日《全國人大法律委員會關(guān)于(中華人民共和國物權(quán)法(草案)>修改情況的匯報》，草案向社會全文公布征求意見后，自7月10日至8月20日，人民群眾通過網(wǎng)絡(luò)、信件提出意見11543件；26個省(區(qū)、市)和15個較大市的人大常委會、47個中央有關(guān)部門、16個大公司、22個法學(xué)教學(xué)研究機構(gòu)和法學(xué)專家等提出了意見。法律委員會、法制工作委員會召開三個座談會，聽取部分全國人大代表、常委委員、省(區(qū)、市)人大常委會、中央有關(guān)部門和法學(xué)專家的意見。其中，人民群眾通過網(wǎng)絡(luò)、信件提出意見11543件，115g3件相對于8億農(nóng)村人口而言難以充分反映民意，更何況11543件中來自農(nóng)民的又能有多少，農(nóng)村居民擁有多少電腦可以用來反映意見?農(nóng)村有多少人能看到物權(quán)法的草案?關(guān)于有關(guān)部門的調(diào)研或者建議，由于沒有全面翔實的資料，因此難以作出全面準確的評價。經(jīng)在百度搜索發(fā)現(xiàn)，僅有1條信息反映農(nóng)民參加了有關(guān)該問題的立法調(diào)研座談會，就是2006年3月31日，全國人大法律委員會主任委員楊景宇同志和全國人大法律委員會副主任委員、全國人大常委會法制工作委員會主任胡康生同志帶領(lǐng)《物權(quán)法》立法調(diào)研組一行六人，在江蘇省海安縣召開了《物權(quán)法》立法調(diào)研座談會。會議緊緊圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用流轉(zhuǎn)、抵押以及農(nóng)村土地征收的情況，包括流轉(zhuǎn)或抵押的條件、限制、方式，征收的補償原則，存在的問題和建議等問題進行了座談。海安縣委書記，海安縣、如皋市、東臺市農(nóng)工辦和國土局負責(zé)人，海安縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部及村民代表參加了座談。

農(nóng)村宅基地立法涉及廣大農(nóng)民的切身利益，中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占全部人口的絕大多數(shù)，盡管物權(quán)法已經(jīng)出臺，但有一點不能不引起我們的重視和注意，那就是在進行農(nóng)村宅基地立法時要注重保障農(nóng)民的話語權(quán)。

責(zé)任編輯宋桂祝