關(guān)于內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源開發(fā)管理體制改革調(diào)研報告

內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心調(diào)研組

進入“十五”以來，受資源品價格持續(xù)走高帶來的巨大經(jīng)濟利益影響，礦產(chǎn)資源開采得到了快速發(fā)展。采礦業(yè)已成為資源富集區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的重要支柱產(chǎn)業(yè)。但同時礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在許多諸如非法開采、利益分配不合理和礦業(yè)權(quán)非法轉(zhuǎn)讓等一系列亂象，嚴重影響著礦產(chǎn)資源開采的有序發(fā)展和對地方經(jīng)濟的帶動作用。因此，在把脈國家逐步推進資源品價格機制改革和當前資源品價格走勢趨緩的背景及機遇下，為進一步促進礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，提高礦產(chǎn)資源對地方和國家的貢獻及理順各利益主體間關(guān)系，近期，內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心課題組對我區(qū)資源開采業(yè)快速發(fā)展的鄂爾多斯進行了專題調(diào)研。有關(guān)調(diào)研情況如下：

一、調(diào)研地區(qū)煤炭資源開發(fā)及管理體制

(一)開發(fā)情況

依托豐富的資源優(yōu)勢和近幾年持續(xù)走高的煤炭價格驅(qū)動，鄂爾多斯煤炭開采業(yè)得到了快速發(fā)展。截至到2008年底，全市建成煤礦297座。產(chǎn)能24300萬噸，年，其中神華集團15座，產(chǎn)能10470萬噸。地方煤礦282座，產(chǎn)能13830萬噸。2008年全年煤炭生產(chǎn)量達到26000萬噸，其中市內(nèi)轉(zhuǎn)化煤炭3070萬噸，市外區(qū)內(nèi)用量4730萬噸，出區(qū)外運量18200萬噸。全年實現(xiàn)產(chǎn)值773.6億元，增加值441.4億元，占全市規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重分別達到80.63％和86.5％，來自煤炭開采的直接稅收收入占地方總財政收入比重高達57％左右，煤炭開采業(yè)直接吸納勞動力3萬人，間接吸納勞動力人數(shù)50萬人左右。

(二)管理體制

1價格形成機制。目前鄂爾多斯煤炭的定價主體主要包括煤炭行業(yè)協(xié)會和企業(yè)，其中煤炭行業(yè)協(xié)會主要是根據(jù)具體的情況規(guī)定煤炭的最低保護價，在保護價前提下煤炭價格形成主要由企業(yè)自行決定。煤炭企業(yè)的定價形式主要有兩種，一種是完全市場價，主要存在于地方的個別中小型煤礦企業(yè)和沒有固定客戶的企業(yè)中：另一種是個別企業(yè)自行定價。主要是一些具有固定客戶的企業(yè)。如某國有煤礦，其主要的客戶是屬于同一總部集團的其它公司，因此其價格并不隨市場變化而出現(xiàn)大的波動?？偟膩碚f。目前鄂爾多斯地區(qū)煤炭價格形成機制主要以完全市場價為主。

2收益分配情況。我國礦產(chǎn)資源歸國家所有，利益分配的主體主要有國家、富有管理權(quán)的國務(wù)院委托下的市縣一級政府、開發(fā)企業(yè)、礦區(qū)居民及開采過程中使用的要素收益，具體的收益分配情況主要包括以下方面：

宏觀方面，2007年鄂爾多斯煤炭行業(yè)(其中95％以上為煤炭開采行業(yè))總的增加值為254.97億元，其中上繳政府各種稅費合計82.11億元，企業(yè)實現(xiàn)利潤147億元，直接從事煤炭開采行業(yè)職工3萬人。平均工資為45327元，合計職工收入為13.6億元，企業(yè)實現(xiàn)利潤、政府稅費收入和職工工資性收入占煤炭行業(yè)增加值比重分別為57.65％、32.2％和5.33％，企業(yè)和政府具有相對高的收益。

從稅費分配情況看，在收入完全歸當?shù)卣馁Y源稅、各種費用(目前主要包括安全費、水土保持治理費、人力資本積累金等8項費用，其中生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償金主要由企業(yè)自收自支)及地方煤炭企業(yè)上繳的營業(yè)稅中，資源開采地旗縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得部分相對很少：同時，這些地區(qū)承載著尤為繁重的諸如礦區(qū)矛盾協(xié)調(diào)化解壓力、礦區(qū)居民訴求壓力、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境整治壓力和礦區(qū)社會負重發(fā)展壓力等重擔(dān)。

3資源配置情況。礦產(chǎn)資源配置方式主要依據(jù)不同的資源而定，對于非煤炭類資源主要是采用招、拍、掛的形式：對于煤炭資源主要是以協(xié)議配置的方式進行，協(xié)議配置主要在市一級或省一級進行，配置條件主要有單井產(chǎn)能和就地轉(zhuǎn)化率兩方面規(guī)定，其中單井生產(chǎn)能力為120萬噸，年：就地轉(zhuǎn)化方面規(guī)定煤炭就地轉(zhuǎn)化率最低不得低于50％，煤一電為100％，煤化工75％，其他必須達到50％。

4資源管理方面。目前礦產(chǎn)資源開采管理的主體為鄂爾多斯市和縣一級政府，在實際的運作中，政府對礦產(chǎn)資源開發(fā)管理主要體現(xiàn)在對回采率和資源有償使用兩方面?；夭陕手饕獔?zhí)行的是2005年內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府(內(nèi)政發(fā)(2005]210號)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府印發(fā)關(guān)于進一步推進煤炭資源整合和有償使用實施辦法(試行)》規(guī)定的最低30％的回采率標準；資源有償使用主要按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)自治區(qū)國土資源廳關(guān)于深化礦業(yè)權(quán)有償使用制度改革培育和規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場意見的通知》(內(nèi)政發(fā)[2003]343號)和《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加快發(fā)展能源重化工業(yè)進一步推進煤炭資源優(yōu)化配置意見》(內(nèi)政字[2004]436號)有關(guān)文件的要求，從新置煤炭資源、礦業(yè)權(quán)變更和延續(xù)、探礦權(quán)審批、已關(guān)閉煤礦礦業(yè)權(quán)重置等方面對煤炭有償使用提出了具體的規(guī)定。

二、存在的問題

從本次調(diào)研中反映的問題看，利益分配不均已成為所有問題和矛盾的焦點。改革現(xiàn)行的資源利益和分配制度，建立新型的資源利益體系已成為當?shù)卮蠖鄶?shù)人的共識，同時在礦產(chǎn)資源開發(fā)政策制定和實施方面也存在一定不完善的方面，具體問題主要表現(xiàn)在以下方面：

(一)礦產(chǎn)資源開采業(yè)整體對地方貢獻作用比較小

作為全民所有的礦產(chǎn)資源，在開發(fā)過程中，國家通過稅收等調(diào)節(jié)手段收取大部分收益用于全體國民福利的改善和提高的做法無可厚非：但同時礦產(chǎn)資源分布具有一定的地域性和普遍的稀缺性。在其價格上漲和主要外部性由地方承擔(dān)的大背景下，應(yīng)適當強化其開發(fā)過程中對地方的貢獻。但從本次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)。礦產(chǎn)資源開采業(yè)整體對地方貢獻作用比較小。主要表現(xiàn)在以下方面：

1地方在礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化增值中受益較小。提高資源綜合利用和促進資源多次轉(zhuǎn)化增值是提升煤炭產(chǎn)業(yè)社會貢獻和可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。2006年鄂爾多斯政府就出臺了相關(guān)文件規(guī)定，煤炭開采企業(yè)必須達到最低50％的就地轉(zhuǎn)化率，但在實際的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)該地區(qū)煤炭資源仍然主要以外銷為主，真正用于煤炭就地轉(zhuǎn)化增值的比例很小。2008年全市煤化工行業(yè)設(shè)計煤炭轉(zhuǎn)化能力I 160萬噸／年。而全年實際轉(zhuǎn)化煤炭僅為480萬噸。不到煤炭設(shè)計轉(zhuǎn)化能力的43％，實際轉(zhuǎn)化煤炭占全年煤炭生產(chǎn)量比重僅為1，85％。而全年外運量達到18200萬噸。所占比重高達70％。

2同區(qū)外煤炭省市相比較稅費比較低。合理的稅費是增強地方可支配財政和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要調(diào)節(jié)手段，但同區(qū)外煤炭大省相比較。鄂爾多斯整體稅費水平較低。一方面煤炭開采中的資源稅整體水平比較低。2008年煤炭的資源稅為3.2元／噸，而同時期河南、山東的征收標準分別為4元，噸和3.6元／噸。即使按照山東的標準計征，全年僅資源稅一項就少征9.36億元，占鄂爾多斯全年財政收入比例為12.15％；另一方面調(diào)節(jié)煤炭生產(chǎn)和促進地區(qū)生態(tài)建設(shè)等方面的費用比例也比較小，2008年鄂爾多斯對煤炭開采企業(yè)征收的各項費用總計為11.24元，噸，而山西省對對外運煤增收的“可持續(xù)發(fā)展基金”一項就高達15元，噸左右，因此效仿山西省的做法，即使在原有的費用基礎(chǔ)上

對外運煤加征2-3元／噸的煤炭專項調(diào)節(jié)基金，也可增加當?shù)乜芍湄斦杖?.6-5.4億元，占2008年全年財政收入比重達到5％左右。

3存在部分利益外流現(xiàn)象。煤炭屬于國有資源。但對個別人來說煤炭價格疲軟或持續(xù)上漲是攝取國家利益的最好時機，通過非法轉(zhuǎn)讓和開采可獲得巨大的利益：一方面煤炭價格疲軟時，個別小礦可以不通過合法手續(xù)進行開采權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而中間并不需要繳納相應(yīng)的交易稅及礦業(yè)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓費用。使得地方利益有很大部分流向了非法轉(zhuǎn)讓的個體，根據(jù)當?shù)厝私榻B，個別人在煤炭價格疲軟時以幾萬元的價格獲得礦業(yè)權(quán)，在價格上漲時轉(zhuǎn)手以高于轉(zhuǎn)入價的百倍甚至千倍轉(zhuǎn)手出讓，中間獲取了巨額利潤：另一方面，在個別時期(尤其是近幾年高企的煤炭價格)刺激了地方個別能人的神經(jīng)，非法開采現(xiàn)象時有發(fā)生。如2008年煤炭價格高漲時，地方個別人一天挖煤的收入就高達幾十萬元：此外。個別煤炭生產(chǎn)企業(yè)與用煤企業(yè)存在協(xié)議定價機制，這使得在煤炭價格持續(xù)高漲條件下，價格并不能完全反映價值。煤炭增值部分存在一定程度的外流。

(二)利益分配在各相關(guān)體之間存在很大矛盾

1當?shù)卣椭醒肫髽I(yè)之間。一方面體現(xiàn)在各種費用征收中。在地方制定的各種費用類型中，許多項目是中央企業(yè)不執(zhí)行的。如2008年鄂爾多斯煤炭局和當?shù)卣贫ǖ乃忻禾科髽I(yè)的8項費用合計11.24元／噸，而當?shù)氐膰衅髽I(yè)僅向當?shù)卣侠U47元／噸，許多費用項目在國有企業(yè)得不到執(zhí)行。即使在可執(zhí)行的費用項目中。當?shù)仄髽I(yè)與國有企業(yè)之間也存在一定差別，如2006年開始征收的跨區(qū)生態(tài)恢復(fù)補償金，當?shù)仄髽I(yè)的征收標準為2.0元／噸，而國有企業(yè)的標準為1.8元／噸，國有企業(yè)與當?shù)仄髽I(yè)存在很大區(qū)別；另一方面，當?shù)卣诙愂諣幦》矫媾c國有企業(yè)之間也存在很大的矛盾，設(shè)在地方的國有煤炭開采企業(yè)主要是充當“煤炭生產(chǎn)車間”的角色，而生產(chǎn)一運輸一銷售過程中的營業(yè)稅、所得稅及增值稅并不留在當?shù)?，按照中央企業(yè)只有一個法人的企業(yè)治理現(xiàn)狀要求要上繳到企業(yè)所在地總部，在此過程中產(chǎn)生的收益地方基本無從獲益：同時從未來形勢看，目前國家礦業(yè)權(quán)分配已基本完成，礦業(yè)權(quán)要在地方和企業(yè)間進行新一輪的配置，在中央企業(yè)和地方政府利益矛盾存在的背景下，雙方出于各自利益考慮必然加強對礦業(yè)權(quán)的爭奪。

2企業(yè)與居民之間，一方面煤炭機械化開采對于提高煤炭利用效率具有重大意義，但機械化開采中對地方居民的就業(yè)帶動比較弱。據(jù)介紹大煤礦開采中。直接雇傭的勞動力人員僅為傳統(tǒng)煤礦的3％，2008年鄂爾多斯全市煤炭產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值254.97億元，而其中的職工收入占增加值的比重僅為5％左右，煤炭開采業(yè)的富民作用比較弱：另一方面，資源開發(fā)區(qū)居民不得不承受資源開發(fā)造成的環(huán)境污染、物價上漲等外部性影響。隨著煤炭開采企業(yè)開采力度的加大，礦區(qū)許多地方出現(xiàn)了不同程度的塌陷，雖然大多數(shù)企業(yè)對塌陷區(qū)進行了一定治理，并對塌陷區(qū)居民給予一定的補償和安置處理，但這些措施僅限于采礦區(qū)。而對于相鄰礦區(qū)同樣面臨耕地、水污染居民的補償根本沒有或少之甚少。引發(fā)了許多居民的不滿；同時，隨著礦區(qū)開采業(yè)的發(fā)展地區(qū)物價也會隨之高漲，高物價影響了當?shù)鼐用竦纳钏?，在一定程度上進一步損害了當?shù)鼐用竦睦妗?/p>

3資源開采地政府之間。資源分布具有很強的地域性特點，同時資源開采中帶來的各種負外部性在短期內(nèi)主要由所在地承受。因此，加強對資源開采地區(qū)的治理投入等方面的投入就顯的尤為緊迫和重要，但在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)。在各種稅費的收入分配中。當?shù)卣峙浣o礦區(qū)所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村的部分很少。如2008年鄂爾多斯政府收取的煤炭開采行業(yè)稅收中，所得稅95％都上繳鄂爾多斯政府。只有10％左右的比例留在礦區(qū)：在中央返還25％的增值稅主要在自治區(qū)、鄂爾多斯及礦區(qū)所在政府進行分配，此外資源稅收入也主要在自治區(qū)與鄂爾多斯市共同分成，這樣總體留給礦區(qū)的部分就非常小。

(三)政策執(zhí)行和制定方面存在不完善

首先對非法開采資源方面的監(jiān)督仍然存在漏洞。為加快資源整合，鄂爾多斯政府加大了對現(xiàn)有煤礦資源、已關(guān)閉礦井剩余資源和零星邊角資源的整合力度，礦井數(shù)量由2005年的552座減少到目前的276座，但受巨大利益刺激，在個別時期(如春節(jié)期間)仍然存在非法開采資源的行為；其次，在對礦業(yè)權(quán)配置中條件執(zhí)行方面的監(jiān)督存在不完善的方面。如在鄂爾多斯煤炭資源配置的條件之一是企業(yè)煤炭就地轉(zhuǎn)化率必須達到最低50％的要求，但在實際的操作過程中大多數(shù)加工轉(zhuǎn)化項目并不能達到此要求，對此當?shù)卣矝]有具體的監(jiān)督措施或?qū)Σ撸捍送?。在資源配置過程中存在中央和政府之間政策不統(tǒng)一的現(xiàn)象。如在煤炭資源配置條件中，國家的規(guī)定是“先配資源后配項目”，而當?shù)卣诰唧w執(zhí)行過程中的要求是“先有轉(zhuǎn)化項目后配資源”，政策之間在一定程度上存在不統(tǒng)一。

三、促進礦產(chǎn)資源管理體制改革的幾點建議

完善礦業(yè)權(quán)管理體制，從而實現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償使用制度，使礦業(yè)權(quán)的取得成本、環(huán)境成本等在礦產(chǎn)資源收益分配中得到完全體現(xiàn)。是調(diào)節(jié)中央與地方、地方政府與礦產(chǎn)資源開發(fā)所在地及企業(yè)與當?shù)鼐用窭娣峙涞暮诵??；诖?，針對調(diào)研地區(qū)完善礦產(chǎn)資源管理體制提出以下幾點對策和建議：

(一)加快礦產(chǎn)資源有償使用市場化改革步伐

在現(xiàn)有國家礦業(yè)權(quán)分配完畢的基礎(chǔ)上，建議按照(內(nèi)政發(fā)[2005]210號)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府印發(fā)關(guān)于進一步推進煤炭資源整合和有償使用實施辦法(試行)》辦法，加快礦產(chǎn)資源有償使用的市場化改革步伐。一要轉(zhuǎn)變當前的協(xié)議配置形式，在重點考慮煤炭轉(zhuǎn)化增值的前提下，逐步推行礦業(yè)權(quán)取得和使用中的“招、拍、掛”的市場出讓方式：二要加強對已取得礦業(yè)權(quán)的企業(yè)進行全面清查和整頓，對無償取得國家礦業(yè)權(quán)的企業(yè)要進行重新評估，并按照協(xié)議價格補繳礦業(yè)權(quán)價款：三要加強對礦業(yè)儲量、利用年限及利用效率方面的研究，并依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和礦產(chǎn)品供求關(guān)系，盡快制定動態(tài)的補償機制，促進礦產(chǎn)資源的收益分配合理化和提高資源的綜合利用效率。

(二)建議盡快開征煤炭可持續(xù)發(fā)展基金

礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)以及利用會帶來生態(tài)和環(huán)境的負外部性，其實質(zhì)是對公共物品性質(zhì)的生態(tài)與環(huán)境資源的消耗，是對社會公共利益的損害。建議借鑒山西省做法，在充分實現(xiàn)礦產(chǎn)資源價值基礎(chǔ)上，千方百計爭取國家對自治區(qū)煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收的批復(fù)，通過征收可持續(xù)發(fā)展基金來使生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)在化，一方面提高煤炭就地轉(zhuǎn)化增值能力，提高煤炭產(chǎn)業(yè)對地方的貢獻水平：另一方面將收取基金專項用于提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率的技術(shù)研發(fā)、公共設(shè)施建設(shè)、社會發(fā)展、替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，并從政策方面適當加強對資源開發(fā)地區(qū)傾斜，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)所在地區(qū)可持續(xù)發(fā)展水平。

(三)積極探索煤炭流通體制改革

近年來，在政府主導(dǎo)的煤炭訂貨會體制下。我區(qū)煤炭往往以低于市場價格向外輸出煤炭。如2008年煤炭坑口價為90-100元／噸，運往外地銷售煤炭平均利潤在150-200元／噸，而我區(qū)外運煤炭的比例高達80％以上，這在很大程度上造成了地方利益的流失，全國煤炭訂貨會的淡化為占全國煤炭產(chǎn)量18％的我區(qū)轉(zhuǎn)變煤炭利益流失創(chuàng)造了重要機遇。因此積極探索煤炭流通體制改革。改變長期的煤炭行業(yè)利益外流現(xiàn)象就顯得尤為重要和緊迫：一方面要積極爭取全國(或區(qū)域性)煤炭市場在我區(qū)的設(shè)立。提高煤炭大省在煤炭產(chǎn)供銷方面一定的發(fā)言權(quán)：另一方面創(chuàng)新煤炭營銷策略，鼓勵大型煤炭企業(yè)通過控股、聯(lián)合等方式培育煤炭物流“旗艦型”企業(yè)，提高區(qū)域煤炭市場的集中度，從而實現(xiàn)在確保國家能源安全的前提下真正維護地方經(jīng)濟利益。

(四)強化對礦產(chǎn)資源開發(fā)的監(jiān)管

要采取標本兼治，治本為主的辦法。從法律、體制、執(zhí)法等方面人手，強化對礦產(chǎn)資源開發(fā)的監(jiān)管。一要加強對礦產(chǎn)資源開發(fā)中的落地轉(zhuǎn)化項目的監(jiān)督，對部分“圈占資源而沒有進行實際轉(zhuǎn)化”或轉(zhuǎn)化不符合最低50％要求的項目，要加強整頓，必要時收回其已取得礦業(yè)權(quán)。從而實現(xiàn)我區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級，加快新型能源重工基地建設(shè)步伐；二要進一步加強對非法開采現(xiàn)象的監(jiān)督和整治，強化執(zhí)法、懲處措施等重點環(huán)節(jié)，從根本上杜絕非法開采現(xiàn)象；三要理順政策，當前要重點和盡快理順國家和當?shù)卣诘V業(yè)權(quán)配置方面關(guān)于“資源配置和項目先后條件”、“中央、地方企業(yè)”在費用收取方面政策的不統(tǒng)一。