中國財政民主的缺失及其構建

劉劍文

無論近代社會還是現(xiàn)代國家，政府的運作必然是建立在一定的財政基礎上。作為以公共權力主導的資源配置——財政，不僅僅是經(jīng)濟制度的組成，更是政治制度的集中體現(xiàn)。財政作為國家主要的經(jīng)濟來源，財政不僅是政府經(jīng)濟收入與經(jīng)濟支出的反映，更體現(xiàn)了經(jīng)濟資源在國家和公民之間的分配，涉及到一國基本的政治決定過程。因此，財政民主，不僅體現(xiàn)的是憲政主義與法治主義精神，更體現(xiàn)了政治民主和經(jīng)濟民主的統(tǒng)一。

財政民主的制度構建

所謂財政民主，就是政府依法按照民眾意愿，通過民主程序，運用民主方式來理政府之財。這樣，一是可以保證公共財政的科學性，使公共財政符合國民經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，以及真正反映未來年度財政收支情況；二是有利于實現(xiàn)對政府財政收支行為的監(jiān)督，防止出現(xiàn)隨意性。防止政府濫用權力，就必須以公民的民主權利約束國家公共權力。

從理論上看，財政旨在提供公共物品。在現(xiàn)實生活中，為防止財政活動偏離公共利益，保留公民對重大財政事項的決定權，是財政民主的核心和目的所在。財政民主一般表現(xiàn)為財政議會主義，即重大財政事項必須經(jīng)過代議機構審批。我國《憲法》第2條規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。因此，從淵源上看，財政民主是憲法所規(guī)定的人民主權理論在財政法領域的落實和體現(xiàn)。而《立法法》第8條明確規(guī)定財政、稅收的基本制度只能制定法律，從形式和程序上保證了財政的民主性。

重大財政事項由人民代表大會審查決定也是財政民主的重要體現(xiàn)。除了對財稅方面的基本制度制定法律以外，人民代表大會的財政決定權也體現(xiàn)在預算審批上。根據(jù)我國《憲法》及《預算法》的相關規(guī)定，全國人民代表大會負責審批中央預算，地方各級人大負責審批本級地方預算，這表明，財政民主的基本要求在我國已得到了確認。同時，財政民主還要求賦予人民對財政事項的廣泛監(jiān)督權。這要求財政行為的決策程序、執(zhí)行過程以及實施效果，須具備公開性、透明性等特點。否則無論預算審批或預算監(jiān)督，都只會流于形式，公開透明更無從談起了。細化到具體的財政行為，則表現(xiàn)為財政收入與支出行為的民主化。

（一）支出民主：以公共需要定位財政支出

政府的支出邊界到底在哪里，這不是單純用理論可以解決的問題。雖然古典學派認為政府的活動是一種消費現(xiàn)象，主張縮小財政規(guī)模。但新財政思想?yún)s認為市場機能在實際經(jīng)濟社會中根本難以發(fā)揮，更何況還存在分配不均的問題，若政府不介入幾乎無法平息。兩種觀點都從不同角度反映了市場和政府的界限的模糊性。但事實是，由于政府執(zhí)行宏觀經(jīng)濟職能的需要，財政職權在一定程度上有擴張的趨勢，從而引起財政支出的增加。

一般說來，財政支出是國家通過財政收入將集中起來的財政資金進行有計劃的分配以滿足社會公共需要，是財政職能的具體化，服務于政府職能?；诠参锲防碚摰姆治?，既然市場無法有效提供，那么財政支出就是全部公共物品（包括全部純公共物品和部分準公共品）。只有滿足公共需要的事務，財政才應提供資金支持，否則偏離公共物品的政府財政分配行為本質上不能反映公民對公共物品的偏好而不能被視作財政民主行為。因此，財政支出民主首先應當表現(xiàn)為在財政支出決策的達成上，主要反映為人民對政府開支的權力制約和政府經(jīng)濟職能執(zhí)行的協(xié)調和平衡。

（二）收入民主：以公共權力定位財政收入

政府為履行公共職責所承擔的財政支出，需要積極謀取財政收入。財政收入，是政府為履行公共職能，滿足公共服務要求的財政支出需要，通過國家依法籌措的所有貨幣資金的總和，一般包括：稅收、費、國有資產(chǎn)收益、公債以及罰沒等其他形式收入。國家獲取財政收入憑借的是公權力，即由立法機關賦予公共部門代表公眾行使的強制性的權力。這種強制性權力是在分散決策基礎上集體選擇的結果，用來解決分散決策難以解決的各種問題。現(xiàn)代民主制下公共部門的任何權力都應通過公共選擇程序如投票，由立法機關審批、賦予，否則就是濫權，構成對私權利的侵犯。因此，議會制之所以能夠從社會中吸取更多的財政收入，其原因就在于代議制給予了財產(chǎn)權利人參與決策的機會，使他們相信代議機構決定的合法性，這也是國家獲取財政收入的正當性基礎。

由此可見，在一個國家的“錢袋子”問題上，財政民主實踐了權利與權力之間的良性互動。財政的一系列環(huán)節(jié)中，從征稅開始，到支出、績效評估和監(jiān)督，都應該在代表機構的決定與掌控之中，從而依法實現(xiàn)對政府活動的范圍、方向和政策目標的監(jiān)督與有效控制。

（三）財政分權與民主監(jiān)督

分權是西方憲政史上控制國家權力的主要手段，分權對權力的控制一直是政治學和憲法學研究的命題，并且權力分立也已經(jīng)變成了一種關于立憲政府的普適標準。而在財政的層面上，民主除了意味著財政的收支民主，同樣對分權提出了要求。收支的民主化在某種意義上是橫向層面上的分權，而縱向層面的分權則是對中央與地方的關系提出了要求。中央與地方的關系涉及諸多要素，由于中央與地方政府的關系實質上是國家整體利益與局部利益的對立統(tǒng)一和動態(tài)平衡的關系，涉及經(jīng)濟利益的區(qū)域配置，因而財政關系就成為中央與地方的關系中極為重要的內容和敏感的領域。從實踐上看，新中國成立后我國中央與地方的關系的歷次調整主要是財政關系的調整。

財政權力在各級政府間的縱向分立對政府權力制約具有重要意義。將財政權限在各級政府間進行適當?shù)膭澐郑兄诮档拓斦嗔Φ募泻蛪艛喑潭?，將減少腐敗和低效率的發(fā)生。此外，縱向的財政分權還使得次中央政府之間在提供公共物品的競爭成為可能，這種競爭可以對相關政府的權力行使產(chǎn)生制約。可以說，財政權限在各級政府間的劃分與公民基本權利的保障具有密切關系。財政分權的優(yōu)化程度關系著公民基本權利的實現(xiàn)，而財政分權之下?lián)碛邢鄳斦嗟牡胤秸?，這種一定程度上的財政自治，是憲政民主制度的基礎性結構，是保障個人自由的重要政治機制，是人民參與公共事務的基本途徑。 因此，財政分權是民主憲政的應有之意，也是財政民主的重要內涵。

財政民主的制度缺失及其反思

由于財政民主事關一國基本政治制度、經(jīng)濟制度，其實現(xiàn)程度關系著一國基本的民主化、法治化進程。雖然基本的法律制度對財政民主做了初步的制度安排和憲法保障，但反觀我國財政制度的發(fā)展，其民主缺失的程度還是不容忽視的。

（一）預算民主的不足與完善

新中國成立以來，我國只有兩項工程是提請全國人大審議通過的，一是1956年黃河規(guī)劃和三門峽水電站工程建設項目；二是1992年三峽工程建設項目。而南水北調工程其投資總額達3500億，建設工期30年；國家大劇院50億的預算，都未提交全國人大審議批準。這不能不說是對公民在重大財政事項的決定權方面的剝奪。由選舉產(chǎn)生的人民代表所討論的重大財政問題，應當是微觀的、透明的、具體的，對納稅人和所有公民鄭重負責的，而不只是理論上的、宏觀的、抽象的。

此外，根據(jù)《預算法實施條例》規(guī)定，我國復式預算體系包括政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算。但十余年過去了，國有資產(chǎn)經(jīng)營預算和社會保障預算始終未曾建立，雖然國有資本經(jīng)營預算的編制工作已經(jīng)在中央層面展開，但圍繞著預算編制權和審批程序以及銜接問題的爭議，實際上也反映了在國有資產(chǎn)監(jiān)管與收益問題上，究竟公民享有多少的知情權和決定權。而頻頻發(fā)生的社?；鹋灿?、擠占案件，實際上也反映了社?；鹦姓芾砗屯顿Y運營缺乏民主化的制度缺陷。

相比較預算作為對政府財政行為的事前監(jiān)督，審計則作為一種事后監(jiān)督作為前者不足的彌補，每年6月審計報告的公布都引發(fā)一場審計風暴。例如，2007年6月27日，審計署審計長李金華受國務院委托，向全國人大常委會報告了2006年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況。共審計了56個中央部門，發(fā)現(xiàn)部門本級存在的問題348.53億元，同時，這次審計還延伸到了434個二級預算單位，總計查出問題資金468.8億元。雖然審計報告能夠對違規(guī)財政行為進行有效的監(jiān)督和披露，并敦促糾正。但審計也只能在有限的范圍內發(fā)揮一定的作用。

因此，按照財政民主的要求，我國預算制度必須從以下角度進行完善：

一是保證預算的法治化。在民主制度完善的國家，議會對政府的制約的主要機制是控制預算。預算就成為政府依法行政的直接依據(jù)和基本途徑。在預算制度的規(guī)范與約束下，國家財政的根本權限轉移到了納稅人手中，納稅人通過議會掌握了政府及政府財政行為的決定權和監(jiān)督權。只要納稅人通過議會真正掌握了政府預算的決定權和監(jiān)督權，就極大地增強了客觀經(jīng)濟力量阻止和否定政治權力主觀孤行的能力，從而能夠避免經(jīng)濟進程中政府因素可能產(chǎn)生的災難性后果。

二是合理配置人大預算權。雖然我國《預算法》規(guī)定了預算草案由行政部門編制，由人大審批，但沒有明確人大是否享有預算草案的修正權，以及政府是否享有對預算審批的制衡權。從預算管理的實踐來看，人大實際上只能就預算草案的同意與否行使審批權，政府對人大審批通過的預算也必須執(zhí)行，即使預算被否決或久拖不決也缺乏相應的制衡機制。這就要求在修改《預算法》時明確規(guī)定人大對預算草案的修正權以及政府相應的制衡權，在預算的編制和審議中擴大民主的范圍，增強人民代表審議的作用。

三是堅持預算法定原則。在預算法的制定與實施時要全面貫徹預算法定原則，包括預算主體權利（權力）法定、預算主體義務法定、預算程序法定和預算責任法定；完善預算制度，保障憲法“控制公共權力，防止權力濫用，保障公民權利和經(jīng)濟的自由發(fā)展”等功能的有效發(fā)揮。此外，要強化全民的國家預算法律意識。

四是強化預算監(jiān)督。在我國，為強化人大對政府監(jiān)督職能，有必要推進政府預算報告制度改革。預算案要反映大多數(shù)人的意愿，實現(xiàn)公共支出與合理稅收負擔均衡，最重要的在于必須為預算的民主決策和監(jiān)督提供制度保障， 同時，也要加強社會公眾、新聞媒體對國家預算的監(jiān)督。通過建立起人大、審計、公眾、媒體等全面的監(jiān)督體系，真正實現(xiàn)對國家財政預算的“防腐”功能。

財政民主的核心要素就是政府預算行為的民主化和法治化，可以說政府預算是政府行使職能的財力保障，也是代表民意的國家權力機關制約和監(jiān)督政府行為的重要工具。

（二）稅收法定的不足與完善

我國稅法體系中法律的缺失已經(jīng)是不爭的事實，2007年3月《企業(yè)所得稅法》的通過為稅收法定主義的推進抹上濃重的一筆。立法過程的民主性是其科學性的重要保證。但隨后證券交易印花稅的調整則是對稅收法定的打擊?！敖?jīng)國務院批準，財政部決定從2007年5月30日起，調整證券（股票）交易印花稅稅率，由現(xiàn)行1‰調整為3‰。即對買賣、繼承、贈與所書立的A股、B股股權轉讓書據(jù)，由立據(jù)雙方當事人分別按3‰的稅率繳納證券（股票）交易印花稅?！?/p>

在被稱為“半夜雞叫”的證券交易印花稅調整中，民主化和法治化的缺失是顯而易見的。政策出臺前一周證券市場就有上調證券印花稅的傳言，財政部有關人員隨后辟謠，但4個工作日后卻突然宣布上調印花稅。且不論該政策的實際執(zhí)行效果，前后不一的做法首先有損政府的公信力。其次，稅率作為基本稅收要素，無論是財政民主還是稅收法定，都對其制定主體有著嚴格的要求。同時，即使證券交易印花稅的稅率問題屬于《立法法》第9條規(guī)定可授權國務院根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)的情形，那么根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，行政法規(guī)應當自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。 財政部經(jīng)國務院批準調整印花稅的行為也不屬于“自公布之日起施行”情形。最后，該決定以財政部名義頒布，還涉及到國務院轉授權合法性的考量。因此，無論從主體資格，還是從立法程序，調高證券交易印花稅的財政決策都存在較大的民主缺失。

（三）財政權限縱向配置的偏差

中央與地方的關系中最重要的就是財政關系，財政權限在中央政府和地方政府之間的恰當劃分，既是對中央政府的制約，也是對地方政府的制約。而我國長期以來，中央政府與地方政府之間權責的不清晰，以及協(xié)調與爭議解決機制的缺乏，使得財政分權的制約功能喪失，最終導致財政風險加大 。

在我國，財政分權領域主要是通過國務院及其部門制定相關的規(guī)定予以調整，實行的是一種行政主導的模式，尚沒有一部法律調整財政分權領域的事項。即使是在行政主導的調整模式下，也很少通過制定作為正式法律淵源的行政法規(guī)、政府規(guī)章的形式予以調整，而是通過制定各種“通知”、“辦法”、“決定”等文件形式予以調整。目前我國調整中央與地方財政收入劃分的主要法律規(guī)范為1993年頒布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，該決定的位階僅僅是國務院的文件，并非真正意義上作為正式法律淵源的行政法規(guī)。由于憲法、法律層次調整的缺乏、全國人民代表大會及其常務委員會的長期缺席和實踐中具體運作的不規(guī)范，是我國財政分權領域憲政視角缺失的突出體現(xiàn)。由此引發(fā)了在中央與地方財政關系安排上存在著較大的變動性，以證券交易印花稅為例，1997年將中央與地方共享收入中的證券交易印花稅的分享比例由原來中央與地方各分享50%，調整為中央分享80%，地方分享20%，后又調整為中央分享88%，地方分享12%。自2000年10月1日起，又將分享比例調整為中央分享91%，地方分享9%，并將分三年把分享比例調整到中央分享97%，地方分享3%，即2000年中央分享91%、地方分享9%；2001年中央分享94%、地方分享6%；從2002年起中央分享97%、地方分享3%。其中，2000年的分享比例，自2000年10月1日起執(zhí)行。而這種不確定的財政關系安排使得地方對于本級財政收入安排喪失了主動性。

從財政關系的安排上看，政府間財政收支的不匹配則成為財政民主缺失的另一問題。一方面中央與地方政府間事權與財政支出責任劃分不夠到位，另一方面我國的財政收益權和財政立法權又主要集中在中央，而政府間轉移支付均等化程度又較低，實際上使得我國的縱向財政關系處于失衡的狀態(tài)，帶來了民主的缺失。

綜上所述，不難看出我國財政民主匱乏之處：一為預算公開和民主化程度不足；二為稅收立法的不規(guī)范；三為中央與地方財政關系不規(guī)范。其根源就在于對民主之于財政的重要性，對財政民主之于社會政治、經(jīng)濟發(fā)展的重要性尚未有深刻認識。

財政民主的制度重構

對財政民主進行制度重構必須對公民與國家的關系有著明確而清醒的認識。提供好的公共服務是國家存在的唯一理由，在市場經(jīng)濟制度和憲政民主的政治制度下，納稅人是國家的主人，繳納稅收是作為購買政府公共服務的對價。財政民主意味著納稅人對其支付對價的認可，也意味著對其接收的公共服務的認可。因此，納稅人有權了解自己應該交多少錢，并且自己交出去的錢花在了哪里，并對上述事項擁有決定權，這就是財政民主的最通俗表達。

而財政民主制度重構的關鍵就在于合理限制國家財政權。公共財政的實質是限制國家財政權。財政民主體現(xiàn)了私有財產(chǎn)權對國家財政權的制衡。

由于財政事項的全局性和影響廣泛性，從形式上，應該對授權立法的范圍和程序進行嚴格限定；從實質上，應當完善公民的民意表達和利益實現(xiàn)機制。具體而言：

1.加強在財政民主與授權立法的協(xié)調。首先，應當嚴格貫徹立法權保留事項，盡速對現(xiàn)有財政法規(guī)等進行清理，一方面將其中經(jīng)實踐檢驗具有較強適用性的部分通過立法程序為其正名；另一方面對違反上位法或不再具有調整職能的部分予以宣布廢止或失效。其次，財政授權立法應有明確的授權依據(jù)，在所制定的法規(guī)等規(guī)范性文件中，必須標明授權法的全稱、有關具體條款、生效時間等。再次，財政授權立法必須符合法定程序，同時不得超越受權者的權限和授權法的范圍，不得同憲法、法律或授權法相抵觸。最后，財政授權立法應提交全國人大常委會備案，并由其從內容和程序方面審查合憲、合法性。

2.完善財政民主的民意表達和利益實現(xiàn)機制。首先，應當改革預算制度，強化預算公開，以細化預算科目為基礎，健全預算審批為程序保障，完善預算監(jiān)督和法律責任為補充。其次，應當建立和完善重大財政決策和財政立法的事前調研，完善政策選擇階段的研究工作，不僅有利于提升財政決策的科學性，更是提供給公民更多參與表達的機會，將代議制度中的民主延伸到?jīng)Q策選擇中。如《個人所得稅法》修改的立法聽證會，又如《稅收征管法》面向社會各界征集修改意見，財政民主的實現(xiàn)已經(jīng)不僅僅在人民代表行使權力的過程中體現(xiàn)，更多反映在社會生活的點點滴滴中。

3.合理界定各級政府支出權限和收入范圍。如前所述，目前我國尚無專門法律規(guī)范政府間財政關系，這種多變性和不均衡性不僅一方面導致了地方財力不足，另一方面也誘生了地方制度外的不合規(guī)行為。因此對中央和地方政府之間以及上下級地方政府之間的事權、財政支出責任必須以明確的法律規(guī)范為依據(jù)；合理配置財政收益權、財政立法權、財政征收權和財政預算權等財政權限；同時以均等化為目標完善財政轉移支付制度，從而實現(xiàn)政府間財政關系的均衡發(fā)展。

4.保障財政民主對公共財政的實現(xiàn)。對于財政的公共性以及國家提供公共服務的職責，無論是學界還是實務界已成共識，故政府財政應以公共服務為邊界。目前我國公共財政面臨的最大挑戰(zhàn)就是財政支出有相當大部分是投資于營利性行業(yè)，隨著預算體系的完善，國家在市場中的投資行為也將逐步法治化，政府退出與市場進入的過渡期中，財政民主無疑是可以作為“糾錯”機制，有效地彌補財政公共性不足。

財政民主更多是一個現(xiàn)實問題，我國財政問題存在著諸多有待改革的癥狀，而其癥結不僅僅是法律問題，還包括政治、經(jīng)濟等各方面的因素。財政問題已經(jīng)成為普通民眾的重要關注對象，這種關注至少構成了財政民主的社會基礎。以憲政為背景反思與重構財政民主，以公民主體意識的增強作為財政民主的基礎，不僅可以對財政民主的中國適用作整體的設計，更能促進“制度性妥協(xié)” 的民主化和合憲性。

（作者單位：北京大學法學院）