《聯合國海洋法公約》內容架構對海洋法發(fā)展的影響

顏海燕

【摘要】介紹《聯合國海洋法公約》的主要內容、優(yōu)點及不足，分析該公約的內容框架設計對海洋法發(fā)展的影響：使聯合國體系機構可參與對《聯合國海洋法公約》的完善和對海洋法的編纂與發(fā)展工作；有助于促進各國海洋活動的合規(guī)性和該公約規(guī)定的具體化；對于海洋法發(fā)展具有特殊的作用；有利于促進海洋法發(fā)展。

【關鍵詞】海洋劃界；管轄權；聯合國海洋法公約

0引言

直至20世紀50年代，海洋法的淵源基本上為習慣國際法。1958年第1次聯合國海洋會議誕生4個日內瓦海洋法公約，海洋法開始從習慣法向成文法轉變。[1]但這4個公約未能解決海洋法中一些十分重要的問題，基本上只反映海洋大國的利益，因此制訂新海洋法公約的呼聲一直存在。第3次聯合國海洋法會議歷經9年談判，最終于1982年12月10日通過《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）。1994年11月16日，《公約》生效。

1《公約》主要內容和優(yōu)點

《公約》被稱為海洋憲章，其試圖解決與海洋法有關的一切問題，為海洋建立法律秩序，并且其在實際上也起到這樣的作用。《公約》除序言和附件外，分為17個部分，包括320條條款?！豆s》在第2至8部分以及第11部分，根據各國利用海洋及其資源的不同利益，將海洋劃分為不同的海域，并確定不同的管轄海域制度。其中，國家行使主權的完全管轄海域包括海洋內水、領海和群島國的群島水域；國家行使部分權利的海域包括毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)和大陸架；國家行使特殊權利的海域包括用于國際航行的海峽和公海；國家管轄范圍以外的海域即為國際海底區(qū)域。[2]《公約》第12至14部分為人類在海洋的某些特定行為設定規(guī)則，包括海洋環(huán)境的保護和保全、海洋科學研究以及海洋技術的發(fā)展和轉讓等。《公約》第15部分則規(guī)定了強制性的爭端解決機制。

《公約》通過縝密且具有邏輯性的安排使人類在海洋的各種活動均有章可循，確保各國不同利益的微妙平衡。例如，通過建立200 專屬經濟區(qū)制度和完善大陸架制度極大地擴展沿海國國家管轄范圍，通過新的制度安排回應群島國和內陸國的特殊利益訴求，而將國際海底區(qū)域確立為人類共同繼承財產并建立國際海底制度，則是考慮了全人類的利益。

2《公約》的不足

由于《公約》是折衷妥協(xié)、協(xié)商一致的產物，有些規(guī)定不甚完善，甚至對有些問題未作規(guī)定。

2.1對國際海洋劃界問題的規(guī)定不夠明確

《公約》生效后，世界各主要沿海國家紛紛通過立法方式提出各種管轄區(qū)域的權利主張，相鄰和相向國家因權利主張導致海域的重疊現象增多?！豆s》含有20多條有關海洋界限劃定的條款，但是，對于沿海國在專屬經濟區(qū)內的主權權利和專屬管轄權與公海自由及其他國家權利界限的規(guī)定并不清晰，大陸架劃界的規(guī)定也不夠明確，而且不管采用何種劃界原則、標準和方法，都須經相關國家協(xié)商一致。各國實際國情和戰(zhàn)略利益的差異以及各國對于《公約》劃界規(guī)定理解的分歧，致使協(xié)議的達成十分困難?！豆s》生效后，海洋劃界糾紛頻繁出現，僅提交國際法院解決的就有喀麥隆訴尼日利亞陸地和海洋邊界案，印度尼西亞訴馬來西亞關于利吉丹島和西巴丹島的主權歸屬案，馬來西亞、新加坡關于白礁島、中巖礁和南礁的主權歸屬案和羅馬尼亞訴烏克蘭黑海海洋劃界案等案子。

2.2沒有明確規(guī)定或沒有明令禁止的“剩余權利”[3]

關于進入專屬經濟區(qū)捕撈可捕量的剩余部分問題、海洋與外空的關系、海洋的軍事用途問題和南極洲海域的地位等在《公約》中并未涉及，這為部分海洋霸權國家利用《公約》剩余權利問題進行海洋擴張、侵害他國海洋權益和人類共同利益留下隱患。2001年4月1日，美軍電子偵察機在中國南海專屬經濟區(qū)上空對中國進行軍事偵察活動，并違反安全飛行規(guī)則，與執(zhí)行跟蹤、監(jiān)視的中國軍用飛機相撞。美國之所以敢有這種行為，與《公約》對海洋軍事用途未作明確規(guī)定有關。加拿大與美國、歐盟與加拿大、挪威與冰島、日本與俄羅斯、法國與西班牙等國之間的漁業(yè)糾紛，則與捕魚剩余權利相關。[4]

2.3不利于對水下遺產的保護

《公約》第5至6部分規(guī)定沿海國勘探開發(fā)大陸架自然資源的主權權利，開發(fā)、養(yǎng)護和管理專屬經濟區(qū)內海洋生物資源的專屬權利等。如果沿海國愿意，可以找到主權權利或管轄權被干預的理由，不需要與他國協(xié)商就徑行禁止或授權開發(fā)水下遺產。《公約》第303條“在海洋發(fā)現的考古和歷史性文物”的相關規(guī)定，被有些學者批評為可能導致對國家管轄海域以外水下文化遺產的破壞。意大利米蘭比可卡大學的教授 SCOVAZZI認為，該條款關于打撈法或其他海事法規(guī)優(yōu)先適用的規(guī)定，無異于是對水下文化遺產掠奪的公開邀請。

此外，在《公約》通過后的近27年中，在海洋法領域出現許多新的問題和現象?！豆s》自身如何完善，海洋法的發(fā)展如何與《公約》的目的、宗旨及框架相適應、相協(xié)調，都是非常值得關注的問題。

3《公約》的制度設計對海洋法發(fā)展的影響

值得慶幸的是，《公約》通過后，國際社會秉承《公約》倡導的完善海洋法編纂和逐漸發(fā)展的理念，靈活運用《公約》中某些制度安排，修正《公約》的不足，使海洋法得到有效發(fā)展，能成功應對一些新出現的問題。

3.1使聯合國體系機構可參與對《公約》的完善和對海洋法的編纂與發(fā)展工作

《公約》并未特別授權某些特定機構承擔海洋法的編纂和發(fā)展工作，也沒有特別的締約國大會制度①承擔這方面的職責，因此，聯合國體系機構憑借其獨特的地位和強大的影響力，在這方面做了大量工作。聯合國大會實際上已經成為對《公約》進行審議和發(fā)展的直接推動力，1994年《關于執(zhí)行1982年10月12日〈聯合國海洋法公約〉第11部分的協(xié)定》和1995年《關于執(zhí)行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》都是通過磋商，最終在聯大會議上獲得通過的。1999年，聯大通過第54/33號決議，設立“聯合國海洋事務和海洋法非正式磋商進程”，每年圍繞聯合國秘書長向聯大提交的關于海洋和海洋法的報告，討論所有涉及海洋和海洋法的問題，該磋商進程進一步強化聯大審議海洋和海洋法問題的效果。并且，聯大廣泛的會員國基礎有助于規(guī)范習慣海洋法。[1]

聯合國的一些專門機構通過國際立法行為，對《公約》中未涉及的“剩余權利”部分進行規(guī)范，促進海洋法發(fā)展。例如，IMO在保障海事安全、維護海上航行自由、保護具有戰(zhàn)略重要性和意義的航道，尤其是增強用于國際航行的海峽的安全、安保和環(huán)保等方面做了大量工作，其制定的《制止危及海上航行安全非法行為公約》《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》以及修訂這些文書的2005年議定書，對于制止海上恐怖活動、保證船舶和大陸架固定平臺的安全、加強與此有關的國際合作等發(fā)揮重要作用。IMO還制定一系列防止和制止船舶污染海洋的新文件，以保護海洋環(huán)境，其中包括《關于傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》1996年議定書、2001年《控制船舶有害防污系統(tǒng)國際公約》（該公約已于2008年9月生效）、2004 年《控制和管理船舶壓載水和沉積物國際公約》、2006年《對危險和有毒物質污染事件的準備、反應和合作議定書》和2007年《關于清除沉船的內羅畢國際公約》等。聯合國糧農組織通過一系列規(guī)范漁業(yè)行為的文件，包括1995年《負責任漁業(yè)行為守則》、2001年《預防、制止和消除非法、不報告和不管制捕魚國際行動計劃》和2005 年《打擊非法、無管制和未報告捕撈活動的港口國措施示范計劃》等。聯合國教科文組織則于2001年11月通過《保護水下文化遺產公約》，該公約附則向各締約方、其國民和懸掛其國旗的船舶闡述打撈法與管理、保存和保護水下文化遺產科學原則之間的關系，彌補《公約》關于水下遺產保護的缺陷。[5]

3.2有助于促進各國海洋活動的合規(guī)性和《公約》規(guī)定的具體化

《公約》以及《關于執(zhí)行〈公約〉第11部分的協(xié)定》確立以“人類共同繼承財產原則”為基礎、以“平行開發(fā)制”為特征的國際海底區(qū)域制度，并為此設立國際海底管理局。國際海底管理局通過執(zhí)行《公約》的活動，充實人類共同繼承財產的概念，推進先驅投資者登記制度，打擊和削弱《公約》體制外行為和活動的違法性。國際海底管理局還分別于2000年和2004年通過《“區(qū)域”內多金屬結核探礦和勘探規(guī)章》和《“區(qū)域”內多金屬硫化物及富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規(guī)章》（草案），對公約“區(qū)域”內新資源探礦和勘探制度進行細化。[6]

《公約》重大成果之一是創(chuàng)設200以外的大陸架制度（即大陸架外部界限制度），并建立了審議以外大陸架界限的機構——大陸架界限委員會。大陸架界限委員會最重要的工作是審議沿海國大陸架外部界限主張案。沿海國只有在大陸架界限委員會所提出建議基礎上劃定的大陸架外部界限，才具有確定性和拘束力。大陸架界限委員會自1997年成立以來，為推進以外大陸架界限的實施做了大量基礎性工作，包括制定和修訂《大陸架界限委員會議事規(guī)則》，制定《大陸架界限委員會科學和技術準則》《大陸架界限委員會內部行為守則》和《審議提交大陸架界限委員會的劃界案的工作方式》等文件，從而為國際社會提交大陸架外部界限主張案提供基礎和保障。北京時間2009年5月13日14時，大陸架界限委員會1999年給《公約》締約國所設10年之限到期，全球共有48個國家提交劃界案，還有包括中國在內的數十個國家提交“初步信息”。大陸架界限委員會的工作將對各國海洋權限的最終確定和世界地圖的最后調整發(fā)揮重要影響。

3.3對海洋法的發(fā)展具有特殊作用

《公約》關于爭端解決的程序[7]首先明確爭端各方有權選擇《聯合國憲章》第33條所列的包括交換意見、調解等所有和平解決海洋法爭端的方法。如果前述和平方法無法解決爭端，爭端任何一方可將爭端提交《公約》第15部分第2節(jié)規(guī)定的導致有拘束力裁判的強制性程序。但是，對于涉及歷史性海灣或所有權爭端及涉及沿海國在專屬經濟區(qū)或大陸架行使主權權利或管轄權法律執(zhí)行活動的爭端等交由《公約》附件5規(guī)定的強制調解程序解決。① 此外，對于《公約》中劃界規(guī)定在解釋或適用上的爭端、關于軍事活動的爭端及正由聯合國安理會執(zhí)行《聯合國憲章》所賦予職務的爭端被排除在《公約》強制管轄權之外。這樣的制度設計既保障爭端當事方在選擇爭端解決方法和處理一些較為敏感的爭端類型時具有自主性，又強調爭端當事方在自由選擇失敗后接受導致有拘束力裁判程序的強制性，有助于消除各方顧慮，將盡可能多的海洋爭端在《公約》框架內解決，豐富解決海洋爭端的實踐。

根據《公約》設計，國際海洋法法庭、國際法院、依據附件7組成的仲裁法庭和依據附件8組成的特別仲裁法庭分別享有對相關海洋爭端的管轄權，均可作出有拘束力的裁判。[8]這幾個司法機構或準司法機構處理海洋爭端各有特色，不僅可以迅速、成功地解決成員國之間的海洋爭端，鞏固《公約》所倡導的國際海洋新秩序，而且在一定程度上澄清與解釋《公約》的相關規(guī)則，統(tǒng)一各國海洋實踐，對促進海洋法的發(fā)展產生積極的作用。[8-9]例如，國際法院通過處理一系列領土爭端案件的實踐，逐漸明確“有效控制”原則在處理島嶼主權歸屬案件中的地位。

3.4有利于促進海洋法發(fā)展

《公約》還通過“修正”程序的規(guī)定、對于國際普遍接受標準的采納以及對于不違背《公約》區(qū)域性協(xié)定和全球性協(xié)定在締約國間適用的容忍，使得多種形式的、對于《公約》內容進行實質性修改的行為成為可能，實際上也將促進海洋法發(fā)展。

4結論

《公約》是人類在20世紀對海洋法進行編纂和逐漸發(fā)展所取得的最大成果，其先進的理念、全面的內容和優(yōu)越的制度設計都無愧于“海洋憲章”的地位。當然，《公約》并非盡善盡美，但其獨特的制度安排使得其能夠不斷完善內容，更為海洋法的發(fā)展留出足夠的空間。今后，圍繞發(fā)展中國家與發(fā)達國家、沿海與公海、國家管轄外海域的資源開發(fā)與資源環(huán)境保護的利益協(xié)調等問題，還需繼續(xù)探索和解決。例如，公海生物多樣性的保護、海洋新能源的利用、海洋環(huán)境的保護、海洋保護區(qū)和海洋綜合管理等問題已提上議事日程?？紤]到《公約》“海洋憲章”的地位和保持海洋法穩(wěn)定性的需要，以及國際社會以往的成功經驗，海洋法發(fā)展仍應在《公約》的大框架下進行，并盡量與《公約》相協(xié)調?？梢灶A見的是，聯合國體系內機構、《公約》項下的執(zhí)行機構與爭端解決機構仍將發(fā)揮重要作用。

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