談改革開放以來城鄉(xiāng)關(guān)系的兩次轉(zhuǎn)變

張承歡

摘要 總結(jié)了改革開放以來城鄉(xiāng)關(guān)系的兩次轉(zhuǎn)變的過程，分析其產(chǎn)生的影響，以期促進科學發(fā)展觀的落實與和諧社會的建立。

關(guān)鍵詞 改革開放；城鄉(xiāng)關(guān)系；轉(zhuǎn)變

中圖分類號 F048.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2009）07-0270-03

2008年是改革開放30周年，縱觀改革的方方面面，可以看出，對于一個人口眾多、經(jīng)濟落后和發(fā)展非常不平衡的大國，如何處理好城鄉(xiāng)經(jīng)濟關(guān)系，始終關(guān)系到工業(yè)化能否順利實現(xiàn)和社會主義優(yōu)越性能否充分體現(xiàn)這2個根本問題。因此，總結(jié)改革開放以來城鄉(xiāng)關(guān)系的變化及其影響，對于貫徹落實科學發(fā)展觀和建立和諧社會都是有益的。

1 以農(nóng)村改革為契機的鄉(xiāng)村推動城市階段

1.1 轉(zhuǎn)變過程

黨的十一屆三中全會確立了“一個中心，兩個基本點”的基本路線，1977年11月，鄧小平開始了他復(fù)出后的第1次外出視察，選擇的地點是廣東省。他強調(diào)：“看來最大的問題是政策問題。政策對不對頭，是個關(guān)鍵。這也是個全國性的問題。過去行之有效的辦法，可以恢復(fù)的就恢復(fù)，不要等中央?！贝撕笏谒拇ㄒ暡鞎r再次鼓勵地方主動改革。安徽、四川、貴州等地敢于在1981年中央明確表態(tài)之前再次試行過去行之有效的“包產(chǎn)到戶”，是與鄧小平的鼓勵分不開的。萬里后來就說過：“中國農(nóng)村改革，沒有鄧小平的支持是搞不成的，1980年春夏之交的斗爭，沒有鄧小平那一番談話，安徽燃起的包產(chǎn)到戶之火，還可能會被撲滅?！币蕴岣咿r(nóng)產(chǎn)品收購價格和實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為標志，國家對農(nóng)村實行了“放權(quán)讓利”政策。改變了過去那種國家規(guī)定農(nóng)民消費和積累的定額后，其余全部征購走的辦法，實行“交夠國家的，留夠集體的，剩下的都是自己”的“大包干”。20世紀80年代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的迅速發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，使得城鄉(xiāng)關(guān)系進入共同推進工業(yè)化的階段。暫且把這一階段稱之為以“放權(quán)讓利”為特征的鄉(xiāng)村推動城市階段。

1.2 產(chǎn)生的影響

從1978~1984年，我國的糧食產(chǎn)量連續(xù)登上了3億噸、3.5億噸、4億噸3個臺階（原來只在2.5億噸），棉花產(chǎn)量也增長了2倍，成為建國以來農(nóng)業(yè)發(fā)展最快的時期。1984年我國人均占有糧食由1977年的不到298kg增加到1984年的390kg，人均增長近100kg，長期困擾中國人的溫飽問題得到基本解決，令世界稱奇。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的全面推行，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，不僅使得農(nóng)業(yè)大幅度增產(chǎn)，解決了吃飯問題，也促進了以農(nóng)村專業(yè)戶為先導(dǎo)的多種經(jīng)濟成分并存發(fā)展局面的出現(xiàn)，而這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展創(chuàng)造了條件，農(nóng)村剩余勞動力大量轉(zhuǎn)移，也為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改造提供了資金和技術(shù)。到1987年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)占全國工業(yè)總產(chǎn)值的1/4，相當于1975年的全國工業(yè)總產(chǎn)值。農(nóng)民已融入到我國經(jīng)濟實體中，已牢牢地變成了經(jīng)濟細胞。

新中國立國之初，一窮二白，一無投資，二無資金。在國家的發(fā)展戰(zhàn)略上，就反應(yīng)在城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)上，就是讓農(nóng)民做貢獻。主要是通過提供農(nóng)業(yè)稅、低價的農(nóng)副產(chǎn)品（通過統(tǒng)購統(tǒng)銷和“剪刀差”形式），換句話說，就是通過提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剩余來為工業(yè)化提供積累和降低成本。當然，也有部分農(nóng)村人口通過上學、參軍、有計劃的招工等形式轉(zhuǎn)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但是這種轉(zhuǎn)移人數(shù)非常有限。1952年，在經(jīng)過3年的國民經(jīng)濟恢復(fù)時期之后，經(jīng)濟開始騰飛。經(jīng)過50多年的二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民給我國現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)做出了“五大”貢獻，內(nèi)部計算，大約給城市做了60萬億元以上的貢獻：一是勞動力的低成本貢獻，中國產(chǎn)品靠的是農(nóng)村勞動力的低成本。二是農(nóng)村為城市發(fā)展提供了廉價的土地資源。農(nóng)民土地長期以來是低價的，土地征給國家以后，就變成高價的了，土地也有剪刀差，而且這個價差大。中改院農(nóng)村入戶調(diào)查證實，農(nóng)民從土地用途改變的漲價中獲益甚微：被調(diào)查的農(nóng)戶中，有55％的農(nóng)戶曾經(jīng)被征用過土地。其中，70.4％的農(nóng)民領(lǐng)到了土地征用補償款。目前土地征用過程中存在的突出問題是補償標準低，農(nóng)民真正領(lǐng)到的補償款更少。調(diào)查顯示，近70％的農(nóng)民領(lǐng)到15~30萬元/hm²補償款，27.4％的農(nóng)民領(lǐng)到的土地征用補償款不足15萬元/hm²，實際領(lǐng)到補償款超過30萬元/hm²的農(nóng)民僅占2.9％，這樣的補償費是遠遠低于市場價格的。這為許多經(jīng)營型城市的發(fā)展提供了大量的資金（通過土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓），從而降低了城市的發(fā)展成本。農(nóng)民對這樣的土地增值收益分配也是極不滿意的。不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴大，加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距。三是產(chǎn)品貢獻。長期以來，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品有剪刀差，利用農(nóng)產(chǎn)品的價格低于價值，來給工業(yè)提供資源。四是農(nóng)民的資金貢獻。農(nóng)民通過以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來推動小城鎮(zhèn)發(fā)展和直接向城市投資的形式，將大量的農(nóng)村資金直接轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。五是資源貢獻。農(nóng)、林、牧、副、漁為工業(yè)發(fā)展提供了源源不斷的原材料和必需品。尤其是1978年以后農(nóng)產(chǎn)品供給的迅速增加，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的前提，還使得在國家取消城市糧油補貼的市場化改革后，保證了農(nóng)副產(chǎn)品的低價和生活消費價格的穩(wěn)定，為改革和發(fā)展做出了貢獻。江澤民同志曾對此非常肯定：“這幾年物價沒有上漲，與農(nóng)產(chǎn)品價格低有很大關(guān)系。如果在很多人下崗的情況下，物價大幅上漲，城市就不會這么穩(wěn)定。從這個意義上說，農(nóng)民又一

次為國家做出了貢獻?！?/p>

2 以“反哺”為特征的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展階段

2.1 轉(zhuǎn)變過程

從1953年中國開始大規(guī)模工業(yè)建設(shè)到2002年黨的十六大召開前的50年里，城鄉(xiāng)關(guān)系的實質(zhì)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持工業(yè)和城市的發(fā)展。1978年以前，在農(nóng)業(yè)剩余非常有限、工業(yè)資金不足的條件下，農(nóng)民主要是通過提供農(nóng)副產(chǎn)品而自己不進入城市的方式，為工業(yè)和城市的發(fā)展提供農(nóng)業(yè)剩余和降低工業(yè)發(fā)展成本。而在1978~2003年間，當農(nóng)副產(chǎn)品在20世紀80年代前期即已經(jīng)能夠滿足城市需求的條件下，農(nóng)民和農(nóng)村則主要是通過直接投資（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）、提供廉價勞動力（大量農(nóng)民工）、提供廉價土地資源3種方式，為工業(yè)和城市的發(fā)展提供了強大的動力。改革開放以來城鄉(xiāng)關(guān)系第1次轉(zhuǎn)變，在推動整個國民經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化率大幅度提高和全國基本達到小康社會水平的同時，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距、城鄉(xiāng)居民之間的收入差距在經(jīng)歷了20世紀80年代前期短暫的縮小之后，開始拉大距離。以城鎮(zhèn)居民家庭人均生活費收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入之比所反映的城鄉(xiāng)居民收入差距來講，1978年城鄉(xiāng)居民收入差距是2.37倍，1981年為2.05倍，1985年進一步縮小到1.72倍，但1990年又擴到2.02倍，1995年進一步擴大到2.47倍，到了2004年則又進一步擴大到3.21倍。若將城鎮(zhèn)居民的一些隱性福利和優(yōu)惠折算成收入，中國城鄉(xiāng)居民的收入差距可能達到6∶1。如果聽任這種農(nóng)民的勞動剩余和鄉(xiāng)村資源源源不斷地流向工業(yè)和城市，那么這種城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的趨勢有可能在今后一個相當長的時期里繼續(xù)下去。世界銀行2003年《中國經(jīng)濟報告：推動公平的經(jīng)濟增長》就指出，如果中國任由當前城鄉(xiāng)差距和省際人均收入增長速度的差距繼續(xù)不斷擴大，到2020年基尼系數(shù)將會上升到0.474。如果這樣，就違背了我國一貫遵循的“共同富?！钡纳鐣髁x原則，也將使建立和諧社會和全面實現(xiàn)小康社會指標的設(shè)想落空。中國社科院社會研究所所長李培林認為，雖然農(nóng)民工和低收入群體的工資開始上漲，但只要上漲速度比城市居民低，城鄉(xiāng)收入差距就仍會繼續(xù)擴大，只不過擴大的速度變慢了而已。這種城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的情況，是發(fā)生于我國國民經(jīng)濟經(jīng)過26年的持續(xù)高速增長，整體達到小康水平基礎(chǔ)之上的。1978年，中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為3 600多億元。而2007年，中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已近25萬億元。如今，中國1周內(nèi)創(chuàng)造的財富，就超過30年前1年創(chuàng)造的財富。因此，國家已經(jīng)有能力將過去長期實行的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、鄉(xiāng)村支持城市的城鄉(xiāng)關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動鄉(xiāng)村的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

黨在2002年11月召開的中共十六大上，將城鄉(xiāng)經(jīng)濟關(guān)系的認識推向了一個新的高度。大會圍繞“全面建設(shè)小康社會”這個主題，提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)?！睂⒔鉀Q“三農(nóng)”問題放在了整個社會經(jīng)濟發(fā)展的全局和優(yōu)先位置來考慮。2003年1月召開的中央農(nóng)村工作會議指出：全面建設(shè)小康社會，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，更多地關(guān)注農(nóng)村，關(guān)心農(nóng)民，支持農(nóng)業(yè)，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力開創(chuàng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的新局面。從而把解決“三農(nóng)”問題提到一個前所未有的高度。

2003年5月，我國糧食補貼在糧食主產(chǎn)區(qū)吉林、安徽兩省的東豐、來安、天長3個縣正式展開，以現(xiàn)金的形式直接補貼給農(nóng)民。以3個試點縣為例，平均每戶農(nóng)民獲得補貼200多元。2004年2月25日，國務(wù)院常務(wù)會議通過對種糧農(nóng)民直接補貼的實施意見，“直補”在全國實施。

2004年3月，國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大三次會議上提出了5年內(nèi)逐步減免農(nóng)業(yè)稅的計劃，并增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財政支出。2004年10月，胡錦濤總書記在黨的十六屆四中全會上指出：“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向?！痹谕?2月召開的中央經(jīng)濟工作會議上，胡錦濤總書記再次強調(diào)：“我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。我們應(yīng)當順應(yīng)這一趨勢，更加自覺地調(diào)整國民收入分配格局，更加積極地支持‘三農(nóng)發(fā)展?！?/p>

根據(jù)中共中央對工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的新認識，政府在2005年對城鄉(xiāng)關(guān)系作了重大調(diào)整，實現(xiàn)了歷史性的轉(zhuǎn)折。2005年3月，溫家寶總理進一步提出工業(yè)和城市要“反哺”農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的設(shè)想。他在2005年3月14日舉行的記者招待會上宣布：“我們現(xiàn)在開始進入第二個階段”，“第二個階段，就是實行城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針，對農(nóng)民‘多予、少取、放活?！?005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議做出了廢止農(nóng)業(yè)稅條例的決定。這標志著在我國延續(xù)了2 000多年的農(nóng)業(yè)稅從此退出了歷史舞臺。

2.2 產(chǎn)生的影響

自20世紀90年代以來，“農(nóng)民工”這一概念出現(xiàn)在人們的經(jīng)濟生活中，農(nóng)民工是指戶籍身份還是農(nóng)民，有承包土地，但主要從事非農(nóng)生產(chǎn)，以工資為收入來源的人員，到目前已經(jīng)有1.2億人之多。他們基本沒有享受到當?shù)爻擎?zhèn)戶籍居民的福利待遇，甚至部分人得不到勞動法的保護，被隨意解雇、壓低和拖欠工資。2003年10月，以國務(wù)院總理溫家寶為四川農(nóng)婦熊德明討還丈夫在外打工被拖欠的工資為契機，開始關(guān)注農(nóng)民工待遇問題。2003年11月5日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，要求各地按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的要求，取消對農(nóng)民工進城務(wù)工就業(yè)的不合理限制，切實解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資問題，改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件，做好農(nóng)民工的培訓(xùn)工作，安排好農(nóng)民工子女就學。到2006年，全國有12個省（自治區(qū)、直轄市）建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，勞動保障部門在100個城市進行了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)試點，取消了對農(nóng)民工的歧視性規(guī)定。勞動力的轉(zhuǎn)移還取決于城市化的速度和社保等制度安排，如果剩余勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市卻無法立足下來，那么是無法真正實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的。

2005年10月，黨的十六屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》。根據(jù)科學發(fā)展觀和我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)達到工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的階段，為了建立和諧社會和全面實現(xiàn)小康目標，提出了建立社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)。為了貫徹建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)，2005年12月31日，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，提出：“各級黨委和政府必須按照黨的十六屆五中全會的戰(zhàn)略部署，始終把‘三農(nóng)工作放在重中之重，切實把建設(shè)社會主義新農(nóng)村的各項任務(wù)落到實處，加快農(nóng)村全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)步伐?！比嬲撌龊捅容^具體地規(guī)定了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的思想、方針、政策和部署。2006年3月，十屆全國人大四次會議審議并通過了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃。根據(jù)規(guī)劃，在“十一五”期間，中央財政不僅免除了農(nóng)業(yè)稅和每年拿出1 200多億元用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出，還將從教育、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生等方面加大對農(nóng)村的投入。

2007年10月，中國共產(chǎn)黨召開第十七次全國代表大會。這次大會對城鄉(xiāng)關(guān)系進入新的歷史階段后5年來的工作進行了總結(jié)，全面系統(tǒng)地闡述了科學發(fā)展觀和建設(shè)新型城鄉(xiāng)關(guān)系的目標和任務(wù)。要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局。在當前城鄉(xiāng)關(guān)系中最為突出的居民平等就業(yè)、社會保障體系覆蓋面以及公共醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點等問題上，提出了明確的改革和發(fā)展目標。

為了貫徹十七大精神，2007年12月23日中共中央和國務(wù)院召開了農(nóng)村工作會議。會議首先提出3個“明顯高于”：“財政支農(nóng)投入的增量要明顯高于上年，國家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量要明顯高于上年，政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要明顯高于上年”；其次是結(jié)合已有的“四補貼”（糧食直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼），2007年還新增加退耕還林農(nóng)民的補貼、奶牛良種補貼等，同時中央財政拿出專門資金用于生豬補貼等。從2003~2007年的5年里，國家財政用于“三農(nóng)”的支出達到1.6萬億，是改革開放前1950~1978年29年間的10倍。陳錫文說，2007年中央財政對“三農(nóng)”的實際投入達4 200多億元，比2006年增加了800多億元，是歷史上增量最多的一年。2008年，財政支農(nóng)投入的增量又明顯高于上年。中央財政支農(nóng)投入的力度是大的，但僅靠財政支持是絕對不行的，農(nóng)村改革在體制能量釋放以后，就要在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)上花大力氣了。

應(yīng)該看到，雖然這次城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變是不可逆的，但是要改變城鄉(xiāng)之間差距過大的問題，還需要一個相當長的歷史階段。僅靠黨和政府轉(zhuǎn)變觀念和財政轉(zhuǎn)移支付是不夠的，因為這不僅是體制和政策問題，更是發(fā)展的問題，最終要依靠工業(yè)化和城市化來解決問題。

3 參考文獻

[1] 李躍軍.論我國城鄉(xiāng)關(guān)系的新拐點[J].當代經(jīng)濟，2008（1）：46-47.

[2] 張雨林.我國城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史考察（上）[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，1989（9）：3-10.