論公共利益的概念界定及其與相關(guān)概念的關(guān)系

肖　瀟

“公共利益”這一概念，在法學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)及社會(huì)中都有使用。在各國(guó)的法律中，這一概念出現(xiàn)得頻率很高。在現(xiàn)實(shí)生活中無(wú)論涉及到哪一個(gè)領(lǐng)域，這一概念都經(jīng)常被廣泛使用，尤其是政府行政過(guò)程中，“公共利益”更是經(jīng)常出現(xiàn)并作為一種標(biāo)準(zhǔn)，但是，這個(gè)被頻繁使用的概念至今仍沒(méi)有一個(gè)明確的、權(quán)威的解釋。本文試圖從公共利益與其相關(guān)概念的比較中尋求一個(gè)較為接近的界定方法。

一 、公共利益的概念界定

關(guān)于公共利益的概念，英國(guó)學(xué)者邊沁認(rèn)為：“共同體是個(gè)虛構(gòu)體，由那些被認(rèn)為可以說(shuō)構(gòu)成其成員的個(gè)人組成，那么共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益的總和。”美國(guó)思想家潘恩認(rèn)為：“公共利益不是一個(gè)與個(gè)人利益相對(duì)立的術(shù)語(yǔ)；相反，公共利益是每個(gè)個(gè)人利益的總和。它是所有人的利益，因?yàn)樗敲總€(gè)人的利益；因?yàn)檎缟鐣?huì)是每個(gè)人的總和，公共利益也是這些個(gè)人利益的總和?！倍绹?guó)學(xué)者龐德則認(rèn)為公共利益是“包含在一個(gè)政治組織社會(huì)生活中并基于這一組織的地位而提出的各種要求、需求或愿望。”德國(guó)學(xué)者洛厚德認(rèn)為：“公益是一個(gè)相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系到大多數(shù)人的利益。所以，地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人的利益，就足以形成公益?！备爬ǖ卣f(shuō)，公共利益就是全社會(huì)范圍的共同利益。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析公共利益就是公共產(chǎn)品或者說(shuō)公共物品。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)提出了“公共產(chǎn)品”理論。目前，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)廣泛使用的是薩繚爾森還以數(shù)學(xué)形式表述純私人產(chǎn)品與純公共產(chǎn)品之間的區(qū)別。公共產(chǎn)品具有受益的非排他性、效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性三個(gè)基本特征，但是公共產(chǎn)品的非排他性、不可分割性、非競(jìng)爭(zhēng)性也不是完全沒(méi)有范圍限定的。公共產(chǎn)品是指在全世界，或者一國(guó)或一國(guó)地方的范圍內(nèi)具有收益的非排他性、效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品。這樣，也可以將公共產(chǎn)品分為全球性公共產(chǎn)品、全國(guó)性公共產(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品。如果從廣義上理解集體產(chǎn)品（或稱(chēng)集體物品），公共產(chǎn)品可以認(rèn)為是集體產(chǎn)品的一種。

二、公共利益與社會(huì)利益的關(guān)系

要明確社會(huì)利益的概念，首先要明確社會(huì)的概念，而“社會(huì)”一詞的含義是非常寬泛的。社會(huì)學(xué)理論認(rèn)為“社會(huì)是人類(lèi)生活的共同體”，但是，人類(lèi)社會(huì)共同體的形成知識(shí)在近代才開(kāi)始的，至今仍然只是雛形。在原始社會(huì)，社會(huì)共同體是氏族和部落。步入階級(jí)社會(huì)之后，國(guó)家隨之產(chǎn)生，國(guó)家是包含了壟斷性強(qiáng)制力的社會(huì)共同體。如果把國(guó)家看作社會(huì)共同體，把社會(huì)理解為國(guó)家這一層次的社會(huì)共同體，那么國(guó)家與社會(huì)的含義是等同的。社會(huì)的含義還可以指一國(guó)地方政權(quán)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)共同體，這樣，社會(huì)和一國(guó)的地方的含義也是等同的。社會(huì)還可以指社區(qū)、行業(yè)、階級(jí)、階層等等這一些社會(huì)共同體。如果把社會(huì)的概念界定為全人類(lèi)、國(guó)家以及國(guó)家的地方，那么，社會(huì)利益的概念與公共利益的概念就是等同的。由此，公共利益也可以被稱(chēng)為社會(huì)公共利益。這樣，與公共利益在同等意義上使用的社會(huì)利益的概念與社會(huì)公共利益的概念也是等同的。

社會(huì)既可以作為與國(guó)家想重合的概念，也可以作為與國(guó)家想對(duì)立的概念。作為兩個(gè)相對(duì)立的概念，社會(huì)和國(guó)家是社會(huì)共同體中兩個(gè)不同的系統(tǒng)。社會(huì)是社會(huì)成員自由交往和自治管理的系統(tǒng)，在社會(huì)系統(tǒng)中，任何社會(huì)成員和社會(huì)組織對(duì)他人都不具有對(duì)他人的強(qiáng)制力；而國(guó)家則是合法擁有壟斷性強(qiáng)制力的政治統(tǒng)治系統(tǒng)，是一種暴力機(jī)器。有學(xué)者認(rèn)為：“社會(huì)是指在特定的地域范圍內(nèi)（多為民族國(guó)家），以共同的物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)為基礎(chǔ)的人類(lèi)共同體，它包括除國(guó)家機(jī)構(gòu)和制度（組織與安排）以外的所有個(gè)人和群體，以及一切經(jīng)濟(jì)的、文化的、交往的規(guī)則、機(jī)制和制度的總和?！弊鳛榕c社會(huì)相對(duì)而言的國(guó)家則是“在特定的領(lǐng)土范圍內(nèi)，根據(jù)既定的規(guī)則，借助公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)其成員的共同利益和調(diào)節(jié)成員間關(guān)系的社會(huì)組織、規(guī)則和制度的總稱(chēng)。”在此意義上使用“社會(huì)”這一概念，那么，社會(huì)利益則是指除政治統(tǒng)治機(jī)構(gòu)及其成員之外的全體社會(huì)成員或者多數(shù)社會(huì)成員的共同利益。與這種社會(huì)利益相對(duì)而言的國(guó)家利益則是指政治統(tǒng)治系統(tǒng)的利益。這種社會(huì)利益和與之相對(duì)的國(guó)家利益存在著尖銳的矛盾和沖突，同時(shí)，二者又有著重要的共同點(diǎn)，國(guó)家產(chǎn)生于社會(huì)，公共利益就是這種社會(huì)利益容納了合理的國(guó)家

利益的結(jié)果。國(guó)家是社會(huì)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的工具，而非相反。

三、公共利益與政府利益的關(guān)系

關(guān)于公共利益與政府利益的關(guān)系，不少學(xué)者都有涉及，主要有三種不同的看法。

第一，公共利益隸屬于政府利益，是政府利益的一個(gè)組成部分。

林子英在考察政府利益時(shí)，從它所代表的公共利益、組織利益以及政府組織成員的利益三方面理解，認(rèn)為政府利益應(yīng)該由統(tǒng)治階級(jí)利益、公眾利益和政府自身利益三個(gè)部分組成。他們認(rèn)為，現(xiàn)在民主政治的邏輯是為社會(huì)公眾服務(wù)的，代表并最大限度地實(shí)現(xiàn)以群體利益為基礎(chǔ)的社會(huì)公共利益，看政府行為在多大程度代表公共利益，首先要取決于政府政策反映法律制度的程度，是否具體地體現(xiàn)了法律所蘊(yùn)涵的抽象的價(jià)值，是否在法律授予的權(quán)限范圍內(nèi)按照法定的程序制定和執(zhí)行公共政策。從這個(gè)意義上看，公共利益就是合法的、制度化的政府利益。

第二，認(rèn)為公共利益與政府利益不存在隸屬關(guān)系。

劉玉蓉認(rèn)為，公共利益與通常所說(shuō)的“社會(huì)利益”的內(nèi)涵更為一致，因?yàn)楣怖嬉嫦蛏鐣?huì)所有的人，對(duì)社會(huì)每一個(gè)成員提出要求和提供價(jià)值，應(yīng)獨(dú)立于個(gè)人或團(tuán)體的利益偏好，不以他們各自不同的利益需要和價(jià)值目標(biāo)為轉(zhuǎn)移。而政府利益與“集體利益”相接近，它指的僅僅是政府組織及成員自身的利益，因而政府存在著個(gè)人或團(tuán)體偏好，他們之間的本質(zhì)區(qū)別在于其利益指向并不完全一致，在實(shí)踐中甚至有時(shí)是完全背離的，因此兩者不存在隸屬關(guān)系。臧乃康認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府利益并不等同于公共利益，只是政府利益與其他利益主體相比，與公共利益的關(guān)系更加密切和規(guī)范更加嚴(yán)格。政府也是經(jīng)濟(jì)人，也有自己的利益追求，只不過(guò)中國(guó)的社會(huì)制度和社會(huì)性質(zhì)，要求政府利益與公共利益保持同一方向。

第三，從政府的公共性出發(fā)，認(rèn)為政府是人民利益的代表者，政府官員是人民的公仆，政府沒(méi)有自身的利

益，政府利益就是公共利益。

四、公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系

個(gè)人利益與公共利益是一組相對(duì)應(yīng)的概念，關(guān)于二者之間的關(guān)系，學(xué)術(shù)界大致有兩種觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)是對(duì)立論，即個(gè)人利益必須屈服于公共利益。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，在個(gè)人利益與公共利益這一對(duì)矛盾體中，公共利益是矛盾的主要方面，居于支配地位；個(gè)人利益是矛盾的次要方面，居于受支配地位，個(gè)人利益應(yīng)服從公共利益。究其原因有三：一是公共利益決定矛盾的質(zhì)；二是公共利益的總量超過(guò)了個(gè)人利益的總量；三是個(gè)人利益有必要和可能服從公共利益。在正確處理公共利益和個(gè)人利益的矛盾時(shí)，必須在任何時(shí)候都要把國(guó)家的整體利益放在首位，因?yàn)閲?guó)家的整體利益代表最大多數(shù)人民群眾的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也代表民族生存的要求和社會(huì)發(fā)展的要求。

另一種觀點(diǎn)是公共利益不必然優(yōu)于個(gè)人利益。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，在現(xiàn)在憲政理念的影響下，無(wú)條件的犧牲個(gè)人利益來(lái)滿足公共利益的絕對(duì)性已面臨挑戰(zhàn)。要調(diào)和兩者之間的沖突，可以考慮遵循四個(gè)原則。一是法律保留原則，即只有立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律才能設(shè)定公益條款來(lái)限制公民的基本權(quán)利。二是正當(dāng)法律程序原則，即行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用公益條款對(duì)相對(duì)人權(quán)進(jìn)行限制時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)法律程序。三是比例原則和有利于相對(duì)人原則。四是利益衡量原則，即在具體的個(gè)案中對(duì)利益沖突進(jìn)行具體的考量，確定對(duì)雙方利益的取舍程度。

在公共利益與個(gè)人利益遇到?jīng)_突需要處理誰(shuí)先誰(shuí)后時(shí)，必須遵循四個(gè)原則：一是整體利益最大化原則。整體利益最大化是指在充分考慮雙方利益的前提下，讓當(dāng)事人雙方利益同時(shí)得到最大的滿足，使兩者利益之和最大。二是損害最小化原則。這一原則是前一原則的補(bǔ)充。因?yàn)橛袝r(shí)只考慮利益最大化不足以得出明晰的結(jié)論，特別是矛盾解決方案造成的損害是最小的。三是比例原則和充分正當(dāng)性原則。比例原則是一種目的和手段間的考量，即國(guó)家一切措施之目的和為達(dá)到目的所采取手段而產(chǎn)生對(duì)人民負(fù)擔(dān)的考量。充分正當(dāng)性原則是指考慮所有應(yīng)當(dāng)考慮的因素，排除所有應(yīng)當(dāng)排除的因素，是利益平衡結(jié)果是否公正和合理的重要條件。四是社會(huì)一般標(biāo)準(zhǔn)原則。法官作為利益平衡的運(yùn)用者，必須堅(jiān)持其做出的法律決定應(yīng)反映社會(huì)價(jià)值，應(yīng)當(dāng)考慮個(gè)案裁判結(jié)果的現(xiàn)實(shí)性，充分注意社會(huì)效果，達(dá)到被社會(huì)公眾認(rèn)知和接受的程度。

五、公共利益與國(guó)家利益的關(guān)系

國(guó)家這一詞匯本身就具有多義性，如果把國(guó)家看作是由人民、領(lǐng)土、主權(quán)、政府構(gòu)成的社會(huì)共同體，那么，國(guó)家利益也就是國(guó)家這一層次的社會(huì)共同體的利益，亦即全國(guó)性公共利益。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家利益是“一切滿足民族國(guó)家全體人民物質(zhì)與精神需要的東西，在物質(zhì)上，國(guó)家需要安全與發(fā)展，在精神上，國(guó)家需要國(guó)際社會(huì)尊重與承認(rèn)。”這是將國(guó)家利益與全國(guó)性公共利益相等同。如果如前文所述把國(guó)家看成是合法擁有壟斷性強(qiáng)制力的政治統(tǒng)治系統(tǒng)，那么，國(guó)家利益是公共利益和統(tǒng)治集團(tuán)利益的混合。國(guó)家的主權(quán)存在代表了全民族利益，而統(tǒng)治集團(tuán)則追求著自身利益的最大化。國(guó)家主權(quán)是抽象層面的，而統(tǒng)治機(jī)構(gòu)則是具體層面的。因此，把國(guó)家看作政治統(tǒng)治系統(tǒng)，國(guó)家利益具體體現(xiàn)為統(tǒng)治集團(tuán)的利益。美國(guó)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者諾思認(rèn)為，國(guó)家的目的是雙重的：第一個(gè)目的是通過(guò)界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本規(guī)則--即在要素和產(chǎn)品市場(chǎng)上界定所有權(quán)結(jié)構(gòu)--而使統(tǒng)治者的“租金”最大化；第二個(gè)目的是在第一個(gè)目的的框架中降低交易費(fèi)用以使社會(huì)產(chǎn)出最大，從而使國(guó)家稅收增加。這一理論揭示了統(tǒng)治集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)人本性。

為了使國(guó)家真正成為實(shí)現(xiàn)公共利益的工具，防范國(guó)家對(duì)社會(huì)的危害，必須建立民主制度。從形式上看，直接民主制最有利于實(shí)現(xiàn)公共利益，但是，直接民主制通常是不具有可行性的，而且易于導(dǎo)致多數(shù)暴政。因此，代議制的間接民主制成為各國(guó)普遍的民主制度選擇。然而，在代議制下的公共選擇也可能與公共利益相悖。公共利益的確定與實(shí)現(xiàn)是一個(gè)永恒的難題，如果沒(méi)有最優(yōu)解，那么只能退而求其次。公共利益的實(shí)現(xiàn)需要制度建設(shè)，同時(shí)，也需要全社會(huì)成員的集體理性和公共精神。

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（作者簡(jiǎn)介：肖瀟（1985-）女，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院08級(jí)研究生，研究方向：高校人力資源管理。）