宅基地審批中瀆職犯罪情況及對(duì)策

周振邦

摘要：土地管理部門(mén)的工作人員瀆職犯罪不僅給國(guó)家造成巨大經(jīng)濟(jì)損失、對(duì)土地資源造成嚴(yán)重破壞，而且侵害人民群眾切身利益，影響了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：土地管理；瀆職犯罪；特點(diǎn)原因；預(yù)防對(duì)策

國(guó)有土地管理及農(nóng)村宅基地管理領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件的不斷增多，成為職務(wù)犯罪的多發(fā)部位，擾亂了正常的國(guó)有土地管理和農(nóng)村宅基地管理的正常秩序。當(dāng)前，應(yīng)亟待加強(qiáng)農(nóng)房行政審批管理環(huán)節(jié)的依法性、規(guī)范性、公開(kāi)性和權(quán)威性，防范因行政不作為、濫作為而引發(fā)的瀆職犯罪案件的發(fā)生。

一、民房審批環(huán)節(jié)瀆職犯罪案件的主要特點(diǎn)

2007年以來(lái)，我院反瀆職侵權(quán)局查處了一批涉民房審批環(huán)節(jié)的瀆職犯罪案件。這些案件主要有以下特點(diǎn)：

（一）查處部門(mén)相對(duì)集中。主要集中在土地管理職能部門(mén)。且在查處的4起瀆職犯罪案件中，3件涉及土地管理部門(mén)的行政審批初始環(huán)節(jié)。

（二）案發(fā)環(huán)節(jié)相對(duì)集中。主要集中在村民建房、征地動(dòng)遷、權(quán)屬變更等涉及村民切身利益的審批管理行為，由于此類(lèi)瀆職犯罪案件具有一定的職務(wù)隱蔽性、時(shí)間的累積性、案發(fā)的偶然性等因素，一般情況下，往往隨著時(shí)間的推移或某一個(gè)政策的實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)而暴露。被查處的案件均因地塊進(jìn)入實(shí)質(zhì)性動(dòng)遷而被群眾舉報(bào)案發(fā)。

（三）涉案人員相對(duì)集中。在被查處的3起瀆職犯罪案件中，兩名涉案人員時(shí)任土管所所長(zhǎng)職務(wù)，其中，一名土地管理部門(mén)的返聘人員因礙于鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)的私情，也因涉嫌玩忽職守而一起被查處。

（四）個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)不正當(dāng)干預(yù)。個(gè)別鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)利用直接分管土地審批事務(wù)權(quán)特定身份的職務(wù)便利，往往通過(guò)“打招呼”、“遞條子”等方式進(jìn)行所謂的“關(guān)照”式的干預(yù)，除了自身因涉嫌瀆職犯罪被查處外，也牽連土地管理部門(mén)工作人員在辦理審批手續(xù)過(guò)程中放棄職守，從而為違規(guī)違法犯罪大開(kāi)方便之門(mén)。

（五）監(jiān)督作用發(fā)揮滯后。瀆職犯罪案件的線索來(lái)源往往是因群眾發(fā)現(xiàn)舉報(bào)的，而并非具有直接監(jiān)督管轄權(quán)的一級(jí)組織移送的，說(shuō)明目前的監(jiān)督環(huán)節(jié)存在滯后的問(wèn)題相當(dāng)突出。

二、民房審批環(huán)節(jié)瀆職犯罪的主要原因

1、制度漏洞，裁量空間?，F(xiàn)行的民房土地審批管理制度存在的漏洞和裁量空間，為瀆職犯罪提供了可能。在土地管理法規(guī)中，對(duì)民房建造、土地征用等僅從國(guó)家的角度作了一些原則性的規(guī)定，有些實(shí)施細(xì)則也不夠詳盡完備。而在處理具體的審批事務(wù)中，地方各級(jí)政府及其部門(mén)、尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的土地主要為集體屬性，因而對(duì)土地的地段控制和時(shí)空的使用銜接具有較大的制度和裁量空間。

2、權(quán)力集中，暗箱操作。當(dāng)前，民房行政審批管理環(huán)節(jié)存在的權(quán)力過(guò)分集中和公開(kāi)不到位，往往為玩忽職守行為或以權(quán)謀私者提供了客觀上的空間和便利條件。土地管理部門(mén)實(shí)行的是行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)還遠(yuǎn)未達(dá)到行政審批程序和實(shí)體的依法性、手續(xù)操作的嚴(yán)密性、審批事實(shí)條件的客觀性和操作流程的規(guī)范性，因而幾乎所有行政審批環(huán)節(jié)都存在著較大的人為裁量空間的痕跡，加上一些基層的房屋土地管理職能部門(mén)的工作人員在審批操作過(guò)程中實(shí)行的是以分片劃區(qū)的分工負(fù)責(zé)方式，實(shí)際上將主要的審批環(huán)節(jié)的權(quán)力集中在一部分負(fù)責(zé)人甚至具體承辦人手中，導(dǎo)致職能部門(mén)內(nèi)部相互之間和上下級(jí)之間客觀現(xiàn)實(shí)情況的閉塞狀態(tài)，只能從原始上報(bào)的材料中研判，因而無(wú)法從宏觀上正確把握政策原則和導(dǎo)向，極易出現(xiàn)片面性、甚至是錯(cuò)誤的審批把關(guān)結(jié)論。針對(duì)一些具有審批權(quán)的重要部門(mén)、關(guān)鍵人員如何用權(quán)，還缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和糾錯(cuò)制度保障。從查處的瀆職犯罪案件中，反映出在審批初始環(huán)節(jié)往往停留在一般性的程序?qū)彶榈臏\層上，遠(yuǎn)未達(dá)到實(shí)體把關(guān)的本質(zhì)要求，致使一些違規(guī)違法的行政審批行為能夠輕而易舉地過(guò)關(guān)。

3、機(jī)制不全，監(jiān)督滯后。由于目前事實(shí)上存在的行政審批的重要環(huán)節(jié)監(jiān)督機(jī)制的不到位，而使政務(wù)公開(kāi)、公平、透明程度大打折扣，這是導(dǎo)致監(jiān)督作用發(fā)揮及時(shí)性和有效性滯后的一個(gè)極其重要的原因。從對(duì)一些瀆職犯罪案件的查處中，反映出專(zhuān)司監(jiān)督職能的黨政組織普遍存在制約機(jī)制缺失的問(wèn)題，更談不上發(fā)揮普通群眾的監(jiān)督作用了。

4、意識(shí)缺乏，法制淡薄。國(guó)家工作人員的依法行政意識(shí)和觀念本應(yīng)更強(qiáng)、更牢固，但從一些查處的瀆職犯罪案件中發(fā)現(xiàn)一些涉案人員缺乏應(yīng)有的從政道德修養(yǎng)，依法行政的法律觀念淡薄，自律意識(shí)薄弱，原則和親情關(guān)系的倒置，導(dǎo)致處理國(guó)家、集體、群眾利益甚至是個(gè)人私利關(guān)系的錯(cuò)位。當(dāng)前，社會(huì)上還存著土地使用權(quán)的行政審批、變更、登記等行政行為時(shí)，當(dāng)事人往往希望找到具有一定關(guān)系的工作人員，甚至花點(diǎn)小錢(qián)來(lái)疏通渠道的方式辦事。而那些掌握具體審批權(quán)力的工作人員則認(rèn)為自己是在利用職權(quán)為別人謀取合法利益，談不上犯罪。有的涉案人員甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為，給“老百姓”幫忙是應(yīng)該的，把損害國(guó)家利益，為極少數(shù)人謀取私利的行為錯(cuò)當(dāng)作為群眾辦好事；有的甚至很委屈，認(rèn)為自己從事土地管理工作很辛苦，在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，一心撲在工作上，從沒(méi)想到把好處往自己口袋里裝；有的在上級(jí)未作原則性的答復(fù)前，自認(rèn)為對(duì)政策的掌握游刃有余，因過(guò)于自信而越權(quán)對(duì)一些行政審批擅自作出決定；有的甚至認(rèn)為，村級(jí)組織報(bào)上來(lái)的材料是經(jīng)過(guò)調(diào)查后的第一手資料，在主觀上輕信自己的判斷能力，而忽視了其行政審批職責(zé)的本質(zhì)屬性，使得因一系列的錯(cuò)誤的行政性不作為、甚至因?yàn)E作為而導(dǎo)致?lián)p害性的法律后果的發(fā)生。

三、預(yù)防農(nóng)房審批環(huán)節(jié)瀆職犯罪的對(duì)策建議

1、建立健全農(nóng)房行政審批環(huán)節(jié)流程規(guī)范。在目前土地政策法規(guī)不盡完善和詳盡、特別是在以農(nóng)村土地為要素的經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展和存在較大變數(shù)的情況下，有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快開(kāi)展調(diào)查研究，根據(jù)具體情況，對(duì)土地類(lèi)別、土地地表物的性質(zhì)、土地價(jià)格、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等作進(jìn)一步的規(guī)定，制定出內(nèi)容翔實(shí)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則，以規(guī)范土地管理制度和運(yùn)作程序，盡量減少由于法律法規(guī)和政策的原則性規(guī)定而給土地管理工作帶來(lái)的操作空間和裁量幅度的隨意性的問(wèn)題和政策銜接差異的現(xiàn)象。

2、強(qiáng)化對(duì)民房行政審批管理環(huán)節(jié)的自由裁量制約。相關(guān)行政主管部門(mén)和上級(jí)主管機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)土管工作的監(jiān)督檢查，重視對(duì)土管政策和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況的監(jiān)督，要進(jìn)行定期、不定期的檢查、考評(píng)和適時(shí)跟蹤監(jiān)督，以確保監(jiān)督不流于形式。對(duì)涉及集體土地及其標(biāo)的物的使用、征用、轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)償?shù)染唧w事務(wù)以及相應(yīng)的審批程序應(yīng)全部予以公開(kāi)，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)土地使用狀況的透明度，使自由裁量空間納入可控狀態(tài)。在職能部門(mén)內(nèi)部，應(yīng)對(duì)每一個(gè)行政性的職務(wù)行為進(jìn)行及時(shí)、有效的跟蹤檢查、監(jiān)督，發(fā)揮相關(guān)監(jiān)督部門(mén)直接的監(jiān)督作用，強(qiáng)化對(duì)用地核查執(zhí)法監(jiān)察力度，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)瀆職犯罪的苗頭性和傾向性問(wèn)題并控制在最小的幅度和范圍之內(nèi)。

3、構(gòu)筑有效的民房行政審批環(huán)節(jié)思想道德防線。要加強(qiáng)對(duì)土管干部的依法行政教育、思想道德教育、廉政教育以及警示教育，增強(qiáng)干部的宗旨觀念和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，幫助其樹(shù)立正確的世界觀，人生觀和價(jià)值觀，構(gòu)筑牢固的思想道德防線，切實(shí)增強(qiáng)拒腐防變的能力和提高依法審批、規(guī)范審批、程序?qū)徟乃健?/p>

4、加大民房行政審批環(huán)節(jié)瀆職犯罪案件查處和預(yù)防力度。建立行政機(jī)關(guān)、監(jiān)督部門(mén)和職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)對(duì)涉土職務(wù)犯罪案件線索的舉報(bào)篩選制度，形成以監(jiān)督減少違規(guī)違紀(jì)瀆職行為，以查處震懾瀆職犯罪，以預(yù)防加強(qiáng)瀆職犯罪的源頭治理力度。

5、杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部假借職權(quán)便利不當(dāng)干預(yù)的行為。要嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)便利隨意對(duì)土地管理環(huán)節(jié)行政審批不當(dāng)干預(yù)、甚至是施壓性質(zhì)的個(gè)人行為。特別是對(duì)于諸如“打招呼、批條子、定調(diào)子”等問(wèn)題，要制定嚴(yán)格的監(jiān)督制約制度，以確保從制度上監(jiān)督、約束和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為和個(gè)人的職務(wù)便利影響。