試論司法聯(lián)絡(luò)員制度

張修興　李潔鋒

80年代之后，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制放松，大量人口不再依附于公社或集體，其所提供的糾紛解決機(jī)制失去意義，而古代的基層自治性糾紛解決機(jī)制幾乎已成廢墟，人們糾紛一起，即成訴訟，法院不堪其累，影響司法效率進(jìn)而增加當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，這就違背了人民法院司法為民的宗旨。同時(shí)，僅僅依靠法院判決往往不能達(dá)到調(diào)解所取得的良好政治效果與社會(huì)效果。而目前各地法院紛紛嘗試推行的司法聯(lián)絡(luò)員制度可以很好解決以上問題，司法聯(lián)絡(luò)員利用其人文、環(huán)境優(yōu)勢(shì)為法院提供有利信息，協(xié)助法院開展調(diào)解、執(zhí)行等工作，既緩解了司法資源的不足，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，又便民、利民，減輕了當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，是人民法院參與社會(huì)治安綜合治理的重要方式，是充分發(fā)揮基層自治組織作用的開創(chuàng)性措施，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。本文就將從社會(huì)歷史發(fā)展的維度，并結(jié)合我院開展情況來探析該項(xiàng)制度產(chǎn)生的歷史淵源、具體內(nèi)容、重大時(shí)代意義，以及保障等問題。

一、歷史淵源和產(chǎn)生背景

（一）古代基層自治性糾紛解決機(jī)制

中國(guó)歷史上“皇權(quán)止于縣政”,在晚清以前幾千年的時(shí)間里,國(guó)家權(quán)力正式設(shè)置到縣一級(jí),在鄉(xiāng)村則實(shí)行地方性自治。因?yàn)閭鹘y(tǒng)社會(huì)“皇權(quán)下縣”成本太高，在交通、信息等條件限制下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余實(shí)在難以維系皇權(quán)下沉必須建立的龐大官僚體系，對(duì)于那些離城、特別是京城較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村社會(huì)，皇權(quán)往往“鞭長(zhǎng)莫及”，。因此，韋伯認(rèn)為，在傳統(tǒng)中國(guó)，“‘城市是沒有自治的品官所在地，——‘鄉(xiāng)村則是沒有品官的自治區(qū)?！保?］

在這種社會(huì)中，地方自治實(shí)際上是由鄉(xiāng)紳與宗族共同治理［2］,尤其以家族制度為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村自治發(fā)育完善，發(fā)展出了一種成熟的替代性糾紛解決方案，費(fèi)孝通稱之為“長(zhǎng)老統(tǒng)治”［3］，家族族長(zhǎng)、長(zhǎng)者行使著一定程度的司法職能。因?yàn)楫?dāng)事人盡管產(chǎn)生糾紛，但是傳統(tǒng)社會(huì)乃是“熟人社會(huì)”，顧慮到日后交往的需要，多數(shù)人不愿意就此決裂，而家族長(zhǎng)輩間或地方士紳是雙方都熟識(shí)并認(rèn)可的“權(quán)威”中間人，則其成為糾紛成功解決的實(shí)施者和保障者的理想人選。

這些民間自治性糾紛解決機(jī)制滿足了民眾對(duì)正義的需求，替代了國(guó)家政權(quán)的部分職能,減輕了國(guó)家統(tǒng)治的負(fù)荷,它有利于減緩農(nóng)民與政府的沖突及改善政府形象，政府也樂觀其成，以此降低政府的司法與行政管理成本，一定意義上又防止和減緩了機(jī)構(gòu)和官僚隊(duì)伍的過度膨脹,防治村干部腐敗,促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè),也就從造成一種中國(guó)傳統(tǒng)意義上的“小政府,大社會(huì)”局面。

（二）晚清以降社會(huì)歷史發(fā)展需要新制度

從20世紀(jì)初建立現(xiàn)代國(guó)家開始，國(guó)家權(quán)力大幅度地向社會(huì)各領(lǐng)域擴(kuò)張。在中華民國(guó)時(shí)期,雖然政府試圖將國(guó)家權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村,如設(shè)立鄉(xiāng)政府等,但實(shí)際上,宗族在鄉(xiāng)村治理中所扮演的角色與作用仍然十分重要［4］。新中國(guó)成立后，人民公社體制確立，國(guó)家把對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制推向極點(diǎn)，每個(gè)農(nóng)民都被安排到一個(gè)自上而下的動(dòng)員型控制體系中，在這套體系擠壓下，傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸瓦解，傳統(tǒng)基層自治性糾紛解決機(jī)制失去意義，公權(quán)力成為解決糾紛的惟一渠道，黨政權(quán)力普遍行使著準(zhǔn)司法職能：人們遇到糾紛，通常是找“單位”，找上級(jí)，找村支書。

1980年代，農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度，國(guó)家權(quán)力回縮上移，“鄉(xiāng)村自治”被重新釋放出來，而古代的那套自治性糾紛解決機(jī)制幾乎已成廢墟，人們糾紛一起，即成訴訟，結(jié)果法院審理案件的數(shù)量急劇增加，不堪其累。在這種情況下，從學(xué)界到政府，都重視起調(diào)解制度，一方面是強(qiáng)化司法調(diào)解，法律規(guī)定，民事訴訟在任何環(huán)節(jié)，都可以調(diào)解結(jié)案；另一方面完善人民調(diào)解員制度。關(guān)于后者，曾在80年代起到過重大作用，但是因?yàn)樯鐣?huì)環(huán)境的變化、調(diào)解協(xié)議效力問題，以及調(diào)解員無薪酬、無辦公經(jīng)費(fèi)保障等原因造成1990年代中期之后，人民調(diào)解卻逐步進(jìn)入低潮期，直至2000年前后成為一個(gè)低谷。

但是我國(guó)法治理念一度停留在只追求司法獨(dú)立，過度追求程序公正上，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的劇變和人民調(diào)解員制度的衰落，法院訴訟壓力越來越大，不堪重負(fù)，而人民滿意度卻因此而受到嚴(yán)重影響。隨后我國(guó)法治理念重新定位：按照科學(xué)發(fā)展觀的要求實(shí)現(xiàn)審判工作法律效果和政治效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一。這就為當(dāng)前的司法迷途指明了方向，人民法院要在工作思路上妥善處理程序公正與實(shí)體公正、更加注重促進(jìn)社會(huì)和諧、更加注重保障民生、更加注重維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，處理好司法工作專業(yè)性與堅(jiān)持群眾路線等的相互關(guān)系。

在這種歷史大背景下，司法聯(lián)絡(luò)員制度在各地雨后春筍般出現(xiàn)，它首先充分利用了數(shù)千年來我國(guó)基層自治性糾紛解決機(jī)制的遺風(fēng)；其次利用聯(lián)絡(luò)員人文、環(huán)境優(yōu)勢(shì)協(xié)助法院開展工作，緩解了司法資源的不足；最后讓司法聯(lián)絡(luò)員參與具體案件的調(diào)解，因其政治覺悟高、群眾威望高等特點(diǎn)，易于促使當(dāng)事人達(dá)成和解，實(shí)現(xiàn)良好的政治效果與社會(huì)效果，維護(hù)了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

二、主要內(nèi)容及具體操作

根據(jù)《貴州省貞豐縣人民法院司法聯(lián)絡(luò)員管理辦法》（試行）的各項(xiàng)規(guī)定及各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者概況當(dāng)前的司法聯(lián)絡(luò)員制度為：

（一）選任

司法聯(lián)絡(luò)員以村支書、村委員會(huì)主任、人民調(diào)解員、組長(zhǎng)和人大代表組成的人員為主體，由縣法院商請(qǐng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處黨委、政府從每個(gè)行政村或社區(qū)推薦產(chǎn)生，并頒發(fā)聘任書。

（二）主要職責(zé)和任務(wù)

負(fù)責(zé)宣傳法律、法規(guī)和政策；負(fù)責(zé)代為預(yù)約立案；適時(shí)向法院（或轄區(qū)法庭）反映區(qū)域內(nèi)的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題和社會(huì)穩(wěn)定動(dòng)態(tài)；進(jìn)行訴前社會(huì)調(diào)解，接受邀請(qǐng)參與具體案件的調(diào)解、執(zhí)行案件的和解和信訪工作；協(xié)助法院做好送達(dá)、調(diào)查、勘驗(yàn)、保全及執(zhí)行等工作事宜；在審判、執(zhí)行工作中，對(duì)于婚姻家庭糾紛、相鄰關(guān)系、宅基地侵權(quán)、土地承包等糾紛，法院在調(diào)解執(zhí)行過程中，適時(shí)邀請(qǐng)司法聯(lián)絡(luò)員參與調(diào)解和協(xié)調(diào)；在執(zhí)行工作中，必要時(shí)司法聯(lián)絡(luò)員向法院提供被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)信息，并協(xié)助做好被執(zhí)行人的思想工作，促成當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議；當(dāng)被執(zhí)行人下落不明時(shí)，司法聯(lián)絡(luò)員可以提供被執(zhí)行人去向；強(qiáng)制執(zhí)行被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)時(shí)，受邀請(qǐng)現(xiàn)場(chǎng)見證；在信訪工作中，法官通過了解涉法涉訴信訪人的情況，邀請(qǐng)聯(lián)絡(luò)員參與做好涉法涉訴信訪人及其親屬的思想工作，幫助信訪人解決實(shí)際問題；監(jiān)督和反饋人民法院執(zhí)行“五個(gè)嚴(yán)禁”情況。

（三）相關(guān)配套制度

1、聯(lián)系制度。每個(gè)聯(lián)絡(luò)員都持有法院聘書和通訊卡，在工作中一旦遇到難題，可以隨時(shí)打電話向法官咨詢，征求意見。

2、培訓(xùn)制度。法院定期或適時(shí)對(duì)轄區(qū)司法聯(lián)絡(luò)員開展集中培訓(xùn)，積極邀請(qǐng)聯(lián)絡(luò)員旁聽庭審，隨時(shí)接受聯(lián)絡(luò)員的咨詢。

3、激勵(lì)制度。法院對(duì)司法聯(lián)絡(luò)員工作情況實(shí)行每半年通報(bào)一次，對(duì)工作成效顯著者，年終給于精神鼓勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

4、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助制度。結(jié)合工作量大小等實(shí)際狀況，確定合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，給予一定得通信費(fèi)資訊補(bǔ)助。

5、免除制度。比如不履行或不正當(dāng)履行、身體健康、違法違紀(jì)等方面原因。

三、重大意義和作用

（一）節(jié)約司法資源

當(dāng)前，法官人員不足，斷層現(xiàn)象嚴(yán)重是客觀存在和應(yīng)該正視的一個(gè)問題，一個(gè)法庭的兩三名法官要管轄兩、三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)，必然出現(xiàn)手長(zhǎng)衣袖短、心有余而力不足的狀況，這不但有損法院的形象、法律的尊嚴(yán)，也使大量矛盾得不到及時(shí)解決，留下不安定的隱患，同時(shí)增加當(dāng)事人進(jìn)行訴訟所耗費(fèi)的時(shí)間、精力和財(cái)物，不能充分體現(xiàn)民生是最大的公務(wù)這一要求，盡管我院近年來加強(qiáng)了巡回審理、就地辦案的力度，仍不能滿足群眾日益增長(zhǎng)的司法需求。所以，建立一支涵蓋全縣的司法聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍，以其置身于最基層、置身于最廣大人民群眾的優(yōu)勢(shì)，來化解群眾的矛盾、排解群眾的糾紛、教育和引導(dǎo)群眾以合法、合理的方式表達(dá)利益訴求，通過其與法官的對(duì)接、預(yù)約，在確定的時(shí)間、確定的地點(diǎn)，引導(dǎo)群眾或由群眾直接與法官見面，對(duì)法律的宣傳、當(dāng)事人訴訟成本的減少、審判資源的節(jié)約、無疑是一個(gè)好的辦法。2008年我院在全縣范圍內(nèi)聘請(qǐng)了165名聯(lián)絡(luò)員，全年聯(lián)絡(luò)員協(xié)助調(diào)解案件58件，送達(dá)傳票近131份，代為預(yù)約立案44件，協(xié)助執(zhí)行案件62件，效果顯著，節(jié)約訴訟費(fèi)用3萬余元。

（二）便民、利民，減少當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)

大量社會(huì)不穩(wěn)定、不和諧因素發(fā)生在基層，化解矛盾，解決問題也要依靠基層，這是多年來的工作經(jīng)驗(yàn)，也是一條重要原則，要始終把加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略性、根本性任務(wù)來抓。司法聯(lián)絡(luò)員制度是人民法院參與社會(huì)治安綜合治理的重要方式，是充分發(fā)揮群防群治組織的作用，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾糾紛就地化解的一項(xiàng)新的舉措，因?yàn)樗痉?lián)絡(luò)員都是當(dāng)?shù)攸h委、政府、人大推薦出來的，在當(dāng)?shù)卣斡X悟較高、文化程度較高、群眾威信較高、調(diào)節(jié)能力較強(qiáng)、工作責(zé)任心較強(qiáng)的社會(huì)骨干，他們對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娒芗m紛的起因、形成、事態(tài)的大小，以及解決矛盾的“疙瘩”在什么地方，關(guān)鍵的人物是誰都非常清楚，有他們的積極參與，當(dāng)?shù)卮蟛糠置芫湍芫偷亟鉀Q，減少大量社會(huì)不穩(wěn)定、不和諧因素，有了他們的合理引導(dǎo)，將為確需訴訟的群眾節(jié)約大量因官司耗費(fèi)的時(shí)間、精力和財(cái)力，真正做到為百姓辦好事、辦實(shí)事的司法便民、利民要求。

（三）順應(yīng)時(shí)代發(fā)展

現(xiàn)階段的社會(huì)矛盾涉及多層次的社會(huì)關(guān)系、多樣化的矛盾主體、多領(lǐng)域的利益沖突，以及體制、機(jī)制、政策、法律、觀念等多方面的因素，解決這些矛盾糾紛，受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展水平等方面的制約，不是一種手段、一個(gè)部門就能做到的，必須分流處理，建立和完善多方面多層次的矛盾糾紛解決機(jī)制，既要重視法律手段的調(diào)解作用，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的職能作用，又不能絕對(duì)化、簡(jiǎn)單化，即使進(jìn)入司法渠道，也要把處理過程變成加強(qiáng)思想工作，理順情緒的過程，要處理好越來越突出的矛盾糾紛與有限的司法資源之間的矛盾，解決好維護(hù)穩(wěn)定工作中源頭預(yù)防和末端處理之間的關(guān)系，構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，加強(qiáng)行政調(diào)解和司法調(diào)解，三種調(diào)解手段相互銜接配合的大調(diào)解工作體系，盡量少一些“對(duì)簿公堂”，多一些調(diào)解疏導(dǎo)，融法、理、情為一體，化解矛盾，促進(jìn)和諧。

四、保障問題和注意事項(xiàng)

2009年我院在全縣156個(gè)村、8個(gè)社區(qū)、居委會(huì)增設(shè)163名聯(lián)絡(luò)員，壯大司法聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍，建成了遍及全縣各村、社區(qū)、居委會(huì)的司法聯(lián)絡(luò)員網(wǎng)絡(luò)，并確立了全縣各村、居委會(huì)司法聯(lián)絡(luò)員聯(lián)系點(diǎn)，張貼了各類訴訟須知，使司法為民、親民、便民的措施輻射到每一個(gè)村落、每一位農(nóng)民，讓人民群眾以最短的時(shí)間、最少的投入享受司法人文關(guān)懷，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。但筆者也發(fā)現(xiàn)，司法聯(lián)絡(luò)員制度在運(yùn)行發(fā)展中面臨諸多問題，應(yīng)著力解決保障問題和加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。

（一）解決司法聯(lián)絡(luò)員的后顧之憂

自該項(xiàng)制度實(shí)施以來，廣大司法聯(lián)絡(luò)員兢兢業(yè)業(yè)、任勞任怨，一方面向當(dāng)事人和群眾宣傳法律，解決周邊群眾實(shí)際生活中的法律難題，另一方面及時(shí)收集和反饋涉訴人員的信息，協(xié)助法院開展調(diào)解、保全、送達(dá)、執(zhí)行、信訪等工作，減輕了法院的訴訟壓力。

但是像筆者所在的西部少數(shù)民族地區(qū)，由于受傳統(tǒng)風(fēng)俗的影響，群眾宗族意識(shí)濃厚、民風(fēng)彪悍，法院部門開展工作時(shí)難免一些安全方面之虞，但僅限特定情形之下，而司法聯(lián)絡(luò)員與案件當(dāng)事人往往都是鄉(xiāng)里之間，尤其是在協(xié)助法院回饋涉訴人員信息、保全、執(zhí)行中，容易造成群眾的誤解、侮辱和事后報(bào)復(fù)，甚或拳腳相加，造成人身和精神傷害，危及生命，卻沒有相應(yīng)任何保障措施，導(dǎo)致個(gè)別聯(lián)絡(luò)員開展工作畏首畏尾，包袱沉重。

為解決司法聯(lián)絡(luò)員的后顧之憂，我們應(yīng)積極研究建立相關(guān)體制機(jī)制，注意保護(hù)司法聯(lián)絡(luò)員的人身安全，多多替他們著想；政府也要對(duì)其進(jìn)行政策傾斜，在政治方面給于優(yōu)待。這就將大大激發(fā)司法聯(lián)絡(luò)員的工作熱情，積極地協(xié)助法院工作。

（二）司法聯(lián)絡(luò)員社會(huì)保障之解決

協(xié)助審判和和執(zhí)行勢(shì)必消耗一定的時(shí)間和精力，與此同時(shí)，對(duì)司法聯(lián)絡(luò)員的培訓(xùn)教育等，也需要一定經(jīng)費(fèi)。最好的解決辦法是法院能夠從政府財(cái)政中爭(zhēng)取到專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，也可考慮借鑒人民陪審員制度的做法，將這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入人民法院和司法行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由同級(jí)政府財(cái)政予以保障。

（三）要善于利用各方面的有利因素來化解矛盾糾紛

調(diào)解是一門藝術(shù)，而真正的調(diào)解藝術(shù)是從成功調(diào)解糾紛的基礎(chǔ)上總結(jié)的，但是方法不當(dāng)和不合法的調(diào)解，不但使矛盾得不到化解，反而可能使矛盾激化，法院要積極指導(dǎo)司法聯(lián)絡(luò)員以一顆熱忱的心對(duì)待此項(xiàng)工作，使其為群眾辦好事、辦實(shí)事，將此項(xiàng)工作有序推進(jìn)。

五、結(jié)語

我們的司法聯(lián)絡(luò)員制度是一項(xiàng)探索性新制度，還有一個(gè)補(bǔ)充完善的過程，它是受到古代基層自治性糾紛解決機(jī)制啟示，結(jié)合司法聯(lián)絡(luò)員政治覺悟高、群眾威信較高、調(diào)解能力強(qiáng)得特點(diǎn)，按照“實(shí)現(xiàn)審判工作法律效果和政治效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一”的要求而應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生的開創(chuàng)性新制度，其勢(shì)必將大量化解基層矛盾，減輕基層法院的訴訟壓力，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安，對(duì)當(dāng)前的和諧社會(huì)建設(shè)大有裨益，是真正貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措。

參考文獻(xiàn)：

［1］［德］馬克斯?韋伯：儒教與道教［M］.北京：商務(wù)印書館，1995,（P145）.

［2］費(fèi)孝通:鄉(xiāng)土中國(guó)生育制度〔M〕.北京:北京大學(xué)出版社，1998.

［3］費(fèi)孝通:江村經(jīng)濟(jì):中國(guó)農(nóng)民生活〔M〕.南京:江蘇人民出版社，1996.

［4］陳翰笙:解放前的地主與農(nóng)民，華南農(nóng)村危機(jī)研究〔M〕.北京中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1984，(23).