當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪初查工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策

蔣潤(rùn)華

摘要：人民檢察院在查辦貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，絕大多數(shù)案件都要經(jīng)過(guò)初查，以決定是否立案?jìng)刹?。?shí)踐證明，初查對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件起著積極的作用，同時(shí)也應(yīng)看到，這項(xiàng)工作也還存在不少問(wèn)題。建議從明確初查工作的目的、任務(wù)；規(guī)定初查時(shí)限；分設(shè)初步偵查機(jī)構(gòu)；規(guī)范初查行為等方面對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪初查制度進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪初查；現(xiàn)狀；問(wèn)題；完善對(duì)策

當(dāng)前查辦職務(wù)犯罪是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的重中之重，如何保障查辦案件的質(zhì)量，提高案件的立案成功率是查辦職務(wù)犯罪案件的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。人民檢察院在反腐敗查辦貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，在立案前，為了保障立案成功率，絕大多數(shù)案件都要經(jīng)過(guò)初查，以決定是否立案?jìng)刹?。?shí)踐證明，初查對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件起著積極的作用，同時(shí)也應(yīng)看到，這項(xiàng)工作也還存在不少問(wèn)題。對(duì)此，筆者認(rèn)為：進(jìn)一步完善初查工作，不僅符合高檢院提出的改革偵查機(jī)制、規(guī)范偵查活動(dòng)的檢察改革要求，同時(shí)也有利于檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步深入開(kāi)展反腐敗查辦職務(wù)犯罪案件。

一、初查制度的產(chǎn)生過(guò)程和當(dāng)前初查工作的存在問(wèn)題

刑事訴訟法第八十六條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案；認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人。”普遍認(rèn)為這就是初查制度的法律依據(jù)。而初查這一概念最早見(jiàn)于1993年11月4日最高人民檢察院發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大案要案查處工作的通知》，該通知將初查工作作為人民檢察院查處大案要案的一個(gè)重要程序，提出對(duì)縣處級(jí)以上干部要案線索進(jìn)行初查。1995年7月21日，最高人民檢察院檢察委員會(huì)第36次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》，第一次對(duì)初查這一概念進(jìn)行了解釋。該《規(guī)定》第三條規(guī)定，“本規(guī)定所稱(chēng)初查，是指人民檢察院在立案前對(duì)要案線索材料進(jìn)行審查的司法活動(dòng)”。當(dāng)時(shí)對(duì)初查的解釋并沒(méi)有突破法律規(guī)定的范疇。因?yàn)樾淌略V訟法在對(duì)立案的規(guī)定中規(guī)定：人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)對(duì)于收到的報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料（刑訴法修改前規(guī)定為收到控告、檢舉和自首的材料）應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查……。這里法律規(guī)定的是審查，高檢院解釋同樣是審查。1999年，高檢院發(fā)布《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作若干問(wèn)題的決定》，將初查解釋為“初查是檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件線索在立案前依法進(jìn)行的審查，包括必要的調(diào)查”。這一解釋對(duì)原初查的涵義進(jìn)行了擴(kuò)充，闡明了初查既包括審查也包括必要的調(diào)查。從理論上看立案要經(jīng)過(guò)三個(gè)階段，一是對(duì)立案材料的接受；二是對(duì)立案材料的審查；三是對(duì)立案材料的處理。其中對(duì)立案材料的接受和對(duì)立案材料的處理，在立案階段應(yīng)屬簡(jiǎn)單的辦理手續(xù)的一般性程序，而對(duì)立案材料的審查，則是受案單位對(duì)自己發(fā)現(xiàn)或接受的立案材料進(jìn)行審查，以便正確認(rèn)定有無(wú)犯罪事實(shí)存在，是否需要追究行為人的刑事責(zé)任，為作出立案或者不立案的決定打下基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)對(duì)立案材料的審查既是立案程序的核心內(nèi)容，又是能否正確、及時(shí)立案的關(guān)鍵。實(shí)踐中不論是自己發(fā)現(xiàn)的還是接受的報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，一般都是比較單一的書(shū)面材料，能夠相互印證說(shuō)明某一事實(shí)確實(shí)客觀存在的材料畢竟是極少的，加之刑事立案涉及是否啟動(dòng)刑事追究程序，具有嚴(yán)肅的法律意義，因此，要使辦案人員僅通過(guò)對(duì)這些材料的審查，便得出是否符合立案條件的結(jié)論，就顯得十分勉強(qiáng)和困難。于是在具體的辦案實(shí)踐中，為了作出正確決定，辦案人員在對(duì)書(shū)面材料審查的基礎(chǔ)上往往要進(jìn)行一些必要的調(diào)查、核實(shí)，以獲取更多的能夠幫助自己判明能否立案的佐證材料，這樣，對(duì)接受材料的審查，包括必要的調(diào)查——初查應(yīng)運(yùn)而生。

多年來(lái)的實(shí)踐證明，檢察機(jī)關(guān)在初查中，獲取證明可以立案的材料越充分，立案的準(zhǔn)確性就越高，案件質(zhì)量也就越有保障。但是也應(yīng)看到，由于初查工作不規(guī)范，包括初查的目的、任務(wù)不明確，措施不規(guī)范，初查無(wú)時(shí)間限制等，使初查在整個(gè)查案過(guò)程中產(chǎn)生了一些消極影響。主要表現(xiàn)在：一是以初查代偵查，不破不立，貽誤辦案時(shí)機(jī)。在初查過(guò)程中一些辦案人員總是想把工作做得盡善盡美，不僅可以立案，甚至用逮捕、起訴的條件和標(biāo)準(zhǔn)作為尺度來(lái)把握，不破不立，拖延了辦案時(shí)機(jī)；二是在初查階段，將法定的一些偵查措施無(wú)選擇地前置，導(dǎo)致偵查措施的濫用，侵犯了被查對(duì)象的合法權(quán)益；三是由于初查無(wú)時(shí)限規(guī)定，個(gè)別辦案人員出于徇私徇情的動(dòng)機(jī)，以初查為借口，壓案不查、瞞案不報(bào)；四是現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置的初查程序繁瑣，凡是初查案件必須經(jīng)過(guò)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定，不僅抑制了偵查部門(mén)的辦案積極性，還增加了辦案人員和主管領(lǐng)導(dǎo)的工作量；五是立案前初步調(diào)查獲取的材料，能否作有效證據(jù)使用，也是困擾檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件的一個(gè)問(wèn)題。要解決上述問(wèn)題，就必須進(jìn)一步規(guī)范初查工作，以期使初查在訴訟環(huán)節(jié)的設(shè)置更加科學(xué)合理，為檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪工作起到積極健康的促進(jìn)作用。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，修改前后的刑事訴訟法僅有偵查、立案前審查概念，而無(wú)初查規(guī)定；國(guó)外許多國(guó)家法律上規(guī)定有“初步偵查”?！俺醪椤边@一概念，是近年我國(guó)檢察機(jī)關(guān)查辦貪污賄賂實(shí)踐的產(chǎn)物，為了說(shuō)明“初查”與國(guó)外的“初步偵查”的區(qū)別和聯(lián)系，現(xiàn)對(duì)國(guó)外的初步偵查制度加以考察。

二、各國(guó)的初步偵查制度

從世界其他國(guó)家刑事訴訟法的規(guī)定和犯罪偵查實(shí)踐來(lái)看，初查是犯罪偵查的重要組成部分?！斗▏?guó)刑事訴訟法典》第75條明確規(guī)定，司法警察警官，或者依據(jù)共和國(guó)檢察官的指令，或者依照職權(quán)，進(jìn)行“初步調(diào)查”?！俺醪秸{(diào)查”的目的是為了判斷是否有必要提請(qǐng)預(yù)審法官受理案件，判斷某一告訴是否屬于虛假不實(shí)之詞，以避免發(fā)生令人遺憾的“不當(dāng)追訴”，判斷構(gòu)成犯罪的某些要件是否已經(jīng)具備，以避免后果嚴(yán)重的偵查程序。［1］《意大利刑事訴訟法典》規(guī)定，司法警察在發(fā)現(xiàn)犯罪發(fā)生或接到發(fā)生犯罪的報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)在48小時(shí)內(nèi)進(jìn)行“初步偵查”，并向檢察官提出報(bào)告，隨同移送初步偵查所收集的材料，由檢察官開(kāi)始正式偵查。［2］德國(guó)刑事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)啟刑事偵查必須有初期的懷疑。為界定“初期懷疑”，德國(guó)警察法和警察實(shí)務(wù)嘗試“前置偵查”來(lái)解決該問(wèn)題。［3］這些國(guó)家關(guān)于初步調(diào)查,初步偵查或者前置偵查的規(guī)定,雖然稱(chēng)謂不同，但都是正式偵查的基礎(chǔ)，具有刑事訴訟的性質(zhì)。所以，初查并非我國(guó)獨(dú)創(chuàng)，我國(guó)刑事訴訟法在規(guī)定初查時(shí)也可以借鑒這些國(guó)家相關(guān)的法律規(guī)定。

三、改善初查制度的對(duì)策

（一）明確初查工作的目的、任務(wù)。任何程序的設(shè)置，工作方法的選擇，都需要有一個(gè)明確的目的。筆者認(rèn)為，初查的目的就是解決能否立案的問(wèn)題。圍繞這樣一個(gè)目的，根據(jù)刑訴法的規(guī)定，其具體任務(wù)就是查明有無(wú)犯罪事實(shí)，是否需要追究刑事責(zé)任。關(guān)于有犯罪事實(shí)，是指客觀上存在著某種危害社會(huì)的犯罪行為，這是立案的前提條件，如果沒(méi)有犯罪事實(shí)存在，也就談不到立案的問(wèn)題。這里需注意的是：①要有事實(shí)材料證明犯罪事實(shí)確已發(fā)生，所謂確已發(fā)生包括犯罪行為已經(jīng)實(shí)施完畢，或正在實(shí)施或正在預(yù)備實(shí)施，犯罪事實(shí)確已發(fā)生必須有材料說(shuō)明，這點(diǎn)在初查時(shí)是需要搞清楚的。②需要追究刑事責(zé)任。這是立案必須具備的又一條件。只有當(dāng)犯罪事實(shí)發(fā)生，并且依法需要追究行為人刑事責(zé)任時(shí)，才有必要而且應(yīng)當(dāng)立案。除了上述任務(wù)外，檢察機(jī)關(guān)在初查中還應(yīng)著重圍繞自身管轄案件的特點(diǎn)，重點(diǎn)查明被查對(duì)象的身份，看其是否屬?lài)?guó)家機(jī)關(guān)工作人員或國(guó)家工作人員，查明犯罪行為是否與其職務(wù)有關(guān)等，如果查明確是因國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員或國(guó)家工作人員利用職務(wù)實(shí)施的犯罪行為，就應(yīng)及時(shí)果斷決定立案。

（二）初查應(yīng)當(dāng)有時(shí)限規(guī)定。刑事訴訟法對(duì)進(jìn)入刑事訴訟程序的案件，在每個(gè)環(huán)節(jié)都規(guī)定了明確的期限，這不僅有利于保障刑事訴訟程序的順利進(jìn)行，提高辦案效率；同時(shí)也有利于保護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益。初查工作雖然只是對(duì)案件在立案前的審查和調(diào)查，案件還沒(méi)有經(jīng)過(guò)立案進(jìn)入訴訟程序，但是如果不對(duì)初查規(guī)定一定的時(shí)限，極易造成一些消極影響。如對(duì)案件長(zhǎng)時(shí)間的初查，牽涉到辦案單位人力、物力的投入，造成對(duì)訴訟成本的浪費(fèi)；初查雖不能對(duì)被查對(duì)象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)，但是初查需進(jìn)行的詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、勘驗(yàn)、鑒定等，勢(shì)必對(duì)當(dāng)事人和被查對(duì)象造成一定影響，如果初查時(shí)間過(guò)長(zhǎng)而又無(wú)結(jié)果，勢(shì)必給檢察機(jī)關(guān)形象帶來(lái)不好的影響。因此，對(duì)初查規(guī)定一定的時(shí)限非常必要。筆者認(rèn)為：對(duì)初查規(guī)定時(shí)限主要應(yīng)從辦案需要并結(jié)合一些法定期間的規(guī)定來(lái)考慮，一般應(yīng)以三個(gè)月為限；凡經(jīng)過(guò)三個(gè)月初查仍不能決定立案的，就應(yīng)轉(zhuǎn)入線索暫存庫(kù)，待時(shí)機(jī)成熟再行查處。

（三）根據(jù)我國(guó)偵查工作實(shí)踐，結(jié)合國(guó)外偵查經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為反貪局內(nèi)分設(shè)初步偵查部門(mén)和特別偵查部門(mén)兩個(gè)內(nèi)設(shè)偵查機(jī)構(gòu)比較合適，地級(jí)院以上反貪局內(nèi)設(shè)初步偵查處和特別偵查處，縣級(jí)院反貪局內(nèi)設(shè)初步偵查科和特別偵查科。反貪局獲得案件線索后，先由初步偵查部門(mén)進(jìn)行初步偵查，其主要任務(wù)是“摸底”，作出能否立案的結(jié)論，寫(xiě)出初步偵查報(bào)告，報(bào)檢察長(zhǎng)決定。如果決定立案的，制作立案決定書(shū)，連同初步偵查所獲證據(jù)材料裝訂初步偵查卷宗一并移送特別偵查部門(mén)。如果決定不予立案，應(yīng)將不立案的決定及其理由通知控告人?？馗嫒巳绻环梢陨暾?qǐng)復(fù)議。鑒于申請(qǐng)復(fù)議的線索往往存在案件成立的可能，而初步偵查部門(mén)自行改變?cè)Y(jié)論又往往比較困難，復(fù)議程序應(yīng)由特別偵查部門(mén)進(jìn)行，特別偵查部門(mén)在復(fù)議中可以進(jìn)行自愿?jìng)刹樾袨椋绻J(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任，作出結(jié)論報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)審批后立案，隨之實(shí)施特別偵查；如果認(rèn)為沒(méi)有犯罪事實(shí)，或者犯罪事實(shí)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的，維持不立案決定。這樣做有多方面好處：一是為了對(duì)控告人負(fù)責(zé)，二是防止有價(jià)值的案件線索流失，三是有利于加強(qiáng)內(nèi)部制約。上述偵查部門(mén)的行為方式應(yīng)當(dāng)加以限制。在初步偵查階段，只能實(shí)施有關(guān)人員愿意接受的行為；在特別偵查階段，可以采取強(qiáng)制措施。這兩種行為方式在許多國(guó)家稱(chēng)為任意偵查和強(qiáng)制偵查。任意偵查即作為工作對(duì)象的有關(guān)人員愿意接受的偵查行為。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，為了避免這一稱(chēng)謂被認(rèn)為是偵查人員任意的誤解，稱(chēng)為自愿?jìng)刹楦臃显狻?/p>

從我國(guó)立法來(lái)看，刑事訴訟法第八十二條明確界定立案后的偵查“是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在辦理案件過(guò)程中，依照法律進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施?！边@里的“專(zhuān)門(mén)調(diào)查工作”即只有偵查機(jī)關(guān)才有權(quán)進(jìn)行的活動(dòng)，“強(qiáng)制性措施”意味著對(duì)工作對(duì)象人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制。由此可見(jiàn)，我國(guó)立案后偵查的基本屬性是強(qiáng)制偵查。在立案之前，偵查機(jī)關(guān)只能采取不限制他人人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為，即自愿?jìng)刹樾袨椤Ｒ虼?，反貪局?nèi)分設(shè)初步偵查部門(mén)和特別偵查部門(mén)的運(yùn)作機(jī)制與我國(guó)刑訴法的立法精神是完全符合的。初步偵查只能開(kāi)展自愿?jìng)刹樾袨?，特別偵查即立案后的后續(xù)偵查，其特別之處在于可以依法進(jìn)行只有偵查機(jī)關(guān)才有權(quán)實(shí)施的專(zhuān)門(mén)調(diào)查活動(dòng)和強(qiáng)制性措施。正因?yàn)樘貏e偵查階段可以實(shí)施強(qiáng)制偵查，故其工作機(jī)構(gòu)稱(chēng)特別偵查部門(mén)。自愿?jìng)刹楹吞貏e偵查是互相轉(zhuǎn)化的，如解除強(qiáng)制措施，便是特別偵查轉(zhuǎn)化為自愿?jìng)刹?；有關(guān)人員自愿交出物品或文件，經(jīng)審查認(rèn)為可作為用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無(wú)罪的物證和書(shū)證，可以實(shí)施強(qiáng)制扣押，這便是自愿?jìng)刹檗D(zhuǎn)化為強(qiáng)制偵查。但是，強(qiáng)制扣押手續(xù)應(yīng)由特別偵查部門(mén)辦理，如果是自愿?jìng)刹殡A段實(shí)施，也需報(bào)特別偵查部門(mén)經(jīng)請(qǐng)示報(bào)告辦理手續(xù)。

必須明確，初查實(shí)質(zhì)上是一般性的調(diào)查活動(dòng)和審查，它是后續(xù)偵查的前奏，是立案的基礎(chǔ)，在查辦貪污賄賂犯罪案件的過(guò)程中，它只能由有偵查權(quán)的反貪部門(mén)具體實(shí)施，其他機(jī)關(guān)和部門(mén)無(wú)權(quán)進(jìn)行。

（四）規(guī)范初查行為，確保初查階段獲取證據(jù)材料的合法有效。在初查階段獲取的證據(jù)材料是否合法有效，一直是檢察實(shí)踐中爭(zhēng)議較大的一個(gè)問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：偵查機(jī)關(guān)在未經(jīng)正式立案進(jìn)入偵查階段獲取的證據(jù)材料應(yīng)是無(wú)效的，這種證據(jù)材料只有通過(guò)證據(jù)轉(zhuǎn)換才能作為合法有效的證據(jù)予以采納。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：不論是否立案，只要是偵查機(jī)關(guān)的偵查人員通過(guò)調(diào)查獲取的證據(jù)材料都是合法有效的訴訟證據(jù)。筆者認(rèn)為上述兩種觀點(diǎn)都存在片面性。從理論上看，訴訟證據(jù)是否合法有效，關(guān)鍵是看其是否符合我國(guó)證據(jù)制度中對(duì)證據(jù)特征的規(guī)定，即看其是否具有客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性。只有確保收集到的證據(jù)符合訴訟證據(jù)的特征要求，才能說(shuō)這種證據(jù)具有了合法有效性。初查是檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行立案前的初步審查和必要的調(diào)查，是為正確決定立案與否作的前期工作，在初查階段獲取的證據(jù)只要符合訴訟證據(jù)的特征要求，就可認(rèn)定該證據(jù)具有合法有效性。要確保初查階段獲取的證據(jù)的合法有效，首先要確保偵查人員在初查活動(dòng)中搜集到的證據(jù)是能夠證明案件真實(shí)情況的一切客觀事實(shí)；其次，要確保在初查中獲取的證據(jù)與案件的待證事實(shí)之間存在著必然的、客觀的聯(lián)系；再就是偵查人員必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定和法定程序收集證據(jù)。這也是確保初查階段獲取證據(jù)合法有效的關(guān)鍵。為此必須做到嚴(yán)格按照初查規(guī)定進(jìn)行取證，堅(jiān)決防止和杜絕限制被查對(duì)象人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施在初查階段的濫用，要嚴(yán)格按照高檢院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第一百二十八條的規(guī)定，即在舉報(bào)線索的初查過(guò)程中，可以進(jìn)行詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、勘驗(yàn)、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制被查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。不得對(duì)被查對(duì)象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)。唯此，才能切實(shí)保證初查中獲取證據(jù)材料的合法有效，才能做到打擊與保護(hù)并重。

注釋?zhuān)?/p>

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