推進制度創(chuàng)新　優(yōu)化城市經(jīng)營

李俊彥

【摘 要】在我國城市經(jīng)營過程中，政府行為出現(xiàn)了諸多缺陷和偏差，這就要求我國城市政府要轉(zhuǎn)變政府功能，促進政府行為的合理化與規(guī)范化。本文針對政府行為存在的問題，力圖在城市經(jīng)營的實踐領(lǐng)域和現(xiàn)實層面做一些探索，以期通過有效的城市經(jīng)營制度創(chuàng)新，彌補城市經(jīng)營的制度缺陷，使城市經(jīng)營不斷優(yōu)化，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】城市經(jīng)營 政府 制度創(chuàng)新

城市經(jīng)營作為當(dāng)前研究的熱門問題，在我國許多城市得到了有益的嘗試。從目前我國的城市管理現(xiàn)狀來看,城市經(jīng)營作為政府介入城市社會經(jīng)濟發(fā)展的重要政策選擇,必然廣泛涉及到城市政治、經(jīng)濟和社會利益的諸多方面。然而由于城市經(jīng)營的參與主體自身知識水平、管理經(jīng)驗和業(yè)務(wù)能力的不足，及國際國內(nèi)局勢、政策導(dǎo)向的不利影響，在城市經(jīng)營中難以擺脫“行政區(qū)經(jīng)濟”的羈絆,其中城市社會內(nèi)生因素的矛盾顯得尤為突出，本文針對政府在城市經(jīng)營中存在的問題，從制度的層面提出相應(yīng)的建設(shè)性的建議，以期通過有效的城市經(jīng)營制度創(chuàng)新，使城市經(jīng)營不斷優(yōu)化。

一、當(dāng)前我國城市經(jīng)營中政府行為存在的問題

（一）以資金收益為導(dǎo)向的政府行為

一些城市政府官員認為城市經(jīng)營就是城市政府以價值最大化為導(dǎo)向，對城市資源進行資本資產(chǎn)運作與管理，這種政府導(dǎo)向的、以資金收益為目標的理解在對城市經(jīng)營的實踐指導(dǎo)中產(chǎn)生了一系列不良后果。政府也作為市場主體介入市場經(jīng)營，就會導(dǎo)致僅僅注重城市建設(shè)資金的籌集，追求壟斷利潤，而忽視了對城市資源的長遠規(guī)劃利用。其必然的結(jié)果就是城市公共資源的過度開發(fā)、不合理開發(fā)和破壞性開發(fā)，造成城市資源的浪費、破壞和功能退化。

（二）以行政目標為導(dǎo)向的政府行為

由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的慣性，以及維護各部門相關(guān)利益等因素，城市政府通過“城市經(jīng)營”的方式加劇了對城市資源資產(chǎn)配置的介入和控制。一些城市政府一味追求城市規(guī)模、提高城市檔次，不顧城市功能的定位和成本收益的要求，大搞開發(fā)區(qū)建設(shè)，大規(guī)模占用農(nóng)用土地，超前建設(shè)高檔次的設(shè)施，而本地居民的公共品與公共服務(wù)的供給卻嚴重落后。

（三）城市政府角色界定不清

一些學(xué)者和城市官員提出，“城市是最大的可利用的國有資產(chǎn)”，因此，“政府要像經(jīng)營企業(yè)一樣經(jīng)營城市”。這樣做的結(jié)果就是，政府作為利益主體介入市場，改變了市場在城市資源配置中的基礎(chǔ)作用，導(dǎo)致城市公共產(chǎn)品的供求失衡，資源配置料率低下，引起市場失效，產(chǎn)生權(quán)利尋租和腐敗。

政府不僅充當(dāng)了球員和裁判員的角色，甚至還充當(dāng)了觀眾的角色，這就無法使市場機制有效的發(fā)揮作用，同時這也是對市場公平競爭機制的徹底否定。這樣的多重角色及制度安排很難保證政府或政府成員不產(chǎn)生利用行政手段為自己謀利的行為選擇。政府“經(jīng)營城市”的關(guān)鍵所在是政府的自我“經(jīng)營”，解決的方法只能是統(tǒng)一認識,繼續(xù)深化政府體制改革,真正轉(zhuǎn)變政府職能,使城市政府從主導(dǎo)、干預(yù)地方經(jīng)濟運行的“運動員兼裁判員”,轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兲峁┕财?依法行使監(jiān)管市場職能的“裁判員”。

二、加快推進體制改革和制度創(chuàng)新

（一）改革傳統(tǒng)的政府管理體制

建立健全城市規(guī)劃、建設(shè)和管理相互銜接與制衡的政府管理組織架構(gòu)，按照科學(xué)有序、協(xié)調(diào)高效的要求，設(shè)置綜合的城市管理機構(gòu)，明確職責(zé)和職能，克服機構(gòu)重疊、職能交叉、政出多門、分散管理的弊端;理順建設(shè)職能和管理職能的關(guān)系，理順城市各級政府的層次體系，實現(xiàn)各級政府事權(quán)、財權(quán)的統(tǒng)一及權(quán)資的統(tǒng)一。

（二）改革城市政府政績考核體系

改革和完善評價、考核城市政府政績的方法及其指標體系，除必要的經(jīng)濟增長指標之外，應(yīng)以城市規(guī)劃和建設(shè)的水平和質(zhì)量，公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度，生態(tài)環(huán)境、環(huán)境綠化、美化的程度，科技文化、教育衛(wèi)生和社會公用事業(yè)的發(fā)達程度，以及市民文明素質(zhì)、政府的文明程度和城市現(xiàn)代化管理水平，失業(yè)率、社會保障和社會治安等社會發(fā)展指標等為重要指標，來評價、考核政府的政績，引導(dǎo)和制約城市政府的行為。

（三）構(gòu)建合理高效的城市經(jīng)營決策機制

建立城市經(jīng)營決策機制，強調(diào)公眾的參與，使公眾通過一種公平合理而又合法的渠道參與政府決策的制定和實施。通過做出一些重要的制度安排來實現(xiàn)，如建立城市經(jīng)營決策的公開聽證制度、信息公開制度、民意調(diào)查制度、社區(qū)制度，等等。提高政府服務(wù)質(zhì)量，防止和抑制政府部門的膨脹和擴張，精減機構(gòu)，防止和減少尋租現(xiàn)象，實現(xiàn)政府行為的規(guī)范化、程序化。

（四）建立促進競爭、保護產(chǎn)權(quán)的有效制度

政府應(yīng)積極地進行經(jīng)濟和行政體制改革.尤其是要在個人權(quán)益制度的完善方面多做努力.要建立、健全有效保護自然人、法人的人身及財產(chǎn)權(quán)益的產(chǎn)權(quán)制度。要建立規(guī)范政府特別是規(guī)范政府與城市企業(yè)關(guān)系的制度，加快建設(shè)刺激創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)動力的貢獻與報酬相對稱的經(jīng)濟激勵制度，同時要把目前大量產(chǎn)權(quán)邊界模糊、政企職責(zé)不分、內(nèi)部管理混亂的經(jīng)濟單位改造成為真正的企業(yè)，創(chuàng)造一個公平、公正、公開的競爭環(huán)境。

(五)建立城市經(jīng)營責(zé)任追究制度與城市經(jīng)營成本核算體系

建立城市經(jīng)營責(zé)任追究制度就是要解決城市管理者“在其位就得謀其政”的問題,強化對城市管理者決策的約束,提高城市經(jīng)營的效率，防止急功近利的城市經(jīng)營方式,為出所謂的政績而對城市資源進行掠奪性的開發(fā)利用。它的建立不僅有利于提高城市經(jīng)營的效率,而且為衡量城市管理者的業(yè)績從而實施城市經(jīng)營責(zé)任追究制度提供了保證。

城市經(jīng)營要遵循以人為本和經(jīng)濟、社會、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的價值觀，運用治理理念，通過民主制度和渠道建設(shè)，運用政治途徑和行政手段，作用于城市的核心資源，在追求城市經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的和諧增長中，促進城市整體價值和功能的提升，實現(xiàn)城市市民的全面發(fā)展和城市的可持續(xù)發(fā)展。

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