中國(guó)實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制的背景及其成效探析

陳建平

［摘 要］ 行政問(wèn)責(zé)制是構(gòu)建責(zé)任政府的重要制度載體,它既是一個(gè)重要的理論問(wèn)題,又是一個(gè)艱巨的社會(huì)實(shí)踐課題。構(gòu)建以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制，既是中國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，也是順應(yīng)世界行政改革趨勢(shì)的必然選擇。近五年來(lái)，從中央到地方各級(jí)政府在行政問(wèn)責(zé)建制方面不斷探索，并取得了初步成效,為進(jìn)一步推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制的深入研究與廣泛實(shí)踐打下了基礎(chǔ)。

［關(guān)鍵詞］ 行政問(wèn)責(zé)制;行政首長(zhǎng);責(zé)任政府;制度化

［中圖分類號(hào)］D63

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］ 1673-5595(2009)03-0048-(05)

對(duì)于任何現(xiàn)代民主國(guó)家和政治社會(huì)而言,責(zé)任問(wèn)題都是基本且首要的問(wèn)題。正如行政學(xué)家德懷維迪(O.P. Dwivedi)認(rèn)為的那樣:“責(zé)任是任何治理過(guò)程的基礎(chǔ)。治理過(guò)程的有效性取決于官方人士如何對(duì)自己履行憲政職責(zé)和法律職責(zé)的方式負(fù)責(zé)……因此,處于民主政體根基上的正是對(duì)公共責(zé)任的要求?！保?］因此,要成為現(xiàn)代民主國(guó)家和政治社會(huì)就需要政府及其公務(wù)員切實(shí)承擔(dān)起對(duì)國(guó)家、社會(huì)、公民的責(zé)任并以此來(lái)調(diào)節(jié)和規(guī)范行政主體行為發(fā)展的方向。

現(xiàn)代公共行政面臨“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的時(shí)代境遇,政府治理的環(huán)境將變得更為復(fù)雜和多變, 在此社會(huì)情境中繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代化和社會(huì)轉(zhuǎn)型, 政府管理面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),對(duì)政府責(zé)任提出了更高的要求。既然有責(zé)任也就需要有一套適宜的機(jī)制來(lái)予以保障并促其順利實(shí)現(xiàn)。行政問(wèn)責(zé)制度即是典型的保障機(jī)制之一,也是建設(shè)責(zé)任政府的重要制度實(shí)現(xiàn)形式?；诖?本文分析了加強(qiáng)以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制研究的國(guó)內(nèi)外背景及其現(xiàn)實(shí)意義,通過(guò)回顧近五年來(lái)從中央到地方各級(jí)政府在行政問(wèn)責(zé)建制方面的探索與發(fā)展,總結(jié)出當(dāng)前中國(guó)行政問(wèn)責(zé)建制所取得的一些成效,為進(jìn)一步推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制的理論研究與實(shí)踐探索打下基礎(chǔ)。

一、加強(qiáng)以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制研究的國(guó)內(nèi)外背景

從國(guó)內(nèi)方面來(lái)看,當(dāng)前,中國(guó)正處在全面完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展社會(huì)主義民主政治與建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵歷史時(shí)期,這就要求政府對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域的管理負(fù)起更加重要的責(zé)任。在這一發(fā)展轉(zhuǎn)型期,公共突發(fā)事件發(fā)生較頻繁,政府公共服務(wù)效率不高,公眾合法權(quán)益受到侵害時(shí)有發(fā)生,公共資源遭受浪費(fèi)和損失的現(xiàn)象依然存在,民眾呼吁責(zé)任政府的出現(xiàn)。如果任由不負(fù)責(zé)任的行政狀況發(fā)展下去,最后將會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府的不信任,甚至?xí)绊懙秸暮戏ㄐ?使得政府行政管理面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。此外,發(fā)展社會(huì)主義民主必然要求政府是負(fù)責(zé)任的政府,政府一切工作是否負(fù)責(zé)任,都要以是否符合最廣大人民群眾的根本利益為重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。政府要落實(shí)責(zé)任行政,公共權(quán)力的行使必須要有責(zé)任的規(guī)定與控制,權(quán)責(zé)的統(tǒng)一與對(duì)等是公共行政的基本邏輯。

從國(guó)際方面來(lái)看,構(gòu)建責(zé)任政府是順應(yīng)世界行政改革趨勢(shì)的必然選擇。近十幾年來(lái),世界行政改革的主流趨勢(shì)基本上就是追求政府的責(zé)任行政,使行政更加透明、公開(kāi),使公共管理對(duì)公眾更加負(fù)責(zé),成為行政改革的目標(biāo)之一。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大、日本、韓國(guó)、新加坡等國(guó)家,都在努力建立更加透明和負(fù)責(zé)任的政府,將政府建設(shè)成為責(zé)任型政府已成為世界政府治理的潮流和方向所在。當(dāng)前,中國(guó)發(fā)展所面臨的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)局勢(shì)日益激烈,這對(duì)政府施政能力是個(gè)巨大的考驗(yàn)。如果政府承擔(dān)責(zé)任的勇氣和能力不足,治理能力不強(qiáng),很可能會(huì)導(dǎo)致在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中喪失優(yōu)勢(shì),從而不利于在復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境中發(fā)展自身。甚至可以說(shuō),政府對(duì)本國(guó)民眾的合法權(quán)益與公共服務(wù)的滿足程度與政府在國(guó)際舞臺(tái)上所展現(xiàn)的施政能力與管理水平也是成正比關(guān)系的。

正是在上述背景下,早在2004年，溫家寶總理在十屆全國(guó)人大四次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中就指出:“要建立健全行政問(wèn)責(zé)制,提高政府執(zhí)行力和公信力?！?006年，溫家寶總理在“加強(qiáng)政府自身建設(shè),推進(jìn)政府管理創(chuàng)新”電視電話會(huì)議上的講話中再次強(qiáng)調(diào):“按照權(quán)責(zé)一致、依法有序、民主公開(kāi)、客觀公正的原則,加快建立以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度。”黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》明確指出要推行行政問(wèn)責(zé)制度。要健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度,明確問(wèn)責(zé)范圍,規(guī)范問(wèn)責(zé)程序,加大責(zé)任追究力度,提高政府執(zhí)行力和公信力。全面推行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度是中國(guó)行政管理體制改革的重要內(nèi)容,是構(gòu)建責(zé)任政府的必然要求。責(zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念,又是對(duì)政府公共管理進(jìn)行民主控制的制度安排,而以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度正是建設(shè)責(zé)任政府的重要制度實(shí)現(xiàn)形式。

二、加強(qiáng)以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制研究的現(xiàn)實(shí)意義

具體而言,在新的歷史時(shí)期,推行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度具有重大的現(xiàn)實(shí)意義,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一,有助于約束和規(guī)范各級(jí)政府官員行為,提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。問(wèn)責(zé)制的啟動(dòng)將有利于砥礪官員,提高他們的自律性、責(zé)任心及為人民服務(wù)的質(zhì)量,促進(jìn)官員樹(shù)立正確的權(quán)責(zé)觀,進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)政為民、權(quán)為民用的理念。問(wèn)責(zé)制的全面推行將促進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作人員不斷轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),提高自身素質(zhì),用更高的標(biāo)準(zhǔn)要求自己,切實(shí)擔(dān)負(fù)起崗位職責(zé)。從某種意義上說(shuō),行政問(wèn)責(zé)制的制度設(shè)計(jì)與安排,正是為了從源頭上遏制和減少問(wèn)責(zé)的對(duì)象,保護(hù)和純潔公務(wù)員隊(duì)伍。

第二,有利于推進(jìn)干部制度的改革,進(jìn)一步落實(shí)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》。干部能進(jìn)不能出,能上不能下,是一個(gè)長(zhǎng)期困擾干部制度改革的難題。問(wèn)責(zé)制度的實(shí)行,對(duì)于推進(jìn)干部人事制度改革具有關(guān)鍵性意義。它讓那些沒(méi)有盡職盡責(zé)的干部下臺(tái),有利于打破干部能進(jìn)不能出、能上不能下的陋規(guī),建立正常的淘汰機(jī)制。對(duì)有咎不辭的領(lǐng)導(dǎo)干部,還要啟動(dòng)罷免、彈劾等程序,讓不能、不肯或未能承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任的官員不再持有相應(yīng)的權(quán)力,這無(wú)疑從制度安排上進(jìn)一步拓寬了領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的渠道,從體制上體現(xiàn)了監(jiān)督、懲罰的作用,從而可極大地增強(qiáng)干部隊(duì)伍的生機(jī)和與活力。這也充分體現(xiàn)了《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》嚴(yán)格規(guī)定的公務(wù)員的“進(jìn)口”和“出口”,競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制進(jìn)一步公開(kāi)、透明化,監(jiān)督約束機(jī)制不斷健全和完善的努力方向。

第三,有利于轉(zhuǎn)變政府職能,建立責(zé)任政府?！柏?zé)任政府”是民主政治的基本價(jià)值理念,民主政府不僅要求政府是有限政府、高效政府、服務(wù)型政府,而且必須是責(zé)任政府。責(zé)任政府必須能夠迅速、有效地回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求,并積極采取行動(dòng)加以滿足。根據(jù)民主政治發(fā)展的要求,一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府必須做到:在行使職責(zé)過(guò)程中,要對(duì)自己的所有行為都有所交待,要及時(shí)向公眾解釋清楚自己這么做的理由是什么;在完成職責(zé)后,如出現(xiàn)差錯(cuò)或損失,必須自覺(jué)承擔(dān)道義上的、政治上的、行政上的、法律上的責(zé)任;然后還要在應(yīng)負(fù)的各種責(zé)任中選擇正確的責(zé)任承擔(dān)形式,做到罰當(dāng)其責(zé)。［2］40據(jù)此,通過(guò)構(gòu)建合理的行政問(wèn)責(zé)制,及時(shí)追究政府官員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任,促使政府官員能夠合法、正當(dāng)?shù)匦惺故种械臋?quán)力,不斷提高管理水平。

第四,有利于加強(qiáng)勤政廉政建設(shè),提升施政能力。廉政固然重要,勤政更是固本之策。領(lǐng)導(dǎo)干部只有高效從政,才能擔(dān)負(fù)起對(duì)人民的責(zé)任,才能適應(yīng)不斷變化的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的需要。問(wèn)責(zé)制不僅針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)工作的失誤和損失,同時(shí)也針對(duì)工作中的不作為和效率低下,從而保證干部廉政勤政、提高工作效率。提高執(zhí)政能力,是當(dāng)前中國(guó)共產(chǎn)黨面臨的一項(xiàng)迫切而重要的任務(wù)。提高黨和政府的執(zhí)政能力和行政能力,關(guān)鍵在于提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)和能力。實(shí)行問(wèn)責(zé)制,對(duì)不能適應(yīng)崗位要求和能力低下的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé),不僅能使有責(zé)干部正確對(duì)待自己,而且對(duì)其他干部也是一種警醒和促進(jìn)。這無(wú)疑是提高黨和政府的執(zhí)政能力、行政能力的一個(gè)重要著力點(diǎn)。

三、從中央到地方各級(jí)政府在構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)制方面的探索

在經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展后,西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政問(wèn)責(zé)制度相對(duì)較完善,并已成為這些國(guó)家通行的政府管理機(jī)制之一。行政問(wèn)責(zé)制在中國(guó)起步較晚,一直到了2003年非典危機(jī)之后,中國(guó)才加快了建立行政問(wèn)責(zé)制度的步伐。2004年2月,《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》公布,明確寫入了“詢問(wèn)和質(zhì)詢”、“罷免或撤換要求及處理”等內(nèi)容。2004年4月,中共中央批準(zhǔn)實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》,對(duì)官員因涉及“工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或惡劣影響、對(duì)重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”等應(yīng)引咎辭職的相關(guān)情況進(jìn)行了明確的規(guī)定。國(guó)務(wù)院在2004年3月頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任,實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。”2005年4月27日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》又進(jìn)一步將行政問(wèn)責(zé)法制化和規(guī)范化。2007年4月4日,國(guó)務(wù)院第173次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》。這表明,中國(guó)的行政問(wèn)責(zé)制度正在逐步走向制度化和法治化。

中國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)建立行政問(wèn)責(zé)制也進(jìn)行了積極有效的探索。其中,較典型的有長(zhǎng)沙市、天津市、重慶市、浙江省、海南省、昆明市、深圳市、安徽省、云南省等地建立的行政問(wèn)責(zé)制度的經(jīng)驗(yàn)(以法規(guī)出臺(tái)時(shí)間先后為序)。

2003年8月,國(guó)內(nèi)首個(gè)政府問(wèn)責(zé)辦法——《長(zhǎng)沙市人民政府行政問(wèn)責(zé)制暫行辦法》出臺(tái)。該辦法共11條,規(guī)定8種情形應(yīng)追究行政責(zé)任,包括虛報(bào)浮夸或瞞報(bào)、遲報(bào)造成不良影響或工作損失的;治政不嚴(yán),對(duì)上隱瞞問(wèn)題,對(duì)下包庇、袒護(hù)、縱容的;指使、暗示下屬部門或人員濫用職權(quán)、徇私舞弊的;在抗御各種自然災(zāi)害、處理重特大事故以及在防治疫情中未按有關(guān)規(guī)定和上級(jí)要求及時(shí)、有效地處理,造成嚴(yán)重后果或損失的,等等。

2004年1月13日,天津市人民政府也頒布實(shí)行《天津市人民政府行政責(zé)任問(wèn)責(zé)制試行辦法》。雖然該辦法未明確指明行政責(zé)任問(wèn)責(zé)的對(duì)象是行政首長(zhǎng),但其問(wèn)責(zé)對(duì)象為市人民政府各部門(包括市人民政府各組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、直屬單位)和各區(qū)縣人民政府的行政主要負(fù)責(zé)人,實(shí)際上已經(jīng)涉及行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制的問(wèn)題。試行辦法主要列舉了治政不嚴(yán)、執(zhí)行不力、違法行政、決策失誤、處置不當(dāng)?shù)?2類應(yīng)當(dāng)被問(wèn)責(zé)的情形。

2004年7月1日,國(guó)內(nèi)首個(gè)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)辦法——《重慶市政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》正式實(shí)施。該辦法規(guī)定的問(wèn)責(zé)對(duì)象包括重慶市政府各部門的行政首長(zhǎng),以及參照?qǐng)?zhí)行的部門副職、派出和直屬機(jī)構(gòu)的“一把手”。被追究責(zé)任的情形包括:市政府部門行政首長(zhǎng)出現(xiàn)了因效能低下,無(wú)正當(dāng)理由未完成工作任務(wù),執(zhí)行不力致使政令不暢或影響市人民政府整體工作部署的;責(zé)任意識(shí)淡薄,在重大災(zāi)害時(shí)刻拖延懈怠、瞞報(bào)、虛報(bào)、遲報(bào)數(shù)據(jù),致使公共利益或管理相對(duì)人合法權(quán)益遭受損失或造成不良社會(huì)影響的;違反法定程序,盲目決策,造成嚴(yán)重不良政治影響或重大經(jīng)濟(jì)損失的;不嚴(yán)格依法行政或治政不嚴(yán)、監(jiān)督不力,造成嚴(yán)重不良政治影響或其他嚴(yán)重后果的;在商務(wù)活動(dòng)中損害政府形象或造成重大經(jīng)濟(jì)損失的;市政府部門行政首長(zhǎng)本人在公開(kāi)場(chǎng)合發(fā)表有損政府形象的言論,或行為失于檢點(diǎn),舉止不端,有損公務(wù)員形象,在社會(huì)上造成不良影響的;等等。此后不久,為防止和減少行政過(guò)錯(cuò),提高行政效能和工作效率,全面推進(jìn)依法行政,大連市人民政府也出臺(tái)了《大連市政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》,其問(wèn)責(zé)范圍15項(xiàng)內(nèi)容與上述重慶市的問(wèn)責(zé)文本并無(wú)太大的不同。

2004年11月,浙江省作出了機(jī)關(guān)效能建設(shè)的制度化努力,出臺(tái)了《浙江省影響機(jī)關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法(試行)》。這一規(guī)章的出臺(tái),意味著影響機(jī)關(guān)工作秩序和效能將被處理,意味著問(wèn)責(zé)“庸官”也有法可依了,這種“庸官問(wèn)責(zé)法”屬全國(guó)首創(chuàng)。該辦法中有關(guān)“責(zé)任追究范圍和內(nèi)容”,從機(jī)關(guān)日常工作、制度建設(shè)與內(nèi)部管理、行政許可、行政征收、行政執(zhí)法等五個(gè)方面確定了影響機(jī)關(guān)工作效能的30種行為將受到嚴(yán)肅查處,基本涵蓋了機(jī)關(guān)效能的各個(gè)方面。

2005年1月19日,海南省出臺(tái)了《海南省行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》。該規(guī)定從政府依法享有的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項(xiàng)基本權(quán)力出發(fā),按照行政權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在聯(lián)系,結(jié)合行政權(quán)力實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中存在的突出問(wèn)題,在第四、五、六、七條列舉了行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)被問(wèn)責(zé)的決策失誤、違法行政、執(zhí)行不力和效能低下、疏于管理和處置不當(dāng)?shù)人念悜?yīng)當(dāng)被問(wèn)責(zé)的情形。具體包括:行政首長(zhǎng)違反依法決策、科學(xué)決策和民主決策要求,發(fā)生決策失誤;行政首長(zhǎng)違法行政;行政首長(zhǎng)對(duì)國(guó)家法律、法規(guī)或者上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決策和部署執(zhí)行不力、效能低下;行政首長(zhǎng)不認(rèn)真履行管理職責(zé),防范不力、處置失當(dāng);行政首長(zhǎng)執(zhí)行廉政建設(shè)各項(xiàng)規(guī)定不力;行政首長(zhǎng)官僚主義嚴(yán)重,服務(wù)意識(shí)差;行政首長(zhǎng)違背構(gòu)建和諧社會(huì)要求;行政首長(zhǎng)違反保守國(guó)家秘密法律、法規(guī)八大方面。

2005年4月，昆明市出臺(tái)了全國(guó)首個(gè)專門針對(duì)公務(wù)員行政不作為的問(wèn)責(zé)辦法。一些地方通過(guò)制定行政效能監(jiān)察和行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法,把“不作為”列為一種行政過(guò)錯(cuò)來(lái)追究。專門對(duì)行政不作為單獨(dú)制定問(wèn)責(zé)制，這還是第一次?！掇k法》對(duì)行政不作為的界定細(xì)分為以下一些情形:不按規(guī)定和要求落實(shí)應(yīng)辦事項(xiàng),敷衍塞責(zé)、推諉扯皮,拖延不辦、頂著不辦,造成不良影響和后果的;對(duì)應(yīng)公開(kāi)的事項(xiàng)不公開(kāi)或公開(kāi)不及時(shí)、不真實(shí)、不全面,造成不良影響和后果的;對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)無(wú)正當(dāng)理由不在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成或作出明確答復(fù),造成不良影響和后果的;對(duì)前來(lái)辦事的人員置之不理,或刁難、粗暴對(duì)待,甚至言行不文明而導(dǎo)致發(fā)生沖突的;被投訴單位對(duì)收到的行政不作為投訴件不調(diào)查、不處理、不整改,或弄虛作假、隱瞞真相、包庇袒護(hù)等。該辦法將15種行為列入了行政不作為的“黑名單”,對(duì)公務(wù)員有一定的管理約束作用。

2005年12月,深圳市出臺(tái)了《關(guān)于健全行政責(zé)任體系加強(qiáng)行政執(zhí)行力建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》及6個(gè)配套辦法,分別是《深圳市行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》、《深圳市人民政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》、《深圳市行政機(jī)關(guān)工作人員十條禁令》、《深圳市實(shí)施行政許可責(zé)任追究辦法》、《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的意見(jiàn)》以及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)督察工作的意見(jiàn)》。其中,《深圳市行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》明確了行政過(guò)錯(cuò)及行政過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)范圍;行政機(jī)關(guān)及其工作人員不履行或者不正確履行職責(zé),以致影響行政秩序和行政效率,貽誤行政管理工作,或者損害人民合法權(quán)益,造成不良影響和后果的行為均屬于行政過(guò)錯(cuò);被問(wèn)責(zé)的范圍包括:對(duì)人民群眾、人大代表、政協(xié)委員及新聞媒體反映強(qiáng)烈的問(wèn)題,能夠解決而不及時(shí)解決的;對(duì)不屬于本單位職權(quán)范圍或不宜由本單位辦理的事項(xiàng),不向當(dāng)事人告知辦理途徑或不轉(zhuǎn)送相關(guān)部門的;未履行告知義務(wù)而讓利害關(guān)系人利益受損的等等?！渡钲谑腥嗣裾块T行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》主要針對(duì)市政府所屬各部門不履行或者不正確履行職責(zé),或者政府部門行政首長(zhǎng)在公眾場(chǎng)合的言行與職務(wù)身份不相符造成重大失誤或不良社會(huì)影響的行為,做出了一系列問(wèn)責(zé)規(guī)定。

2006年初,國(guó)務(wù)院正式把建立和推行行政問(wèn)責(zé)制列入政府工作的議事日程,并專門召開(kāi)電視電話會(huì)議,溫家寶總理再次要求加快建立以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度。2006年開(kāi)始至今，有關(guān)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐不斷走向深入和系統(tǒng)化。2007年6月,安徽省出臺(tái)了《安徽省人民政府行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》。該辦法規(guī)定了省政府對(duì)所屬部門、設(shè)區(qū)的市政府行政首長(zhǎng),因違法決策、違法行使權(quán)力、對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的決策和部署執(zhí)行不力、效能低下、履行監(jiān)管職責(zé)不力或者處置失當(dāng),以至失職、影響行政秩序和效率,造成公共利益或者公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到損害,或者產(chǎn)生不良社會(huì)影響的行為,追究其責(zé)任。2008年3月，《云南省人民政府關(guān)于省人民政府部門及州市行政負(fù)責(zé)人問(wèn)責(zé)辦法》中指出,行政首長(zhǎng)有以下情形即可對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé):有令不行、有禁不止;獨(dú)斷專行、決策失誤;濫用職權(quán)、違法行政;辦事拖拉、推諉扯皮;不求進(jìn)取、平庸無(wú)為;欺上瞞下、弄虛作假;態(tài)度冷漠、作風(fēng)粗暴;鋪張浪費(fèi)、攀比享受;暗箱操作、逃避監(jiān)督;監(jiān)管不力、處置不當(dāng)。此后不久,廣東省政府常務(wù)會(huì)議審議、通過(guò)了《廣東省行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究暫行辦法》和《廣東省政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》。行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政管理過(guò)程中不履行或不正確履行職責(zé),破壞行政管理正常秩序或損害行政相對(duì)人合法權(quán)益,造成不良后果的行為,要受到行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究。各級(jí)人民政府對(duì)所屬各部門不履行或不正確履行職責(zé),或者政府部門行政首長(zhǎng)在公眾場(chǎng)合的言行不適當(dāng)造成重大失誤或不良社會(huì)影響的行為,將追究行政首長(zhǎng)責(zé)任。

四、推行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制的成效分析

以上一系列法規(guī)、文件表明,在“非典”中啟動(dòng)的行政問(wèn)責(zé)制,已從一個(gè)非常時(shí)期的非常措施實(shí)現(xiàn)了向制度化的邁進(jìn),不斷走上了制度化的軌道。以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制成為中國(guó)行政管理體制改革的重要內(nèi)容。2003年的“非典”危機(jī)過(guò)后,中國(guó)從中央到地方在行政問(wèn)責(zé)方面進(jìn)行了有益的探索,并取得了以下積極的成效。

一是顯示了黨和政府高度重視行政問(wèn)責(zé)的建制問(wèn)題,反腐倡廉的力度有增無(wú)減。各級(jí)黨委和政府從治黨、治國(guó)、治政的高度,大力推行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制的建立,態(tài)度鮮明,措施有力,出臺(tái)了一系列有關(guān)問(wèn)責(zé)的法規(guī)、紀(jì)律規(guī)定,各級(jí)行政首長(zhǎng)親自抓問(wèn)責(zé)制的建立和運(yùn)行, 并已處理了一大批違法失職的行政機(jī)關(guān)工作人員,其中不乏省部級(jí)、地廳級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)成員,顯示出中國(guó)政府依法行政、反腐倡廉的堅(jiān)定信念和堅(jiān)強(qiáng)決心。

二是制定了一系列有關(guān)行政(首長(zhǎng))問(wèn)責(zé)的條例、規(guī)定和辦法,責(zé)任追究的制度化水平明顯提高,問(wèn)責(zé)制度體系框架初步形成輪廓。隨著行政改革的深化,各級(jí)政府的責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)不斷增強(qiáng),從中央到地方不斷將行政問(wèn)責(zé)納入制度化、法制化軌道,出臺(tái)了有關(guān)責(zé)任追究的大量法律和規(guī)章制度,對(duì)責(zé)任主體、責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任追究程序、責(zé)任追究結(jié)果等基本構(gòu)成要素的規(guī)定日益全面、規(guī)范。雖然現(xiàn)有的制度本身還不完善,比較零散,甚至還有不科學(xué)的地方,需要認(rèn)真研究,不斷加以完善,然而,可以看到責(zé)任追究的制度化水平在不斷提高,對(duì)官員責(zé)任的追究,基本實(shí)現(xiàn)了從取決于領(lǐng)導(dǎo)人意見(jiàn)到取決于制度規(guī)范的轉(zhuǎn)變。除了上述列舉的法規(guī)文本外,還有《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等等。

三是以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制從中央到地方次第展開(kāi),責(zé)任追究的范圍不斷擴(kuò)展,有力地規(guī)范了各級(jí)官員的行為。從地域范圍來(lái)看,行政問(wèn)責(zé)制不斷由中央層面輻射到地方層面。透過(guò)改革發(fā)展初期的責(zé)任追究的個(gè)案,可以發(fā)現(xiàn),中共中央、國(guó)務(wù)院高度重視,甚至派出調(diào)查組?，F(xiàn)在越來(lái)越多的地方政府開(kāi)始自覺(jué)、主動(dòng)地在“用權(quán)受監(jiān)督”的精神指導(dǎo)下,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際,制定出自己的責(zé)任追究辦法并有力地監(jiān)督了領(lǐng)導(dǎo)干部。隨著改革開(kāi)放事業(yè)的不斷發(fā)展,責(zé)任追究由“點(diǎn)”向“面”不斷推進(jìn),實(shí)行責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)也由籠統(tǒng)逐步走向具體,其范圍不再局限于公共安全事故,決策失誤、業(yè)務(wù)水平差、工作業(yè)績(jī)平平、碌碌無(wú)為等也要問(wèn)責(zé)、免職。對(duì)官員“無(wú)為”進(jìn)行責(zé)任追究,表面上看是促進(jìn)機(jī)關(guān)工作效能的提高,要求各級(jí)官員的勤勉盡責(zé),實(shí)質(zhì)上是將責(zé)任的實(shí)現(xiàn)從單純的事后追究擴(kuò)展到事后追究與事前督促的結(jié)合。［3］

四是強(qiáng)化了行政機(jī)關(guān)工作人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí),有助于形成新的行政文化生態(tài)。行政問(wèn)責(zé)范圍的不斷擴(kuò)展,潛移默化地影響到官員的行為方式,使得“不求有功,但求無(wú)過(guò)”等傳統(tǒng)官場(chǎng)文化或潛規(guī)則受到徹底顛覆,極大地沖擊了傳統(tǒng)的“官本位”觀念,迫使官員提高公共管理與服務(wù)的水平。問(wèn)責(zé)制要求進(jìn)行行政決策時(shí)更加慎重,改變了“事情發(fā)生后怎么解決”的習(xí)慣性思維,強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。問(wèn)責(zé)制要求行政機(jī)關(guān)工作人員堅(jiān)持依法行政,按程序辦事,用法律規(guī)范行為,減少行政差錯(cuò),提高了盡職盡責(zé)的自覺(jué)性。行政問(wèn)責(zé)制所體現(xiàn)的是行政學(xué)中的責(zé)任行政理念和公共責(zé)任理念,從這個(gè)意義上說(shuō),它既是一種行政制度,又體現(xiàn)為一種行政文化。行政問(wèn)責(zé)制的強(qiáng)化和完善,將會(huì)在中國(guó)的行政實(shí)踐中大大增強(qiáng)責(zé)任重于泰山的價(jià)值取向,形成與之相應(yīng)的新的行政文化生態(tài),從行政意識(shí)形態(tài)的層面有力地促進(jìn)中國(guó)當(dāng)前責(zé)任政府的建設(shè)。［4］。行政問(wèn)責(zé)文化是行政問(wèn)責(zé)制的靈魂。［2］284問(wèn)責(zé)的落實(shí)有賴于在政府官員乃至整個(gè)社會(huì)中形成一種問(wèn)責(zé)文化氛圍,從而為問(wèn)責(zé)制的推行提供了廣泛而深厚的問(wèn)責(zé)文化底蘊(yùn)。

［參考文獻(xiàn)］

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［3］ 高小平.深入研究行政問(wèn)責(zé)制 切實(shí)提高政府執(zhí)行力［J］.中國(guó)行政管理,2007(8):6-8.

［4］ 何光春.行政問(wèn)責(zé)制是建設(shè)責(zé)任政府重要的制度實(shí)現(xiàn)形式［C］//湖北省行政管理學(xué)會(huì)2005年年會(huì)論文集,2005:624.

［責(zé)任編輯：陳可闊］

The Background and Practical Effectiveness of the Administrative Accountability Institution in China

CHEN Jian-ping.1,2

(1.Research Centre of Clean Government, Fujian Agriculture and Forest University;

2.College of Economics and Management & Tourism, Fujian Agriculture and Forest University, Fuzhou, Fujian 350002)

Abstract: Administrative accountability institution is an important institutional carrier for building the responsible government. It is both an important theoretical issue and a difficult problem of social practice. The article analyzes the background and practical significance of the administrative accountability institution with a focus on corregidors. By recalling the exploration and development of the administrative accountability institution set up by the central and different-level local governments in the past five years, we can get preliminary results by carrying out this institution, and it also lays the foundation for the deep research and a wide range of practice of the administrative accountability institution.

Key words: administrative accountability institution; corregidor; responsible government; institutionalization