從與配套法律制度的協(xié)調(diào)看《建筑法》的修訂

楊洪勝　郝　靜

提要《建筑法》作為建筑業(yè)的基本法，應(yīng)該統(tǒng)領(lǐng)相關(guān)法律規(guī)范中的配套法律制度。然而，從現(xiàn)行《建筑法》來看，有些規(guī)定尚未與其他配套法律制度很好地銜接。為了保證整個(gè)建筑業(yè)法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，應(yīng)對現(xiàn)行《建筑法》進(jìn)行修訂。

關(guān)鍵詞：建筑法；修訂；完善

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

在經(jīng)濟(jì)全球化、發(fā)展國際化、交易市場化的浪潮推動(dòng)之下，我國建筑業(yè)領(lǐng)域形成了以《建筑法》為核心，包括《合同法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》等法律、規(guī)章在內(nèi)的法律體系?！督ㄖā纷鳛榻ㄖI(yè)的基本法，應(yīng)該統(tǒng)領(lǐng)相關(guān)法律規(guī)范中的配套法律制度，規(guī)范建筑業(yè)市場，推動(dòng)我國建筑業(yè)的健康發(fā)展。然而，從現(xiàn)行的《建筑法》來看，有一些規(guī)定尚未與其他配套法律制度作很好地銜接，造成建筑業(yè)法律體系內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，削弱了整個(gè)法律體系的規(guī)制作用。因此，本文試圖從與配套法律制度的銜接角度，探討我國《建筑法》的修訂和完善。

一、《建筑法》規(guī)定與配套法律制度不協(xié)調(diào)方面分析

建筑業(yè)法律體系是一個(gè)完整的系統(tǒng)，必須綜合發(fā)揮其規(guī)范作用，由此其內(nèi)在的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是相當(dāng)重要的。然而，分析現(xiàn)行《建筑法》的規(guī)定，我們卻發(fā)現(xiàn)了諸多與配套法律制度規(guī)定不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一之處。

（一）調(diào)整范圍過窄，難以體現(xiàn)基本法的作用?！督ㄖā返诙l第2款規(guī)定：“本法所稱建筑活動(dòng)，是指各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝活動(dòng)?！贝艘?guī)定將《建筑法》的調(diào)整范圍局限于“建筑活動(dòng)”，而非“建設(shè)工程”；而且是“建筑活動(dòng)”中的“房屋建筑”，而不能涵蓋包括水利建筑、道路建筑、橋梁建筑等在內(nèi)的所有建筑活動(dòng)，因此就無法對房屋建筑工程之外的其他專業(yè)工程進(jìn)行調(diào)整，加劇了建設(shè)行業(yè)管理的分割局面。長期以來，由于房屋建筑工程與其他各類專業(yè)工程的技術(shù)特點(diǎn)不同，形成了建設(shè)行政主管部門與其他專業(yè)部門各管一方的局面，如水利部、鐵道部都下設(shè)了專門的建設(shè)管理司，對專業(yè)工程進(jìn)行管理?！督ㄖā穼?shí)際上淪為建設(shè)行政主管部門的“部門法”，而沒有發(fā)揮建筑業(yè)法律體系基礎(chǔ)法的核心作用。

從宏觀上看《建筑法》的調(diào)整范圍過窄導(dǎo)致與其他法律規(guī)范中配套法律制度的不協(xié)調(diào)，造成整個(gè)建筑業(yè)法律體系的內(nèi)在無序性。例如，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》都是調(diào)整“建設(shè)工程”的法律規(guī)范，其調(diào)整范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于《建筑法》的調(diào)整范圍，然而這兩部行政法規(guī)又是典型根據(jù)《建筑法》制定的配套法規(guī)。根據(jù)行政法原理，作為執(zhí)行性行政立法不得創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而調(diào)整范圍的擴(kuò)大，無疑是新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的創(chuàng)制，顯然有悖行政法原理。

市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行與發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，即建立統(tǒng)一的法律制度，解除地域和行業(yè)間的壁壘，建立全國統(tǒng)一的市場。由于《建筑法》僅對同一類社會(huì)關(guān)系中的部分主體進(jìn)行調(diào)整，而對另一部分主體卻不予調(diào)整，影響了建筑業(yè)統(tǒng)一市場的建立，從而為建筑業(yè)市場的混亂留下了法律上的先天缺陷。

（二）制度缺位，難以適應(yīng)建筑業(yè)發(fā)展的新態(tài)勢?！吧鐣?huì)變化，從典型意義上講，要比法律變化快?！痹诟母镩_放的總體政策推動(dòng)之下，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)得到了全面發(fā)展，其中建筑市場也更趨成熟，出現(xiàn)了《建筑法》立法時(shí)所未考慮到的新情況，其下位法中應(yīng)對“新情況”雖然做了相應(yīng)的規(guī)定，但是由于效力等級低，不利于建筑業(yè)整體的規(guī)制。

第一，某些建設(shè)工程中介服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏規(guī)制。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)分工日益細(xì)化，反映在建筑業(yè)即是建設(shè)工程的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)由無到有、由少到多、由弱到強(qiáng)的發(fā)展態(tài)勢。目前，建設(shè)工程中介服務(wù)機(jī)構(gòu)主要包括工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，它們在建筑業(yè)活動(dòng)中發(fā)揮的作用越來越顯著，然而規(guī)范其活動(dòng)的主要靠原建設(shè)部的部門規(guī)章。在《建筑法》中，除了“工程監(jiān)理”方面有所規(guī)定之外，其他中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律層面監(jiān)管制度處于缺位狀態(tài)，造成中介服務(wù)市場比較混亂。

第二，工程款支付缺乏保障制度。拖欠工程款問題是目前建筑業(yè)管理的一顆毒瘤，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失和惡劣的社會(huì)影響。之前，由于沒有一套合理、有效的保障制度，承包商很難通過法律手段來追索工程款，從業(yè)人員也難以通過正當(dāng)手段獲得自己的工資。2004年財(cái)政部、建設(shè)部聯(lián)合頒布了《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》，建設(shè)部也出臺(tái)了治理拖欠工程款的一系列措施。但總體上說，法律規(guī)范效力等級偏低，且尚未對拖欠工程款現(xiàn)象予以有效根除。

二、《建筑法》修訂與完善設(shè)想

《建筑法》原本是建筑業(yè)法律體系的基本法，決定整個(gè)建筑法律體系的價(jià)值定位、發(fā)展方向，其他法律規(guī)范中確立的配套法律制度必須與之相協(xié)調(diào)，否則即應(yīng)作出修正。然而，從目前配套法律制度與現(xiàn)行《建筑法》的諸多不協(xié)調(diào)之處來看，其根本原因是現(xiàn)行《建筑法》的規(guī)定不完善以及滯后性造成的，若教條維護(hù)《建筑法》的基本法地位而修訂相關(guān)法律規(guī)范，必然造成我國建筑業(yè)整個(gè)法律體系的滯后，削弱其對建筑業(yè)的規(guī)范和推動(dòng)作用。因此，對實(shí)施十余年的《建筑法》作出修訂是更為合理的選擇。

第一，修正立法目的，拓展調(diào)整范圍，完善整體架構(gòu)?！督ㄖā繁仨毐M快與WTO接軌，同時(shí)也吸取其他國家建筑業(yè)立法的經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)有的《建筑法》第一條立法目的，修正為“為了加強(qiáng)對建設(shè)工程的監(jiān)督管理，維護(hù)建筑市場秩序，保障建設(shè)工程的質(zhì)量和安全，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展，制定本法”；將第二條調(diào)整范圍，拓展為“建設(shè)工程”包括土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程，“建設(shè)工程活動(dòng)”包括建筑工程的立項(xiàng)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、使用、維護(hù)等全部階段。進(jìn)而，使得《建筑法》在整體架構(gòu)上有質(zhì)的變化，成為統(tǒng)帥、協(xié)調(diào)建筑業(yè)法律體系的基礎(chǔ)法。

第二，設(shè)專章規(guī)定“建設(shè)工程中介服務(wù)機(jī)構(gòu)”。該章包括若干節(jié)：工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)等；每節(jié)針對不同中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，對中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理制度、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定。

第三，完善工程款支付制度。首先在源頭上，建議在《建筑法》中確立“建設(shè)工程不得由承包單位帶資、墊資、墊款進(jìn)行施工”的強(qiáng)制性規(guī)定，減少房地產(chǎn)泡沫的產(chǎn)生，進(jìn)而緩解拖欠工程款的現(xiàn)象，并且與《合同法》第二百八十六條的工程價(jià)款優(yōu)先受償權(quán)規(guī)定相協(xié)調(diào)；其次，確立工程款支付擔(dān)保制度。具體可包括：投標(biāo)保證擔(dān)保、承包履約保證擔(dān)保、工程款支付保證擔(dān)保、勞務(wù)分包付款保證擔(dān)保、勞務(wù)分包履約保證擔(dān)保、預(yù)付款保證擔(dān)保和保修金保證擔(dān)保等，以保障建設(shè)工程的順利實(shí)施，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（作者單位：1.河北能源工程設(shè)計(jì)有限公司；2.河北政法管理干部學(xué)院；3.河北政法職業(yè)學(xué)院）

主要參考文獻(xiàn)：

[1]（美）E·博登海默.法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.

[2]北京市建設(shè)委員會(huì).關(guān)于工程建設(shè)保證擔(dān)保的若干規(guī)定.京建法[2006]938號，2006.9.