稅改后農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展

張雪青

摘 要：文章論述了農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)民負擔減輕但農(nóng)村公益事業(yè)舉步維艱的現(xiàn)狀，同時也闡述了農(nóng)村基層財政因稅改而面臨的資金等方面的困難，并在此基礎上提出了解決的對策和措施。

關鍵詞：農(nóng)村公益事業(yè) 發(fā)展 對策

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）06-218-02

公益事業(yè)即直接或間接地為經(jīng)濟活動、社會活動和居民生活服務的部門、企業(yè)及其設施。農(nóng)村公益事業(yè)主要是指向農(nóng)村居民提供的公共產(chǎn)品或公共服務,具體指鄉(xiāng)村兩級的公益事業(yè)。所謂公共服務，就是“提供公共產(chǎn)品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設服務型政府”。

農(nóng)業(yè)稅和各種向農(nóng)民征收的費用完全取消后，農(nóng)民負擔徹底減輕，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)了新的活力。但隨著新農(nóng)村建設進程的不斷推進，多年沉積的落后的農(nóng)村公益事業(yè)與現(xiàn)實的要求反差越來越大，而過去農(nóng)村公益事業(yè)主要是從農(nóng)業(yè)稅和其他各項收費列支。免征農(nóng)業(yè)稅后，公益事業(yè)成了無米之炊，資金和勞力不足, 組織難度大等諸多困難和矛盾, 逐漸成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的障礙。在新形勢下，如何加快村級公益事業(yè)的建設和發(fā)展是一個急需研究解決的大問題。

一、農(nóng)村公共服務現(xiàn)狀

1.鄉(xiāng)村道路狀況差?！笆濉逼陂g，山西省交通事業(yè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，取得令人矚目的業(yè)績，農(nóng)村公路建設突飛猛進，新建和改建農(nóng)村公路89592公里，其中縣鄉(xiāng)路13717公里、村村通水泥（油）路75875公里，占到全國同期建成的農(nóng)村瀝青路、水泥路總里程的近三分之一，是該省建國51年的5倍，全省100％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、80％的建制村通了水泥（油）路，83.6％的建制村通了客車。盡管如此，農(nóng)村交通不便的問題仍未完全解決，與農(nóng)村社會經(jīng)濟快速發(fā)展的要求、與廣大人民群眾的愿望還有很大差距。問題集中表現(xiàn)在：（1）全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)至村、村與村之間客運班次少、密度小，農(nóng)民出行時間基本沒有機動性。（2）鄉(xiāng)村客運市場中符合國家規(guī)定和標準的客車供給嚴重不足。大量報廢車、非客運車充斥農(nóng)村交通市場，農(nóng)民乘車安全無法得到保障。（3）鄉(xiāng)村客運候車設施供給不足。全省已建成的鄉(xiāng)村客運站中，大部分站點因道路改道、客流等原因被閑置或挪作他用，農(nóng)民基本是在日曬雨淋的露天環(huán)境中候車。（4）通村公路等級較低，通水泥路的行政村所占比例不高，且通村水泥路的里程占各村道路總里程的比重較低。

2.醫(yī)療衛(wèi)生條件差。通過實施“農(nóng)民健康工程”、“地方病防治工程”和“公共衛(wèi)生體系建設項目”，山西省農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件得到了改善，農(nóng)民健康水平有了一定提高，人均期望壽命達到71.97歲，嬰兒死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率都較2000年有了大幅下降。但是目前農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展仍然存在很大的阻力，山西省農(nóng)民人口數(shù)占全省總?cè)丝?0%以上，而用于農(nóng)村公共衛(wèi)生的支出占全省財政支出不足6%。首先，醫(yī)療設施不完善。村級衛(wèi)生所大部分達不到國家的衛(wèi)生標準，業(yè)務用房與生活用房混為一體；診斷室、處置室、治療室、防保室、藥房不分；藥品品種少；醫(yī)療設備簡陋等，難以滿足農(nóng)民就醫(yī)需要。第二，農(nóng)村衛(wèi)生人員素質(zhì)低，人才匱乏。山西省1198個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，有執(zhí)業(yè)醫(yī)師和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格證的衛(wèi)生人員占衛(wèi)生技術人員總數(shù)不到一半。在鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍中，絕大多數(shù)是上世紀六、七十年代縣辦衛(wèi)校培養(yǎng)的“赤腳醫(yī)生”，年齡多在50歲以上，整體文化程度不高，醫(yī)學基礎差，接受新的醫(yī)學知識和技術的能力不足，加之半農(nóng)半醫(yī)的職業(yè)特點，沒有時間也不愿意外出參加學習和培訓?，F(xiàn)有的醫(yī)學專業(yè)大中專畢業(yè)生，也不愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院或農(nóng)村工作，嚴重影響了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊伍素質(zhì)的提高。

3.文化教育設施落后。首先，在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根本沒有圖書室、閱覽室以及文化宣傳窗等文化設施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民主要業(yè)余文化生活就是看電視，但由于村里所建的閉路電視網(wǎng)點都是個人經(jīng)營，以盈利為目的，播放商業(yè)片為主，難以成為黨的文化宣傳陣地。村里根本沒有圖書、閱覽室，村訂的黨報、黨刊一般不能及時到達農(nóng)民手中，農(nóng)民讀到的“新聞”都沒有時效性可言。

其次，農(nóng)村的學校建設問題十分突出。一是農(nóng)村中小學“普九”債務普遍存在，導致教育投入相對較低，因而農(nóng)村的學校大多校園狹窄，校舍簡陋、陳舊。二是教學設備缺乏。隨著“普實”工作的開展，農(nóng)村中學的實施設備有了較大改善，但不少農(nóng)村小學仍缺乏必要的教學設備，有的農(nóng)村小學連地球儀、錄音機等基本教學儀器設備都沒有，更談不上計算機室、圖書、閱覽室。三是師資力量薄弱。由于農(nóng)村條件相對較差，有能力的教師都流向縣城以上的學校，本專科畢業(yè)生不愿意到農(nóng)村來，所以農(nóng)村的學校缺老師，更缺好老師，由此導致生源不足，很多學生家長寧愿多花好幾倍的錢把孩子送到縣城學校讀書，最終造成學校因沒有學生而關閉，家長因為供孩子讀書不堪重負。

4.其它公益事業(yè)發(fā)展緩慢。農(nóng)村的社會保障，一直是農(nóng)村公益事業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)。山西省于1992年啟動了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“農(nóng)?！?工作，但十多年來成效甚微。據(jù)調(diào)查，由于繳費基數(shù)低、不能連續(xù)交納和農(nóng)保金總額低等原因，截至2006年底全省農(nóng)保參保人僅130萬人，占到總農(nóng)業(yè)人口的不到6%；全省農(nóng)保基金累計結余額近6億元，每個參保人僅132元；2006年全省約有4萬余人領取了農(nóng)保金，其中月領取金額在10元以下的占到85%，大大低于農(nóng)村最低生活保障水平，由于這種農(nóng)?；緵]有保障作用，截止2006年底累計有5萬農(nóng)民入保以后又退保。

近幾年，由于各級黨委、政府的重視，在民政部門的支持下，農(nóng)村一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)興建了敬老院，解決了老年農(nóng)民老有所養(yǎng)的問題，為老年農(nóng)民安居晚年提供了較好的條件，解除了老年農(nóng)民的后顧之憂?？墒?，現(xiàn)已修建敬老院的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例較低，敬老院相應的設施、設備缺乏。上述數(shù)據(jù)和事實說明，由于村級經(jīng)濟基礎薄弱，社會保障覆蓋率還遠不適應小康社會的要求。

二、農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展滯后的主要原因

1.農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展資金投入不足。國家對農(nóng)村公共物品的資金投入往往是通過項目進入農(nóng)村地區(qū)，項目決策權掌握在上級手中。在財政資金普遍緊張的情況下，上級往往更關注那些可能產(chǎn)生經(jīng)濟效益的資金投向，而忽視農(nóng)村地區(qū)的公益事業(yè)。取消農(nóng)業(yè)稅后，中央和省級財政加大了對農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的投入力度，使農(nóng)村公益事業(yè)有了較大的發(fā)展。2005年僅中央財政用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設的預算內(nèi)基本建設投資和國債項目資金就達813億元。但是，據(jù)有關資料統(tǒng)計分析，盡管中央和省級財政在支付“三農(nóng)”發(fā)展資金方面的支出呈增長趨勢，但中央和省級財政在農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村交通和基礎設施建設等農(nóng)村公益事業(yè)性方面的支出占全國“三農(nóng)”支出的比重還是逐年遞減。而中央財政的這部分支出基本為轉(zhuǎn)移支付性支出，到村一級數(shù)額有限，加上地方財政因歷史包袱沉重，普遍無力支付農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展支出，因而，農(nóng)村公益事業(yè)資金投入不足，發(fā)展緩慢。

2.公共財政“厚城薄鄉(xiāng)”。長期以來我國實行城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟結構，國家稅收和財政體制實行偏重城市和忽視“三農(nóng)”的國民收入分配政策。在我國城市公益事業(yè)的建設全部是由財政撥款進行的，而各級財政計劃用于農(nóng)村公益事業(yè)的資金不僅數(shù)量少，而且資金在流向農(nóng)村的過程中經(jīng)過層層截留和克扣，到農(nóng)村已經(jīng)很少了，真正落到實處的少之又少，農(nóng)村村級公益事業(yè)的建設和發(fā)展任務就基本落在農(nóng)民頭上。雖然一系列惠農(nóng)政策的實施使農(nóng)民的收入有所增加，但總的來講，農(nóng)民的收入增長還是比較慢，增幅也不大，其年均純收入仍然遠低于城鎮(zhèn)居民，經(jīng)濟承受力很低，因而致使農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展滯后。

3.管理主體缺位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革撤并各種事業(yè)單位后,出現(xiàn)了農(nóng)村公益事業(yè)無管理機構組織協(xié)調(diào)的狀況。雖然這些單位的一些職能被設計并轉(zhuǎn)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直其他單位,但人手、經(jīng)費都不足,這些職能實際已嚴重弱化。在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政吃緊的情況下,發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)成了吃力不討好的事,因而鄉(xiāng)村基層政府和組織缺乏積極性,這就必然導致一些鄉(xiāng)村特別是貧困鄉(xiāng)村難以興辦公益事業(yè)。

三、加快農(nóng)村公益事業(yè)建設和發(fā)展的對策建議

1.發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，建設新農(nóng)村，資金是關鍵，因此要增加農(nóng)村基礎設施建設和社會事業(yè)的財政投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公益事業(yè)發(fā)展，做好建設社會主義新農(nóng)村的保障工作。首先，要建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度，把用于發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)的經(jīng)費納入各級財政預算優(yōu)先安排，并按一定比例逐年加大縣（區(qū)）級投入，不斷改善廣大農(nóng)民基本的生產(chǎn)生活條件?！笆晃濉逼陂g國家大力加強了對農(nóng)村的投入，但是，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，建設社會主義新農(nóng)村資金約束問題將長期存在，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”是個漸進的過程，不可能指望財政支農(nóng)資金一夜之間能完全滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。其次，要建立農(nóng)村公益事業(yè)多元投入機制。一方面，要整合各種財政資源。長期以來，涉農(nóng)資金分散掌握在財政、教育、衛(wèi)生、建設、科技、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、民政、交通、水利等眾多部門。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研中基層干部向筆者反映，涉農(nóng)資金分散在多個部門，各部門各自為政，資金使用像撒胡椒面，使用效益低下，因為農(nóng)村公共設施等公益事業(yè)存在規(guī)模效益。因此，捆綁使用支農(nóng)資金非常必要。另一方面，要通過一系列的制度安排，在堅持標準、保證安全的前提下，積極探索政府資助的激勵機制和獎勵辦法，鼓勵農(nóng)民及社會力量興辦農(nóng)村公益事業(yè)，促進投資主體多元化：（1）調(diào)動企業(yè)、私人興辦農(nóng)村公益事業(yè)的積極性。政府可以利用財政貼息、財政補貼、稅收減免等政策鼓勵企業(yè)和居民個人在解決農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮積極作用，比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所需的各種技術服務、大型農(nóng)業(yè)機械的提供和服務、農(nóng)產(chǎn)品的加工和流通、一般性的農(nóng)村醫(yī)療和服務，農(nóng)產(chǎn)品供產(chǎn)銷聯(lián)合體的組建等都可以由企業(yè)來提供，企業(yè)按照“使用者付費”的原則或其他形式取得相應的經(jīng)濟收益或其他收益。按照“政府引導、部門幫扶、農(nóng)民自愿、社會捐贈、民主管理”的方式，建立農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展基金。基金的來源除了各級財政劃撥外，還可建立社會團體捐助、企業(yè)贊助、個人捐助等多渠道的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展基金。（2）引導農(nóng)民自主投入。對于那些使用范圍限于本社區(qū)的農(nóng)村公益設施，如農(nóng)田灌概、病蟲害防治、湖泊的漁業(yè)資源利用、鄉(xiāng)村道路等，由于其受益群體相對固定，可在農(nóng)民自愿的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則。（3）充分發(fā)揮民間非盈利組織的作用。可以建立社會團體捐助、企業(yè)贊助、個人捐助等多渠道的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展基金。例如，農(nóng)民協(xié)會、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織等農(nóng)民互助性質(zhì)的民間組織不以盈利為主要目的，可以在自愿、聯(lián)合、共享、互助的基礎上提供一部分農(nóng)村公益事業(yè)。

總之，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，建設社會主義新農(nóng)村，在加大財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，要建立政府、社會、農(nóng)民相結合的投入機制，多渠道籌集資金，為農(nóng)村公益事業(yè)奠定堅實的資金基礎。

2.區(qū)、鄉(xiāng)政府要轉(zhuǎn)變職能，由領導型的管理模式向服務型管理模式轉(zhuǎn)變，積級引導和服務，充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾興辦公益事業(yè)的積極性。稅改后，組織資金和勞力興辦農(nóng)村公益事業(yè)的重點和難點在于調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮人民群眾當家作主、依法管理鄉(xiāng)村“公共事務”的民主權利。逐漸形成“政府引導、部門幫扶、農(nóng)民自愿、老板捐贈、民主管理”的農(nóng)村公益事業(yè)運作方式。各級政府組織應該重視農(nóng)村公益事業(yè)的建設和發(fā)展給予足夠的重視，強化政府提供農(nóng)村公益事業(yè)性服務的責任，遵循社會化、市場化的改革方向，對一些農(nóng)業(yè)技術類和管理服務類的公益事業(yè)，實行“花錢買服務”的辦法，增強活力，提高農(nóng)村公益事業(yè)服務質(zhì)量和效率，確保農(nóng)民受益。

3.規(guī)范“一事一議”操作程序。通過“一事一議”解決集體公益事業(yè)的資金問題，是與農(nóng)村稅費改革配套實施的一項改革措施，旨在解決農(nóng)村稅費改革取消農(nóng)村勞動積累工、義務工后，村級公益事業(yè)建設所面臨的籌資籌勞問題，引導農(nóng)民自主開展自己直接受益的基礎設施建設和發(fā)展公益事業(yè)。要搞好一事一議，促進農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，需要把好以下幾關：

首先要把好預算關。按照當?shù)貙嶋H情況區(qū)別輕重緩急，講求實際效益，確定當年應辦的、必辦的項目。不能不顧實效搞“面子工程”、“政績工程”，不能強行按上限籌集資金和勞務。其次要把好程序關。村里應廣泛征求群眾意見，按照群眾自愿，量力而行的原則，拿出項目預算，召開村民代表大會通過，向鄉(xiāng)經(jīng)管站提出一事一議申請，經(jīng)鄉(xiāng)經(jīng)管站核實后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導和村干部一道針對農(nóng)戶簽名是否屬實，籌資項目是否必須，程序是否合法有效簽署意見，建立責任檔案，堵塞“無事濫議”，“有事亂籌”現(xiàn)象的發(fā)生。審核通過后，村里填寫正式表格。最后，鄉(xiāng)經(jīng)管站將相關資料、審批表上報區(qū)農(nóng)民負擔監(jiān)管部門進行審批，區(qū)監(jiān)管部門在規(guī)定的工作日內(nèi)及時作出答復。第三要把好監(jiān)督關。重點抓住事前項目的審查，事中資金使用，事后決算、專項審計幾個環(huán)節(jié)。此外還要接受群眾的監(jiān)督。凡是通過“一事一議”籌款的，其目的、意義、用途要通過村務公開欄或其它形式向群眾解釋清楚，讓大多數(shù)群眾參與討論決策，充分體現(xiàn)群眾自覺自愿原則，籌集的資金要規(guī)范運作，做到賬目清楚、支出有據(jù)，并及時向群眾公布支出情況。

加快農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，不僅是全面建設社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是貫徹科學發(fā)展觀的一項具體要求。

雖然中國的改革是從農(nóng)村開始的，改革激發(fā)了農(nóng)民的活力和創(chuàng)造熱情，但由于二元體制的存在以及農(nóng)村公益事業(yè)的逐漸萎縮，城鄉(xiāng)差距越來越大，農(nóng)民之間的貧富分化也越來越嚴重。沒有農(nóng)民的小康就沒有真正的小康，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有全國的現(xiàn)代化。因此，我們必須統(tǒng)籌發(fā)展，建設生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村。

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（作者單位：西北農(nóng)林科技大學 陜西楊凌 710000）

（責編：呂尚）