高校財(cái)政修購(gòu)專項(xiàng)資金管理使用問(wèn)題及其對(duì)策分析

孫海超

摘 要：文章簡(jiǎn)要地介紹了高校在財(cái)政修購(gòu)專項(xiàng)資金管理和使用過(guò)程中存在的主要問(wèn)題及其形成原因，并針對(duì)問(wèn)題提出了加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理的合理化建議。

關(guān)鍵詞：高校 財(cái)政修購(gòu)專項(xiàng) 管理使用 問(wèn)題 對(duì)策

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2009）06-076-02

高校修購(gòu)專項(xiàng)資金是國(guó)家財(cái)政在年度教育事業(yè)費(fèi)預(yù)算中安排的專項(xiàng)用于高校的房屋修繕、儀器設(shè)備購(gòu)置和基礎(chǔ)設(shè)施維修改造的資金，包括中央高校修購(gòu)專項(xiàng)資金和中央與地方共建高校專項(xiàng)資金。設(shè)立高校修購(gòu)專項(xiàng)資金，主要目標(biāo)是調(diào)整高等教育支出結(jié)構(gòu)、彌補(bǔ)高校教育事業(yè)費(fèi)不足和強(qiáng)化財(cái)政資金的監(jiān)督管理。

一、高校財(cái)政修購(gòu)專項(xiàng)資金管理和使用中存在的主要問(wèn)題及其成因

2002年以來(lái)，高校修購(gòu)專項(xiàng)資金的項(xiàng)目管理工作正在創(chuàng)新中穩(wěn)步開展，在探索中繼續(xù)前進(jìn)，符合公共支出管理的要求，符合部門預(yù)算改革的要求，也符合高校教育事業(yè)發(fā)展的要求。但是，專項(xiàng)資金管理和使用中也存在的一些問(wèn)題，需要改進(jìn)和完善的地方還有待學(xué)校、教育主管部門和財(cái)政部門共同努力解決。主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1.財(cái)政修購(gòu)專項(xiàng)預(yù)算編制較粗，項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)度與學(xué)校實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)程難以保持一致。目前，很多高校財(cái)政修購(gòu)專項(xiàng)的預(yù)算都是由財(cái)務(wù)處組織編制的，由于財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目的基本情況掌握不細(xì)，立項(xiàng)論證不充分，形成預(yù)算編制過(guò)粗。有的在項(xiàng)目編制預(yù)算時(shí)，沒有考慮財(cái)政資金投入額度，預(yù)算支出過(guò)大，超出了財(cái)政承受的范圍，造成項(xiàng)目實(shí)施困難；有的項(xiàng)目編制文字說(shuō)明過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)于項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施說(shuō)明沒有具體對(duì)該項(xiàng)目實(shí)施所達(dá)到的預(yù)期社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、效益持續(xù)力、主要受益者等，沒有具體的數(shù)字說(shuō)明，有的甚至忽略了項(xiàng)目的效益性，使得項(xiàng)目實(shí)施意義不明。預(yù)算編制粗放，不利于立項(xiàng)評(píng)估，不利于獲得財(cái)政部門的支持，不利于項(xiàng)目的實(shí)施和追蹤問(wèn)效。由于財(cái)政撥款時(shí)間與項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間的不一致性，導(dǎo)致高校使用的項(xiàng)目資金跟不上項(xiàng)目進(jìn)展，影響了項(xiàng)目的順利進(jìn)行，甚至?xí)?dǎo)致資金管理失控。這一方面可能是財(cái)政沒有及時(shí)核撥專項(xiàng)資金；另一方面也可能是缺乏有效的機(jī)制來(lái)保證兩者的進(jìn)度一致。

2.項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在擠占挪用項(xiàng)目資金，隨意改變項(xiàng)目資金用途、虛列支出等違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。近幾年來(lái)，財(cái)政部和各級(jí)教育主管部門加大了對(duì)高校修購(gòu)專項(xiàng)資金管理的監(jiān)督與檢查力度，但在專項(xiàng)資金使用與核算上仍存在著大量的違規(guī)現(xiàn)象。一是由于部分高校自有資金困難，單位需要辦一些事沒錢解決，就想方設(shè)法擠占?？铐?xiàng)目資金，有的項(xiàng)目沒有安排前期費(fèi)用，但實(shí)施項(xiàng)目必然要發(fā)生一些管理費(fèi)用，勢(shì)必造成擠占挪用專項(xiàng)資金的問(wèn)題。還有一些項(xiàng)目雖然安排了前期工程費(fèi)用，但由于管理費(fèi)用嚴(yán)重不足，形成管理費(fèi)用超支，也出現(xiàn)了擠占專項(xiàng)資金的問(wèn)題。二是部分高校由于預(yù)算編制較粗，對(duì)項(xiàng)目缺乏實(shí)地考察論證，未能進(jìn)行可行性研究，有的還擅自改變項(xiàng)目計(jì)劃用途，使該建設(shè)的項(xiàng)目無(wú)法落實(shí)。還有的項(xiàng)目雖然勉強(qiáng)立了項(xiàng)，但缺乏整體效應(yīng)，最終導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用質(zhì)量不高、效益不好。三是部分高校由于項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不好，存在年終突擊花錢現(xiàn)象。有的高校為了不上繳?？罱Y(jié)余，年終突擊花錢、突擊采購(gòu)，雖然把財(cái)政的撥款花完了，但不易于上級(jí)單位對(duì)該項(xiàng)目的績(jī)效考核；還有的高校在年底把財(cái)政專項(xiàng)資金虛列支出，在財(cái)務(wù)賬上同時(shí)掛暫存和暫付，待明年再安排資金的使用，存在套取財(cái)政資金的現(xiàn)象。

3.項(xiàng)目管理權(quán)限不明確，監(jiān)督力度不到位，監(jiān)督效益欠佳。有些高校由于分工不明確，權(quán)責(zé)不明晰，修購(gòu)專項(xiàng)資金往往被分管基建、設(shè)備、后勤的校領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)職能部門分塊管理，“政出多門，交叉管理”。由于政出多門，主管負(fù)責(zé)人的多頭領(lǐng)導(dǎo)，多個(gè)主管部門的交叉管理，往往造成項(xiàng)目建設(shè)或者是顧此失彼，有始無(wú)終；或者是重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)嚴(yán)重；不能做到統(tǒng)籌兼顧，保證重點(diǎn)；不能使學(xué)校有限的資金用在最為需要的地方。不僅如此，項(xiàng)目建成后由于管理權(quán)限不明確，也會(huì)出現(xiàn)固定資產(chǎn)管理上的很多漏洞。

目前，對(duì)財(cái)政修購(gòu)專項(xiàng)資金的監(jiān)督雖有多個(gè)部門介入，但力度和實(shí)效都不理想。一是專項(xiàng)資金管理部門事前對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)施的具體項(xiàng)目的評(píng)估情況、可行性研究狀況了解的深度不夠，無(wú)法進(jìn)行事前監(jiān)督。二是相當(dāng)部分專項(xiàng)資金的實(shí)施內(nèi)容的對(duì)象技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)，同時(shí)由于監(jiān)督部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程了解不夠，難于實(shí)施事中監(jiān)督。三是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果及后期效益評(píng)價(jià)分析不夠，從而缺乏事后監(jiān)督。由此產(chǎn)生資金一撥了之，不問(wèn)其效。其他各監(jiān)督部門雖然都有加強(qiáng)管理的呼聲，但對(duì)具體實(shí)施環(huán)節(jié)、過(guò)程、資金性質(zhì)、渠道、流向等情況未作充分而系統(tǒng)的調(diào)查研究，大多停留在聽聽情況，看看匯報(bào)材料，未從實(shí)施對(duì)象內(nèi)容的細(xì)節(jié)上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從其技術(shù)要求和專業(yè)規(guī)范上分析問(wèn)題，而降低了財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)期效益。四是由于財(cái)政部分專項(xiàng)資金具有專門的管理辦法，加之財(cái)經(jīng)法規(guī)、行政法規(guī)、司法規(guī)章、紀(jì)檢規(guī)章等多條線的監(jiān)督政策體系，一些監(jiān)督部門未予以全面而系統(tǒng)的研究把握，難以實(shí)施具有較強(qiáng)力度的監(jiān)督和富有實(shí)效的監(jiān)督。

二、加強(qiáng)高校修購(gòu)資金項(xiàng)目管理的對(duì)策及建議

高校修購(gòu)專項(xiàng)資金實(shí)行項(xiàng)目管理，概括地講，即從項(xiàng)目立項(xiàng)論證、立項(xiàng)論證參數(shù)的選擇到經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)程序及申報(bào)文本格式等都進(jìn)行規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的管理，通過(guò)項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目綜合排序和分類排序的方法，建立項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)行項(xiàng)目的滾動(dòng)管理，然后，根據(jù)國(guó)家財(cái)力可能和事業(yè)發(fā)展需要擇優(yōu)安排項(xiàng)目，并將項(xiàng)目支出預(yù)算編制到每個(gè)高校年初預(yù)算。針對(duì)高校財(cái)政修購(gòu)專項(xiàng)資金管理使用中存在的問(wèn)題，為了增強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理，最大程度發(fā)揮修購(gòu)專項(xiàng)資金的使用效益，我們認(rèn)為必須進(jìn)一步做好以下幾方面的工作：

1.做好前期論證工作，細(xì)化預(yù)算，提高預(yù)算編制的透明度。細(xì)化預(yù)算編制是部門預(yù)算改革的要求。各高校的預(yù)算編制部門大多是計(jì)財(cái)處，在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，預(yù)算準(zhǔn)備期要充足，多與項(xiàng)目的執(zhí)行部門和管理部門進(jìn)行溝通，要把立項(xiàng)論證工作做細(xì)做實(shí)，提高項(xiàng)目支出預(yù)算編制的完整性、準(zhǔn)確性和規(guī)范性。要從國(guó)家設(shè)置高校修購(gòu)專項(xiàng)資金的基本導(dǎo)向出發(fā)，結(jié)合本學(xué)校的實(shí)際情況，對(duì)符合事業(yè)發(fā)展需要的項(xiàng)目，進(jìn)行可行性研究和論證，準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目的基礎(chǔ)資料。細(xì)化預(yù)算使預(yù)算支出落實(shí)到每一個(gè)項(xiàng)目和每項(xiàng)具體開支上，這就要求在對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)行項(xiàng)目庫(kù)管理的基礎(chǔ)上，合理確定同類用款單位或同類項(xiàng)目的支出標(biāo)準(zhǔn)，以其作為預(yù)算編制的參考。合理的專項(xiàng)資金預(yù)算不僅要有定量標(biāo)準(zhǔn)，還要有細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)化預(yù)算編制要求定量、定額，針對(duì)購(gòu)買性支出所涉及的貨物、工程、服務(wù)的技術(shù)要求和預(yù)算金額安排等編制具體的計(jì)劃；要有效控制或盡量減少專項(xiàng)資金中人員經(jīng)費(fèi)的比重，對(duì)于一些必須發(fā)生的人員經(jīng)費(fèi)，可通過(guò)每年調(diào)整基本支出中人員支出標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決。項(xiàng)目支出預(yù)算進(jìn)度與學(xué)校實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)程難以保持一致的問(wèn)題，需要高校主動(dòng)與上級(jí)主管部門溝通，希望上級(jí)主管部門與財(cái)政部門溝通，爭(zhēng)取項(xiàng)目資金及時(shí)到位，以免影響項(xiàng)目執(zhí)行的進(jìn)度。

2.規(guī)范操作，強(qiáng)化監(jiān)督，加強(qiáng)專項(xiàng)資金的政府采購(gòu)管理，做到專款專用。每實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目，均由有關(guān)部門結(jié)合單位實(shí)際情況制定切實(shí)可行的專項(xiàng)資金使用和管理辦法。主管校領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目分管部門領(lǐng)導(dǎo)、工程建設(shè)單位和相關(guān)人員應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定操作，完善文字資料和財(cái)務(wù)資料，合理設(shè)置賬務(wù)，規(guī)范招投標(biāo)程序。要強(qiáng)化對(duì)工程項(xiàng)目的審查驗(yàn)收，確保資金按計(jì)劃批復(fù)的項(xiàng)目及用途使用。在工程項(xiàng)目資金的使用上要切實(shí)做到“四個(gè)結(jié)合”，即資金使用與工程項(xiàng)目相結(jié)合，確保資金真正用到工程項(xiàng)目上；資金使用與各項(xiàng)規(guī)章制度相結(jié)合，確保各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)步入法制化、制度化軌道；資金使用與責(zé)任制相結(jié)合，增強(qiáng)資金使用者的責(zé)任意識(shí)；資金使用與監(jiān)督檢查相結(jié)合，確保資金撥付到哪里，審核監(jiān)督就進(jìn)行到哪里。要將定期財(cái)務(wù)審計(jì)檢查和單位自查經(jīng)?；?，專項(xiàng)財(cái)務(wù)審計(jì)檢查專題化，財(cái)務(wù)匯報(bào)制度化。對(duì)政府采購(gòu)范圍內(nèi)的項(xiàng)目要嚴(yán)格依法實(shí)行政府采購(gòu)，從源頭上杜絕擠占、挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象，確保財(cái)政資金使用效益的最大化。采購(gòu)單位，在編制預(yù)算時(shí)要充分做好市場(chǎng)調(diào)研，準(zhǔn)確掌握采購(gòu)項(xiàng)目的性能、配置、價(jià)格等詳細(xì)信息，提高采購(gòu)預(yù)算的針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性。政府采購(gòu)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)就要嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意更改和調(diào)整。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的規(guī)定由國(guó)庫(kù)集中支付，減少中間環(huán)節(jié)，財(cái)政應(yīng)該適當(dāng)放寬對(duì)于年底有結(jié)余的項(xiàng)目資金收回政策，避免高校年底突擊花錢，虛列支出現(xiàn)象的發(fā)生，從而避免挪用和套用財(cái)政資金的情況發(fā)生?？傊?，通過(guò)采取各項(xiàng)有效措施強(qiáng)化對(duì)資金的監(jiān)管，切實(shí)用好各項(xiàng)資金，務(wù)必做到?？顚Ｓ?。

3.落實(shí)多層次項(xiàng)目管理體系，加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查與績(jī)效考評(píng)，切實(shí)提高專項(xiàng)的資金使用效益。各高校應(yīng)根據(jù)校內(nèi)管理權(quán)限和管理層次劃分。分別建立起校長(zhǎng)、分管財(cái)務(wù)副校長(zhǎng)、計(jì)財(cái)處處長(zhǎng)等若干層次的各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，并落實(shí)到人，將權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各有關(guān)單位在項(xiàng)目管理上既要按規(guī)定行使權(quán)利，又必須按規(guī)定履行責(zé)任。建立項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度，分管財(cái)務(wù)校長(zhǎng)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人分別對(duì)項(xiàng)目的合理性、效益性和風(fēng)險(xiǎn)性負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算安排項(xiàng)目的績(jī)效考評(píng)，逐步建立起項(xiàng)目支出預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。各高校主管部門要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)督檢查，財(cái)政部要對(duì)各項(xiàng)目高校的項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行不定期的檢查或抽查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題。財(cái)政部還應(yīng)繼續(xù)組織有關(guān)部門或委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行考評(píng)，考評(píng)結(jié)果作為以后年度審批立項(xiàng)和預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策落后，對(duì)上年項(xiàng)目實(shí)施不力的學(xué)校下一年度不予安排或減少安排項(xiàng)目。確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理的合法性、合規(guī)性、合理性評(píng)價(jià)指標(biāo)、專項(xiàng)資金項(xiàng)目執(zhí)行正確性、時(shí)效性評(píng)價(jià)指標(biāo)、支出項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)指標(biāo)以及支出項(xiàng)目對(duì)比評(píng)價(jià)指標(biāo)等。實(shí)施專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)可以在事前，也可以在事中或事后進(jìn)行。事前評(píng)價(jià)有利于預(yù)算編制的科學(xué)、合理性；事中評(píng)價(jià)可以分析研究項(xiàng)目進(jìn)展情況，及時(shí)處理工作中出現(xiàn)的問(wèn)題；事后評(píng)價(jià)則可以審查和評(píng)價(jià)項(xiàng)目支出成果是否符合目標(biāo)要求，建立財(cái)政修購(gòu)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度對(duì)優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)、提高資金使用效益都將起到積極作用。

三、結(jié)束語(yǔ)

隨著政府收支分類改革和財(cái)政預(yù)算改革的不斷深入，高校必須加強(qiáng)對(duì)修購(gòu)專項(xiàng)資金的事前論證申報(bào)、事中實(shí)施執(zhí)行及事后總結(jié)驗(yàn)收階段的管理工作，保證高校修購(gòu)專項(xiàng)資金發(fā)揮出最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，從而促進(jìn)高校教育教學(xué)工作健康有序發(fā)展。

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(作者單位：大連民族學(xué)院,東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 遼寧大連 116600)

（責(zé)編：呂尚）