國(guó)外政府如何促進(jìn)地方發(fā)展

王勇兵：我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)與美國(guó)縣域范圍地方經(jīng)濟(jì)所處的體制和環(huán)境不同。由于我國(guó)尚處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初創(chuàng)階段，政府對(duì)市場(chǎng)的控制和干預(yù)強(qiáng)度相對(duì)較高，使得縣域經(jīng)濟(jì)受到行政區(qū)劃和縣級(jí)政府的強(qiáng)烈影響。美國(guó)作為成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行私有制和自由企業(yè)制度，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)程度很低，行政區(qū)劃對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響不大。但這并不是說(shuō)美國(guó)不存在或者不重視地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)際上，美國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)，尤其是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。從某種角度來(lái)說(shuō)，對(duì)于我們縣域?qū)崿F(xiàn)科學(xué)發(fā)展也有借鑒意義。

在國(guó)外，縣級(jí)政府的管理職能主要側(cè)重于公共事務(wù)的管理方面，包括為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施，提供教育、醫(yī)療等服務(wù)，對(duì)于縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，主要通過(guò)編制縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策等措施來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這點(diǎn)與我國(guó)有很大的不同。

有些人從美國(guó)回來(lái)后說(shuō)，美國(guó)的地方政府并不把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在重要位置。其實(shí)這是對(duì)美國(guó)地方政府的誤解。美國(guó)的縣市同樣很重視地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只是與我國(guó)的縣市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)上存在區(qū)別。我國(guó)的縣市在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)往往把增加GDP放在首位，而美國(guó)的縣市發(fā)展經(jīng)濟(jì)首要考慮的是增加就業(yè)和增加市民收入。就業(yè)不僅是民生之本，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得持久動(dòng)力的根源。解決好就業(yè)問(wèn)題，使更多的人擁有可觀的收入，這些人為滿足各方面的需求，必然要消費(fèi)，要花錢，從而帶動(dòng)更多的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成足夠強(qiáng)大的消費(fèi)需求，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)和增長(zhǎng)的良性互動(dòng)。美國(guó)居民強(qiáng)大的消費(fèi)需求和消費(fèi)能力一直是拉動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，這與美國(guó)把增加就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要目標(biāo)不無(wú)關(guān)系。在應(yīng)對(duì)目前這場(chǎng)金融危機(jī)中，奧巴馬政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的首要目標(biāo)就是增加就業(yè)。

齊曄：美國(guó)的縣市級(jí)政府會(huì)有一些土地利用和空間發(fā)展的規(guī)劃，但是卻并不像我國(guó)的政府一樣有豐富而完整的職能。因此，他們基本沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次的規(guī)劃。我國(guó)縣級(jí)政府的權(quán)力非常大，幾乎是一個(gè)全天候、全方位的“全權(quán)政府”。

在美國(guó)和其它西方國(guó)家，政府做得非常有限，只能做到自己可以支配的范圍。就拿產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，美國(guó)的地方政府沒(méi)有這個(gè)權(quán)限，因此也就無(wú)法開(kāi)展。而在我國(guó)的縣級(jí)政府，80％以上的工作都是做產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這是由政府主要在做的。所以，從可持續(xù)發(fā)展角度來(lái)講，這就存在很大不同。一般而言，我國(guó)所說(shuō)的可持續(xù)發(fā)展還是以注重產(chǎn)業(yè)、注重生產(chǎn)為主。而國(guó)外的可持續(xù)發(fā)展則以注重消費(fèi)、注重提供公共設(shè)施為主。這也是根據(jù)我們的發(fā)展?fàn)顩r和政府職能決定的。我們更多地覆蓋和關(guān)注產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。所以，美國(guó)等國(guó)家制定的可持續(xù)發(fā)展政策規(guī)劃，對(duì)我們的借鑒意義當(dāng)然也有，但可能并沒(méi)有那么大。比如美國(guó)地方政府要搞建筑節(jié)能，在它的權(quán)限之內(nèi)，他只能搞一搞政府建筑的節(jié)能，其它建筑一般管不著，如果一定要管就涉及到立法等問(wèn)題，很麻煩，所以美國(guó)地方政府能夠?qū)崿F(xiàn)的規(guī)劃面很窄。

而反觀我們的規(guī)劃，則幾乎席卷方方面面，比如現(xiàn)在進(jìn)行的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間”規(guī)劃，其中又涉及土地利用、國(guó)土資源(城市空間)、區(qū)域規(guī)劃這三大領(lǐng)域，分管的部門、涉及的社會(huì)生活領(lǐng)域、利益群體之廣泛，都是美國(guó)的地方政府無(wú)法企及的。

李小云：從鄉(xiāng)村向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化，是工業(yè)化發(fā)生以來(lái)西方現(xiàn)代化過(guò)程中的一般規(guī)律。工業(yè)化國(guó)家比如英國(guó)、法國(guó)等都經(jīng)歷了小農(nóng)的破產(chǎn)、工業(yè)的集中，鄉(xiāng)村萎縮，城市不斷擴(kuò)大。中國(guó)這些年來(lái)的工業(yè)化和歐洲國(guó)家非常類似，也遵循了這樣的模式。但是我們農(nóng)村人口非常多，大量的農(nóng)業(yè)人口一下子流向城市，這并不是一個(gè)自然的過(guò)程，有些急功近利。

小城鎮(zhèn)發(fā)展的最大爭(zhēng)議是發(fā)展代價(jià)是否太大。每個(gè)小城鎮(zhèn)都應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)，但是究竟配備多少公共服務(wù)、設(shè)施合適?這在發(fā)達(dá)國(guó)家有很多經(jīng)驗(yàn)。比如，聯(lián)邦德國(guó)有一個(gè)國(guó)土整治的計(jì)劃，在計(jì)劃里，多大規(guī)模需要多少醫(yī)生、學(xué)校，都制定得很詳細(xì)。規(guī)劃以法律的形式確定下來(lái)，有很強(qiáng)的嚴(yán)肅性。我們也有國(guó)土整治規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，但是之間的銜接并不是很好，更達(dá)不到歐洲那種程度。當(dāng)然這也有客觀原因，如我國(guó)國(guó)土面積太大，情況也復(fù)雜得多。

規(guī)劃不好勢(shì)必造成一些公共資源的配置不合理。我們過(guò)去配置的一些學(xué)校、醫(yī)院因?yàn)槿丝谏?，后?lái)就轉(zhuǎn)移走了，重復(fù)投資太大。中國(guó)有很多地方官員上任之后為了創(chuàng)造政績(jī)，按自己的意愿“大干一場(chǎng)”，過(guò)多的行政介入造成了資源浪費(fèi)。所以說(shuō)，小城鎮(zhèn)發(fā)展的核心問(wèn)題就是國(guó)土整治規(guī)劃和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的銜接問(wèn)題以及規(guī)劃的強(qiáng)制性和法律的嚴(yán)肅性問(wèn)題。

在歐洲，農(nóng)村的生產(chǎn)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，為了保證農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，政府對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了大量的補(bǔ)貼。農(nóng)民基本上都是靠補(bǔ)貼來(lái)生活的，如果沒(méi)有補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)部門就會(huì)很快萎縮。實(shí)際上，越是發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)，補(bǔ)貼越高。美國(guó)是聯(lián)邦政府補(bǔ)貼，歐盟是統(tǒng)一農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，統(tǒng)一農(nóng)業(yè)政策。中國(guó)的糧食安全十分重要，這決定了我們必須對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。過(guò)去，中國(guó)更多的是大力支持農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究推廣，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行“以工補(bǔ)農(nóng)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”。這就是一種保護(hù)式的發(fā)展，而不再是開(kāi)發(fā)式的發(fā)展。

美國(guó)縣級(jí)政府的三種模式

第一種是新英格蘭模式。那里基本上沒(méi)有縣政府，因?yàn)榭h域內(nèi)各個(gè)市鎮(zhèn)邊界相連，沒(méi)有給縣留下可供管理的對(duì)象。有的只是起協(xié)調(diào)作用的由各個(gè)地方政府的代表組成的具有咨詢意義的“地區(qū)政府理事會(huì)”。這些組織沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，只是在協(xié)調(diào)縣域內(nèi)各個(gè)市鎮(zhèn)在消防、學(xué)校、低收入住宅建筑、通信、供水、供氣等關(guān)系上起有限的作用。

第二種是縣政府和市政府各自管理自己領(lǐng)域里的事情，在許多涉及雙方利益的事情上，有分工也有合作。這主要出現(xiàn)在有大城市但是也有廣大農(nóng)村的縣域里。在那里，城市政府管理城市范圍內(nèi)的公共事務(wù)，城市以外的廣大農(nóng)村地區(qū)則是縣政府管理的區(qū)域。在一些關(guān)系到市縣雙邊關(guān)系的共同領(lǐng)域，雙方共同組成委員會(huì)和理事會(huì)進(jìn)行管理。

第三種是縣域里只有一個(gè)縣政府，沒(méi)有其他地方政府存在。馬里蘭州的豪伍德縣就是這種模式。在一個(gè)人口不過(guò)26萬(wàn)，面積只有650平方公里，而且交通發(fā)達(dá)的縣，選擇這種地方政府管理模式，不僅降低了政府運(yùn)行成本，也能為居民提供良好的公共服務(wù)。