“預(yù)算國家”：一項(xiàng)防治腐敗的基本制度供給

郭劍鳴

內(nèi)容提要 我國現(xiàn)行的預(yù)算制度對公權(quán)力行為的導(dǎo)向力和約束力比較軟弱，預(yù)算失規(guī)已成為我國當(dāng)前腐敗滋生的一大引因。長期以來，我國通過規(guī)制用人來防治腐敗方面已取得長足的進(jìn)展，但在“寬松用財(cái)”的制度背景下，防治腐敗的努力往往不功而果?！邦A(yù)算國家”是從財(cái)政上約束國家公權(quán)力行為的系統(tǒng)化制度，其中蘊(yùn)涵的反腐敗機(jī)理是審查預(yù)算—規(guī)制政府用財(cái)—規(guī)制政府行為—防治腐敗。規(guī)制用人的制度和規(guī)制用財(cái)?shù)闹贫仁侵贫然锤瘮〉膬墒?，建設(shè)預(yù)算國家制度有利于將兩者統(tǒng)一起來，是我國防治腐敗的基本制度供給。

關(guān)鍵詞 規(guī)制用財(cái) 預(yù)算國家 防治腐敗 制度建設(shè)

〔中圖分類號〕F8102 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)03-0074-09おおお

一、問題的提出：預(yù)算失規(guī)與腐敗滋生

公共預(yù)算失規(guī)是指在公共預(yù)算的編制、核準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督過程中發(fā)生的違背預(yù)算的基本精神、基本規(guī)范和基本原則的行為。從理論上講，預(yù)算失規(guī)會從兩個(gè)方面助推腐敗的滋生和蔓延。一是放松了對官員貪欲的管制，為官員直接攫取公共財(cái)政資源提供便利；二是助長政府規(guī)模和職能的膨脹，增加了官員尋租的機(jī)會，使賄賂之風(fēng)公行。正如，布坎南和瓦格納指出：“在平衡預(yù)算原則下，任何一項(xiàng)開支的提議一定會伴隨著一項(xiàng)征稅提議。這一原則的摒棄改變了民主政治運(yùn)行其內(nèi)的體制限制，并出現(xiàn)了兩種微妙相關(guān)的傾向：即擴(kuò)大政府規(guī)模的傾向和通貨膨脹的傾向?！边@兩種傾向都容易衍生腐敗。①

我國雖然于1999年啟動(dòng)了預(yù)算改革，試行了部門預(yù)算、國庫集中收付體制、政府采購等旨在規(guī)制取財(cái)用財(cái)?shù)呐e措，也取得了可喜的進(jìn)步，但相關(guān)的改革仍遇到不小的阻力，還存在形形色色的預(yù)算失規(guī)現(xiàn)象。根據(jù)2008年國家審計(jì)署對中央49個(gè)部門2007年度的預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)，共發(fā)現(xiàn)26類預(yù)算失規(guī)現(xiàn)象②，主要包括：不納入預(yù)算管理；不及時(shí)清理結(jié)余預(yù)算；閑置預(yù)算；無預(yù)算支出經(jīng)費(fèi)；預(yù)算外收入；虛報(bào)預(yù)算；長期不辦理決算；超預(yù)算使用經(jīng)費(fèi)；虛假報(bào)銷、冒領(lǐng)、 套取資金；不細(xì)化預(yù)算；挪用預(yù)算、公款(包括擠占公款和自行調(diào)整公款用途)；預(yù)算收入(包括非稅收入)不上繳；向非預(yù)算單位或個(gè)人撥款；不按收支兩條線管理；公款私存(包括帳外存款和公款轉(zhuǎn)移)、公房私租、違規(guī)收費(fèi)；向非預(yù)算單位借款、盈利性投資；債務(wù)長期掛帳；擴(kuò)大開支范圍或超范圍支出；預(yù)算編制或申報(bào)不合理，導(dǎo)致大量資金結(jié)余；違規(guī)列支費(fèi)用；決算不實(shí)，資產(chǎn)、收入少計(jì)或多計(jì)等等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，涉嫌違規(guī)的各類資金高達(dá)251億4千4百余萬元。需要指出的是，中央部門是我國各類行政、公共事物管理機(jī)關(guān)的首善機(jī)樞，其預(yù)算編制、管理和執(zhí)行情況應(yīng)該好于地方，但仍然有如此多的違規(guī)之舉，地方政府及其部門在這方面存在的問題自然更令人堪憂。這些預(yù)算失規(guī)現(xiàn)象有的本身就是腐敗行為，有的則成為孵化其他腐敗行為的“溫床”。

*廣東省高校人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地——汕頭大學(xué)地方政府研究所重大招標(biāo)課題"和諧廣東建設(shè)中的文化與行政現(xiàn)代化"(06JDXM81001)階段成果。

① 布坎南，瓦格納：《赤字中的民主》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988年，第97頁、20頁。

② 本節(jié)數(shù)據(jù)和問題均根據(jù)《國家審計(jì)署對49個(gè)中央預(yù)算部門2007年預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)公告》匯成，2008年9月5日。

（一）直接以腐敗形式出現(xiàn)的預(yù)算失規(guī)現(xiàn)象

有相當(dāng)數(shù)量的部門在預(yù)算執(zhí)行中直接攫取、侵吞公共財(cái)政資金，這類腐敗形式主要包括：虛假報(bào)銷、冒領(lǐng)、 套取資金；不按收支兩條線管理；公款私存(包括帳外存款和公款轉(zhuǎn)移)、公房私租、違規(guī)收費(fèi)；超范圍支出和違規(guī)列支費(fèi)用等等。其中，發(fā)生公款私存類違規(guī)部門多達(dá)19個(gè)，占全部受審計(jì)部門數(shù)的38.8%，違規(guī)資金25190.18萬元；擴(kuò)大開支范圍或超范圍支出的違歸規(guī)部門同樣是19個(gè)，違規(guī)資金14329.66萬元；違規(guī)列支費(fèi)用的部門12個(gè)，占全部受審計(jì)部門數(shù)的24.5%，違規(guī)資金6376.38萬元。有的違規(guī)情節(jié)嚴(yán)重褻瀆職業(yè)道德，如水利部采取報(bào)銷假發(fā)票等方式虛列支出、套取移民資金。

（二）存在大量孵化腐敗行為的預(yù)算失規(guī)現(xiàn)象

1、預(yù)算失規(guī)問題具有普遍性。接受審計(jì)的49個(gè)部門，再加上由財(cái)政部負(fù)責(zé)審計(jì)的審計(jì)署，均發(fā)現(xiàn)有不同程度的預(yù)算違規(guī)行為，無一幸免。其中，財(cái)政部、水利部、廣電總局、稅務(wù)總局、教育部等單位的各類預(yù)算違規(guī)金額較大，均在10億元以上。

2、預(yù)算意識差，預(yù)算沒有真正成為各部門支出和執(zhí)行公務(wù)的剛性依據(jù)?？梢哉f從預(yù)算編制、預(yù)算收入入庫，到預(yù)算支出和預(yù)算監(jiān)管諸環(huán)節(jié)都存在較大的隨意性。特別是，不納入預(yù)算管理、虛報(bào)預(yù)算、不細(xì)化預(yù)算、預(yù)算收入(含非稅收入)不上繳、挪用預(yù)算和公款現(xiàn)象較為嚴(yán)重，合計(jì)發(fā)生違規(guī)金額177億6千8百余萬元，占全部審計(jì)違規(guī)金額的70.6%。其中，發(fā)生不納入預(yù)算管理的違規(guī)部門多達(dá)30個(gè)，占全部受審計(jì)部門數(shù)的61.2%，違規(guī)資金高達(dá)507047．83萬元，勞動(dòng)與社會保障部甚至有“2055萬元捐款收入不納入預(yù)算管理”； 虛報(bào)預(yù)算、不細(xì)化預(yù)算的部門有16個(gè)，違規(guī)資金高達(dá)900753．4萬元，僅教育部就有714200萬元的預(yù)算不細(xì)化；預(yù)算收入(含非稅收入)不上繳的部門有7個(gè)，違規(guī)資金高達(dá)337476．49萬元，僅廣電總局就有304686萬元財(cái)政非稅收入不上繳；挪用預(yù)算、公款和自行調(diào)整公款用途的部門有26個(gè)，占全部受審計(jì)部門數(shù)的53%，違規(guī)資金31586.48萬元。

3、預(yù)算職能管理及相關(guān)部門的預(yù)算違規(guī)行為較為嚴(yán)重，對其他部門的預(yù)算編制和執(zhí)行構(gòu)成不良導(dǎo)向。這些部門涉及財(cái)政部、審計(jì)署、稅務(wù)總局、統(tǒng)計(jì)局、司法部、監(jiān)察部、安監(jiān)總局、發(fā)改委、國資委等。比如，財(cái)政部“預(yù)算編制不準(zhǔn)確，造成至2007年末財(cái)政資金節(jié)余41427.41萬元”、“ 預(yù)算編制不夠細(xì)化6325.57萬元”；稅務(wù)總局未編報(bào)下屬部門預(yù)算84800萬元、“超預(yù)算、無預(yù)算支出17803.34萬元”； 統(tǒng)計(jì)局“打捆申報(bào)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)17052萬元并自行分配”；國資委“16123.10萬元應(yīng)納未納部門預(yù)算”；發(fā)改委“節(jié)余資金7670.48萬元未納入預(yù)算統(tǒng)籌安排使用”。

4、預(yù)算外收支現(xiàn)象普遍、各部門對預(yù)算“二次分配”的自由裁量權(quán)大，破壞了國家預(yù)算編制和管理的集中統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。在被審計(jì)的4

9個(gè)部門中，均發(fā)現(xiàn)有不同程度地自行分配所屬二級單位預(yù)算或不納入部本級預(yù)算統(tǒng)一管理或自行調(diào)整預(yù)算用途等違規(guī)行為。發(fā)生此類違規(guī)的部門比率高、違規(guī)資金規(guī)模大。

必須指出，2008年審計(jì)公告中所列預(yù)算違規(guī)問題與以往相比已經(jīng)有了很大的改善，也就是說，此前類似的預(yù)算違規(guī)現(xiàn)象更為嚴(yán)重。多年積累起來的預(yù)算失規(guī)之弊已經(jīng)從三個(gè)方面助長了腐敗行為的滋生。

一是大大助推了政府規(guī)模和職能的膨脹，增加了官員尋租的機(jī)會，使賄賂、特別是商業(yè)賄賂之風(fēng)炙熱蔓延。由于虛報(bào)預(yù)算、挪用預(yù)算的現(xiàn)象比較普遍，一些地方和部門滋長了貪功冒進(jìn)的工作作風(fēng)，往往將本來沒有條件上馬、需要多年完成的項(xiàng)目提前上馬、一起上馬、超標(biāo)上馬，這樣主管官員就可以廣設(shè)租金。我國當(dāng)前的工程項(xiàng)目賄賂問題多由此生。（注：亨廷頓關(guān)于發(fā)展中國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中的腐化問題的討論，也有類似的看法。參見亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社，1989年。）例如，2003-2007年，僅全國檢察院系統(tǒng)立案偵查涉及國家工作人員的商業(yè)賄賂犯罪案件就多達(dá)19963件，涉案金額34.2億多元。其中，決大部分案件發(fā)生在舊城改造、工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購和資源開發(fā)等領(lǐng)域。

二是預(yù)算編制的漏洞和預(yù)算執(zhí)行的隨意性為貪污者開了方便之門。諸如不納入預(yù)算管理、虛報(bào)預(yù)算、不細(xì)化預(yù)算、預(yù)算收入(含非稅收入)不上繳之舉，往往使人們難以弄清各部門每年的實(shí)際收支數(shù)，一些部門還存在長期掛帳、延期不做決算、不按收支兩條線管理等現(xiàn)象，造成“糊涂帳”，令貪污者可以長期隱形、遁形，累積起越來越多的貪污大案、要案。僅近五年，我國就立案偵查貪污賄賂犯罪案件179696件209487人，其中立案偵查的貪污受賄十萬元以上、挪用公款百萬元以上案件就多達(dá)35255件，涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員13929人（其中廳局級930人、省部級以上35人）。大案、要案占立案數(shù)的比例分別從2003年的46.8%和6.3%上升為2007年的58.3%和6.6%。而2002年—2005年間，我國各級檢察機(jī)關(guān)立案偵查的貪賄案152440件、170087人，占同期受黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)的三分之一。（注：參見賈春旺：《最高人民檢察院工作報(bào)告》，2004—2008。）

三是普遍的預(yù)算外收支、挪用預(yù)算和自行調(diào)整預(yù)算用途等現(xiàn)象給一些公款送禮、買官要官和色情腐敗分子以可乘之機(jī)。買官要官和色情腐敗是我國近年來官員腐敗的新形式，這兩類腐敗的資金來源大多與公款收支的漏洞有關(guān)。近三年，我國查處的16位省部級以上的違紀(jì)官員中，有14位涉及色情腐敗，他們包養(yǎng)情婦的部分開銷就是由單位小金庫支出或是開假發(fā)票用公款報(bào)銷的。

二、反腐敗制度供給：預(yù)算す家的思想、制度及其反腐敗機(jī)理

預(yù)算失規(guī)導(dǎo)致腐敗的情形，并非特例，而是一個(gè)世界性的現(xiàn)象。美、英、法等早發(fā)型國家都曾集中出現(xiàn)過類似的原因?qū)е碌母瘮?。以美國為例，?895年至1913年間，就因預(yù)算監(jiān)督缺位而衍生出大量的直接攫取公共財(cái)政資源的行為。那時(shí)，聯(lián)邦政府、州政府和各級地方政府沒有人知道政府一共收了多少稅、花了多少錢，政府收支成了一筆糊涂帳。其中，1909年財(cái)政年度有5000萬撥款被浪費(fèi)，占全年財(cái)政撥款總額6.6億的8%。（注：王紹光、馬駿：《走向“預(yù)算國家”—財(cái)政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)》，《公共行政評論》2008年第1期。）到了20世紀(jì)60、70年代，由于長期實(shí)行赤字財(cái)政政策，財(cái)政規(guī)模過于膨脹，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督的效能大大降低，美國社會職業(yè)道德的普遍下降和政府部門貪污賄賂風(fēng)氣盛行。這些國家為尋找防治此類腐敗的基礎(chǔ)性制度安排，都無一例外地從強(qiáng)化預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督入手，先后建立了預(yù)算國家制度。

所謂“預(yù)算國家”是從國家的財(cái)政取用方式的視角來區(qū)分國家類型的一個(gè)術(shù)語。熊彼特曾基于現(xiàn)代國家活動(dòng)的稅收基礎(chǔ)，把現(xiàn)代國家直接稱為“稅收國家”。（注：何帆：《為市場經(jīng)濟(jì)立憲：當(dāng)代中國的財(cái)政問題》，今日中國出版社，1998年，第36頁。）“預(yù)算國家”是“稅收國家”的提升形態(tài)?！岸愂諊摇币揽空w系向國度內(nèi)的單位和私人征稅維系，而“預(yù)算國家”是在“稅收國家”的基礎(chǔ)上，用公開、受監(jiān)督的計(jì)劃控制政府收支的國家。預(yù)算國家的兩個(gè)標(biāo)志是預(yù)算集中統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督。（注：王紹光：《從稅收國家到預(yù)算國家》，載馬駿、侯一麟、林尚立主編：《國家治理與公共預(yù)算》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007年。）不過，從近現(xiàn)代預(yù)算思想和財(cái)政制度的發(fā)展脈絡(luò)中，我們可以挖掘出預(yù)算國家制度更豐富的含義及其內(nèi)在的反腐敗機(jī)理。

預(yù)算國家制度是關(guān)于財(cái)政收支與國家活動(dòng)關(guān)系的規(guī)范的總和，就此而言，它是近代的產(chǎn)物，雖然，限制王室收支的動(dòng)議早在13世紀(jì)就開始了。西方近現(xiàn)代預(yù)算思想的發(fā)展過程大致可以分為亞當(dāng)?斯密的平衡財(cái)政思想、凱恩斯的負(fù)債財(cái)政思想和布坎南的立憲財(cái)政思想三大階段。

被稱為“古典財(cái)政教義”的亞當(dāng)?斯密的平衡財(cái)政思想為預(yù)算國家的思想奠定了基石，它闡明了一個(gè)真正按預(yù)算收支的國家必須遵循的三條原則。其一是節(jié)儉原則（財(cái)政責(zé)任原則）。斯密認(rèn)為家庭收支與國家收支具有相似性，因?yàn)閲沂杖氡緛砭褪峭ㄟ^征稅而來自家庭收入，因而“每個(gè)私人家庭的節(jié)儉行為，在一個(gè)國家也是可能做到的?！保ㄗⅲ簛啴?dāng)?斯密：《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》下冊，商務(wù)印書館，2004年，第383頁。）其二是合理原則（平衡原則）。他強(qiáng)調(diào)“公共預(yù)算如果沒有盈余，那至少也必須平衡，只有在非常特殊的情況下才容忍出現(xiàn)赤字”，因?yàn)?，“?jié)儉而不是揮霍浪費(fèi)被看作是基本的美德而為人們所接受，這一規(guī)范使得實(shí)踐必須廣泛地遵循這一原理”③⑤布坎南、瓦格納：《赤字中的民主》北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988年，第10、12、21頁。）。其三是納稅人監(jiān)督原則。它是在《國富論》出版一個(gè)世紀(jì)以后，由納特?威克什于1896年挖掘出的。他指出“只要一個(gè)人面臨著政府的稅收帳單，他同時(shí)就可以公開地對政府開支的各種議案進(jìn)行合理的評價(jià)?！行У拿裰髡笾贫鹊陌才拍軌蚴沟霉窨紤]到政府費(fèi)用開支和收益，并且同時(shí)按這樣來做?！雹圻@一原則同時(shí)隱含著預(yù)算國家制度關(guān)于預(yù)算的解讀—受監(jiān)督、并得到切實(shí)執(zhí)行的收支計(jì)劃。1915年，現(xiàn)代預(yù)算專家克里夫蘭對該要義進(jìn)行了闡發(fā)。他說政府的預(yù)算計(jì)劃應(yīng)標(biāo)明政府支用該預(yù)算的活動(dòng)的詳細(xì)信息，以便代議機(jī)構(gòu)審批。

Cleveland, F. A. (1915). Evolution of the Budget Idea in the United States. In Hyde, A.C. Ed. 1992. Government Budgeting Theory, Process, Politics. Pacific Grove: Books/Cole Publishing Company.）這些思想將原本單純的政府收支計(jì)劃與政府職能活動(dòng)計(jì)劃聯(lián)系起來、將原本由政府主擬預(yù)算或形式上由議會審查推進(jìn)到政府預(yù)算須接受公民和議會的實(shí)質(zhì)監(jiān)督與審批的高度、將政府收支從一種單向的政府權(quán)利和公民義務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)化為一種政府與納稅人之間的權(quán)利與義務(wù)對等關(guān)系。由此，確立起預(yù)算國家制度的基本精神，┱庖恢篇度蘊(yùn)涵著抑制腐敗的“基因”。正如布坎南和瓦格納評論說，“這種財(cái)政制度（古典財(cái)政制度）的重要性就在于它對所有人的肆意揮霍具有強(qiáng)制┰際的作用，包括公眾和代表公眾行動(dòng)的政治家?！雹?/p>

凱恩斯的負(fù)債財(cái)政思想更強(qiáng)調(diào)家庭收支與國家收支的區(qū)別，他從國家應(yīng)在刺激需求、抑制通脹、擴(kuò)大就業(yè)和增進(jìn)公平等方面發(fā)揮更多的經(jīng)濟(jì)和社會功能的角度為擴(kuò)大財(cái)政規(guī)模和赤字預(yù)算辯護(hù)。其基本的預(yù)算假設(shè)是“當(dāng)總需求降到保持充分就業(yè)的最低水平以下時(shí)就產(chǎn)生的預(yù)算赤字。相反，當(dāng)總需求超過了充分就業(yè)的水平時(shí)就出現(xiàn)了預(yù)算盈余，同時(shí)導(dǎo)致價(jià)格上漲。只有當(dāng)總需求正好足以維持充分就業(yè)而又不導(dǎo)致對價(jià)格產(chǎn)生通貨膨脹的壓力時(shí)，才會出現(xiàn)平衡的預(yù)算。”顯然這種情況是難得的，因而，“失衡的預(yù)算是需要的”，具有正當(dāng)性，人們也不必關(guān)心預(yù)算失衡的方向。Lena,A.P.(1944). Economics of Control, New York: Mikemilun Publishing Company.）但是，按照通常的稅收—支出邏輯，政府支出的擴(kuò)張必然增加民眾的負(fù)擔(dān)，受到民眾的反對，為此，他確立了“只開支不征稅”的原則，選擇發(fā)行公債和增加貨幣供應(yīng)來規(guī)避阻力?？梢哉f，凱恩斯的負(fù)債財(cái)政思想與政策從實(shí)質(zhì)上破壞了斯密以來的預(yù)算國家的精神。不僅節(jié)儉預(yù)算、平衡預(yù)算的原則遭到拋棄，更重要的是使責(zé)任預(yù)算制度難以實(shí)施，公民和議會對政府收支的監(jiān)督更加困難。這不是說凱恩斯的負(fù)債財(cái)政沒有預(yù)算計(jì)劃和不需要議會的批準(zhǔn)，而是說通過發(fā)行公債和增加貨幣供應(yīng)而不是增加稅收的辦法來擴(kuò)大政府支出，解構(gòu)了公民監(jiān)督政府支出的政治邏輯，弱化了公民監(jiān)督政府支出的動(dòng)力，消解了納稅人的權(quán)利意識。因?yàn)?，公債不直接從公民收入中征收，相反，公民還可以從購買公債中獲得穩(wěn)定的收益，加之，增加政府支出或多或少會增添公共服務(wù)。從理性人的行為選擇邏輯來看，在增加服務(wù)和控制預(yù)算之間，公民寧愿選擇前者。另外，公債還涉及負(fù)擔(dān)的代際轉(zhuǎn)移，而制造貨幣的惡果總是要在一段時(shí)期過后才會顯現(xiàn)，這些財(cái)政活動(dòng)的成本與收益都不是在一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)所能顯現(xiàn)出來的，這就使得議會在審批這樣的預(yù)算計(jì)劃時(shí)很難做出實(shí)質(zhì)意義上的修改和否定。失衡預(yù)算制度實(shí)質(zhì)上是對民主政治的破壞。

布坎南的立憲財(cái)政思想是對斯密平衡預(yù)算思想的回歸。只不過布坎南引入了政治市場—選民的選擇這一重要的變量，這也使得布坎南的平衡預(yù)算思想沒有那么機(jī)械，而是更為實(shí)用。他從公共選擇理論的視角對公共預(yù)算的本質(zhì)作了精辟的解釋：“政治家按照選民對各種備選的稅收和開支計(jì)劃的支持程度來考慮自己的得失，形成了在政治競爭的民主體系內(nèi)產(chǎn)生的預(yù)算結(jié)果。在這樣一個(gè)競爭性民主的體制中，公共預(yù)算的規(guī)模和構(gòu)成可被視為是政治家的一部分選民改變偏好和約束政治體系的憲法——制度原則的產(chǎn)物。”（注：布坎南、瓦格納：《赤字中的民主》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988年，第96頁。）為確保公共預(yù)算能實(shí)現(xiàn)平衡，布坎南還提出了修改美國憲法的五點(diǎn)主張，其核心內(nèi)容是：非緊急狀態(tài)下國家的預(yù)算應(yīng)按國會批準(zhǔn)的預(yù)算計(jì)劃保持平衡，建立預(yù)算自動(dòng)平衡機(jī)制，即預(yù)算赤字一旦超過規(guī)定的限度則在三個(gè)月內(nèi)自動(dòng)削減聯(lián)邦政府支出。布坎南的這一思想也被稱為“經(jīng)濟(jì)（財(cái)政）立憲”，它將凱恩斯拽出于公民掌控之外的那部分公共預(yù)算重新納入到公民的監(jiān)控之下，復(fù)興了財(cái)政責(zé)任原則和納稅人的權(quán)利意識，對現(xiàn)代預(yù)算國家制度的完善具有十分重要的意義。其一是建構(gòu)起了控制預(yù)算的政治邏輯，使公民和議會監(jiān)督、批準(zhǔn)政府預(yù)算的制度具有學(xué)理上的說服力。這一邏輯就是，在政治市場條件下，政府機(jī)構(gòu)及其成員都有自身利益最大化的動(dòng)力，政治家追求選票，而官僚追求預(yù)算最大化。（注：丹尼斯?穆勒：《公共選擇》，商務(wù)印書館，1992年，第83頁。）因此，政府行為如果不受監(jiān)控的話，其產(chǎn)出的公共利益要么是附帶的、要么是高成本的，而不會是公民利益最大化所要求的結(jié)果。正如奧斯本和蓋布勒揭露的那樣，“精明的政府管理人員會把每一個(gè)明細(xì)分類項(xiàng)目中的每一分錢都花掉，不管他們是否需要?！保ㄗⅲ捍骶S?奧斯本、特德?蓋布勒：《改革政府—企業(yè)家精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年，第99頁。）其二是確立起了控制預(yù)算的法律權(quán)威。這一權(quán)威就是，將預(yù)算的編制、提交、審批和修改權(quán)及其實(shí)現(xiàn)方式統(tǒng)一納入憲法規(guī)范中，籍此，預(yù)算權(quán)力的分配可以形成一個(gè)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，為規(guī)避預(yù)算的分散、粗放和隨意傾向奠定了基礎(chǔ)。

如果說，斯密是沿著國民收入—政府征稅——政府支出的邏輯完成其以平衡+節(jié)儉為核心的責(zé)任型預(yù)算國家的制度構(gòu)想的，那么，凱恩斯則完全顛倒了這一邏輯，按照需求—政府支出—政府征稅+公債的思路，另外構(gòu)想了一個(gè)以赤字+膨脹為核心的功能型預(yù)算國家的制度，而布坎南將這一被顛覆的邏輯重新顛覆了過來，只不過他不是簡單從國民收入的狀況來衡量政府支出的規(guī)模，而是增加了公民選擇性需要這一要素，因此，他的邏輯是公民選擇性需要+國民收入—政府征稅—政府支出，在此基礎(chǔ)上建立以規(guī)范+合理為核心的責(zé)任兼顧功能型的預(yù)算國家制度。

綜上所述，我們可以將預(yù)算國家制度的含義歸納如下：

1、預(yù)算國家制度的實(shí)質(zhì)是將預(yù)算視為國家與社會的關(guān)系及其調(diào)整的一種基本形式，是關(guān)于國家與公民的權(quán)利和義務(wù)、關(guān)于國民賦稅與政府職能的一種基本規(guī)范，而不是單純的政府收支計(jì)劃。在預(yù)算國家中，公民與國家的關(guān)系實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)化成了政府與納稅人集體的關(guān)系。有納稅能力的公民都有向政府納稅的義務(wù)，而政府則必須按納稅人集體的意愿提供有效的公共服務(wù)。（注：Rubin, I. S. (2000). The Politics of Public Budgeting: Getting and Speeding, Borrowing and Balancing (4th). New York: Chatham House Publishers of Seen Bridges Press.）沒有納稅人核準(zhǔn)的預(yù)算不僅意味著政府不能支出，更意味著政府不能行動(dòng)，就此而言，預(yù)算國家制度是民主政治制度的一個(gè)基本構(gòu)件。

2、預(yù)算國家制度的功能是保證公民以最低的負(fù)擔(dān)獲得最有效的服務(wù)，是通過政府的汲取對社會資源進(jìn)行重新配置，使社會大部分人處境變得更好，同時(shí)又不加重另一些人的負(fù)擔(dān)，收到“帕累托改善”之功。因此，責(zé)任預(yù)算、節(jié)儉預(yù)算和非特殊情況下的平衡預(yù)算應(yīng)成為預(yù)算國家的基本原則。

3、預(yù)算國家制度的形式是關(guān)于政府收支的權(quán)限、度量、方向和過程的計(jì)劃及法律規(guī)范的總和。為確保政府預(yù)算能真正體現(xiàn)其本質(zhì)、實(shí)現(xiàn)其功能，預(yù)算資源的集中統(tǒng)一配置、預(yù)算收入的稅式化、預(yù)算信息的明細(xì)化和預(yù)算監(jiān)督的全程化是預(yù)算國家制度的基本要求。

從預(yù)算國家制度的含義中，不難發(fā)現(xiàn)其根本精神在于通過明確納稅人的權(quán)利與義務(wù)來厘清國家與公民的關(guān)系、確定政府活動(dòng)的方向與邊界。（注：2008年10月22日，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼斯?穆勒在浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院所作的題為“收入分配、利益集團(tuán)和政府規(guī)?！钡闹v座中提出政府活動(dòng)應(yīng)直接來自于“納稅人”的委托，通過規(guī)制財(cái)政來規(guī)制政府行為具有充分的合法性。）同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了作為代理人的政府并不直接創(chuàng)造財(cái)富，他們必須為自己收支的每一分錢提出令“納稅人”滿意的理由。由此，我們可以這樣來表述其內(nèi)在的反腐敗機(jī)理：政府的每一項(xiàng)職能活動(dòng)都離不開收支，而政府又是非盈利的，其收支均來自向社會的提取，如果能將政府的每一項(xiàng)收支都納入預(yù)算，同時(shí)，附上與之相對應(yīng)的政府活動(dòng)的理由和信息，那么，只要監(jiān)控政府預(yù)算的編制和執(zhí)行，就能監(jiān)管政府行為和公權(quán)力的運(yùn)用，簡言之，就是通過規(guī)制取財(cái)用財(cái)來防治腐敗。因?yàn)?，任何形式的腐敗都需要在政府公?wù)過程中實(shí)現(xiàn)其謀私目的，規(guī)制用財(cái)不僅可以最大限度地控制政府過程，甚至可以使不符合預(yù)算目標(biāo)的政府活動(dòng)完全“歇業(yè)”。如1994年美國共和黨控制的參眾兩院為實(shí)現(xiàn)收支平衡，要求大幅削減聯(lián)邦政府預(yù)算，而政府無法與國會達(dá)成共識，雙方相持至新預(yù)算年度開始仍不能通過預(yù)算，迫使聯(lián)邦政府三度“斷炊”關(guān)門。（注：曹沛霖、陳明明、唐亞林：《比較政治制度》，高等教育出版社，2005年，第218頁。）正是在這個(gè)意義上說，預(yù)算國家制度是防治腐敗制度體系中的一個(gè)基本平臺。

三、反腐敗制度建設(shè)：由預(yù)算國家ねㄍ規(guī)制用財(cái)之路

“用干部、做決策”是我黨執(zhí)政的兩大基本要?jiǎng)?wù)。長期以來，我國的反腐敗工作圍繞“用好干部”這個(gè)基點(diǎn)做了系統(tǒng)深入的制度安排，已經(jīng)制定的相關(guān)規(guī)范較為完備。僅在黨的十六大這五年間，黨中央、國務(wù)院和中紀(jì)委及相關(guān)部門發(fā)布的重要文件就有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》、《關(guān)于中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等29個(gè)，全國省部級以上機(jī)關(guān)共制定相關(guān)規(guī)范性文件2000余件。（注：王愛琦、王壽林：《權(quán)力制約和監(jiān)督專題研究》，中共中央黨校出版社，2007年，第7-8頁。）這些文件對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行為提出了許許多多的“不準(zhǔn)”，在促進(jìn)干部廉潔自律方面起到了重要作用。但也應(yīng)看到，其中大部分是著眼于規(guī)制用人的，從規(guī)制用財(cái)方面來約束干部行為的規(guī)范還不多，僅有的幾個(gè)落實(shí)得也不夠好。比如，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》和《堅(jiān)決剎住用公款大吃大喝歪風(fēng)的緊急通知》等。腐敗是利用公權(quán)力謀私的行為，用人和用財(cái)是最容易發(fā)生以權(quán)謀私行為的兩個(gè)領(lǐng)域，因而“規(guī)制用財(cái)”和“規(guī)制用人”一樣都是反腐敗的兩大基本手段。在反腐敗制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施中，不能搞“一手硬、一手軟”， 我國要在繼續(xù)完善規(guī)制用人制度的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)規(guī)制用財(cái)制度的探索和建設(shè)。而要從根本上做到“規(guī)制用財(cái)”就必須建立預(yù)算國家制度。根據(jù)我國預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在的問題，要建立這一制度，強(qiáng)化對政府取財(cái)和用財(cái)?shù)囊?guī)制，達(dá)到防治腐敗的目的，還需要對現(xiàn)行的預(yù)算思想、預(yù)算制度、預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、預(yù)算編制和實(shí)施方式、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制等方面深化改革。

（一）樹立有利于防治腐敗的預(yù)算國家思想。這需要以陽光財(cái)政的理念為核心，以防治“自收自支”式的腐敗為目的，從三個(gè)方面轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的預(yù)算思維：一是加快從“政府預(yù)算”思維向“公共預(yù)算”思維轉(zhuǎn)型；二是從常年赤字預(yù)算思維向常規(guī)狀態(tài)下的節(jié)儉+平衡預(yù)算思維轉(zhuǎn)型；三是從“不完全預(yù)算”思維向“完全預(yù)算”思維轉(zhuǎn)型。前文已述，“預(yù)算國家”制度下的預(yù)算是一種義務(wù)預(yù)算、認(rèn)可預(yù)算、常態(tài)條件下的平衡預(yù)算和完全預(yù)算。而我國當(dāng)前的預(yù)算在很大程度上還受到“政府預(yù)算”、“膨脹預(yù)算”和“不完全預(yù)算”思想支配?！罢A(yù)算”意味著政府有權(quán)向域內(nèi)社會和民眾征稅，而“公共預(yù)算”則意味著政府有義務(wù)向域內(nèi)社會和民眾報(bào)告其收支規(guī)模和方向。顯然，只有“公共預(yù)算”思想才包涵有監(jiān)督政府收支的精神，依此精神才可能建立起“陽光財(cái)政”的體制，達(dá)到通過監(jiān)督財(cái)政來防治腐敗的目的。而如果我們依然把預(yù)算當(dāng)作“政府自己的預(yù)算”，那么，政府就沒有向社會公布預(yù)算信息的動(dòng)力，也不會有接受預(yù)算監(jiān)督的自覺性，通過監(jiān)督預(yù)算來防治腐敗也就無從談起。赤字預(yù)算對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激作用不可否認(rèn)，但同樣不可否認(rèn)的是預(yù)算規(guī)模的擴(kuò)大往往意味著腐敗機(jī)會和腐敗資源的增加。因?yàn)?，不管如何加?qiáng)監(jiān)管和精打細(xì)算，由公共部門支配資金的節(jié)約性和合理性通常難以與私人支配自己的資金相匹比。正如審計(jì)報(bào)告披露的，我國當(dāng)前還存在較為嚴(yán)重的虛報(bào)預(yù)算、違規(guī)列支費(fèi)用等問題。更何況我們對預(yù)算的監(jiān)督還不那么到位。近年來我國的貪腐大案、要案增多與預(yù)算的膨脹相伴而生，可以在一定程度上說明這一問題。因此，就防治腐敗而言，除非特別需要，赤字預(yù)算能少則少。（注：而實(shí)際情況是，自1979年以來的30年里，僅1981年、1985年有財(cái)政贏余，其余28年均為赤字預(yù)算，其中，1999年以來赤字依存度均在10%以上。參見歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。）“不完全預(yù)算”可以說是“政府預(yù)算”的衍生品，它是指政府向社會公布的預(yù)算或提交給人大代表審議的預(yù)算只是政府實(shí)際收支的一部分。（注：

現(xiàn)階段，到底有多少政府收支未納入預(yù)算，各地情況不一，在有些地方，“有人甚至認(rèn)為只有1/3的政府財(cái)力被列入了預(yù)算”。張馨：《財(cái)政學(xué)》，科學(xué)出版社，2006年，第2頁。）這實(shí)際上規(guī)避了人大和民眾對政府全部收支情況的監(jiān)督，與陽光財(cái)政和真正意義上的預(yù)算國家制度是相悖的。從國家審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告披露的情況看，即便是公開的預(yù)算在編制上還存在不夠細(xì)化、在執(zhí)行上還存在隨意性等問題，那些不公開的收支是否會被濫用而導(dǎo)致腐?。咳藗冏匀挥欣碛蓳?dān)心。因此，要建立一個(gè)有利于防治腐敗的預(yù)算制度自然也要求政府提供的是一個(gè)完全的預(yù)算。

（二）確立有利于防治腐敗的預(yù)算國家的基本制度。這需要以厘定納稅人與國家的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系為核心，以防治無預(yù)算支出式的腐敗為目的，建設(shè)預(yù)算國家制度的三大支撐。一是推進(jìn)政府收入形式的稅式化改革。目前，政府收入的來源主要包括稅收、收費(fèi)、公債和投資性收益等，非稅收入占比不小。表面上看，這些收入來源的解釋意義不同，政府在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督管理時(shí)也對他們適用了不同的標(biāo)準(zhǔn)。而事實(shí)上，他們的法理意義是一樣的，即國家對社會的提取。從政治學(xué)意義上講，稅收是其中唯一能表示這一法理意義的政府收入形式，也最能體現(xiàn)政府與公民之間的相互義務(wù)關(guān)系。馬克思說過：“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用—捐稅?！保ㄗⅲ骸恶R克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社，1995年，第171頁。）政府基于捐稅提取而向社會提供服務(wù)，不需要也沒有理由再收取規(guī)費(fèi)，確需收取的政府規(guī)費(fèi)也可以轉(zhuǎn)化為稅收，沒有必要對這類政府收入采取不同的方式進(jìn)行管理。因?yàn)椋惻c費(fèi)的性質(zhì)不同。納稅是公民的義務(wù)，政府基于捐稅為公民提供服務(wù)是政府的義務(wù)。而政府基于服務(wù)向社會收取費(fèi)用，意味著這類政府服務(wù)是額外的，如果這種收費(fèi)不能轉(zhuǎn)化為捐稅，則進(jìn)一步意味著這類政府服務(wù)是公民不需要的。從學(xué)理上講，不經(jīng)公民認(rèn)可，即便政府提供了服務(wù)而收費(fèi)，也不可取，否則，就有亂收費(fèi)之嫌。在現(xiàn)行收支管理體制中，國家對規(guī)費(fèi)收支的監(jiān)管比對稅收及基于稅收的支出的監(jiān)管寬松得多，公民對規(guī)費(fèi)的監(jiān)管更不可能，如果政府收支中有許多都來源于規(guī)費(fèi)，就會給政府亂收亂支留下方便之門。我國當(dāng)前所發(fā)生的一些腐敗現(xiàn)象相當(dāng)一部分就與這類收費(fèi)的混亂和使用的不規(guī)范密切相關(guān)。政府發(fā)行的國內(nèi)外債務(wù)應(yīng)以專項(xiàng)需要而設(shè)，其收入專供該項(xiàng)職事所需，實(shí)行封閉運(yùn)行，不應(yīng)籠統(tǒng)地以彌補(bǔ)財(cái)政缺口之名發(fā)行，以抑制財(cái)政隨意膨脹的傾向。至于政府的投資性收益，基于政府非贏利性和非競爭性部門的性質(zhì)，應(yīng)逐步減少。對其中的國有資產(chǎn)收益部分，利潤可以稅式化為政府預(yù)算收入，而轉(zhuǎn)讓收入和股息收入在納稅之后，則應(yīng)依“本源于民、利饋于民”的原則建立“國民福利基金”，定期向國民派發(fā)，不納入政府預(yù)算收入，不劃歸政府財(cái)政支配。只有盡可能地將應(yīng)該由政府支配的收入都稅式化，并在此基礎(chǔ)上全部納入政府預(yù)算，公民與國家（政府）之間的相互義務(wù)關(guān)系才會更加清晰而穩(wěn)定，公民對政府收支的監(jiān)督才更有法理基礎(chǔ)和制度保障。正是從這個(gè)意義上，亞當(dāng)?斯密強(qiáng)調(diào)“一切賦稅的征收，須設(shè)法使人民所付出的，盡可能等于國家所收入的?！保ㄗⅲ簛啴?dāng)?斯密：《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》下冊，商務(wù)印書館，2004年，第383頁。）否則，就會弊病四起。這是預(yù)算國家制度的第一項(xiàng)基礎(chǔ)制度。二是做實(shí)政府無預(yù)算不得收支的制度。預(yù)算需要經(jīng)過嚴(yán)格復(fù)雜的程序形成，它是對政府收支的陽光安排和法律許可。政府依據(jù)預(yù)算收支，在制度意義上不會產(chǎn)生腐敗，所需的只是嚴(yán)格監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。但是，如果允許政府在預(yù)算之外進(jìn)行收支，則在制度安排上就為腐敗的滋生開了口子。我國目前還存在規(guī)模不小的預(yù)算外收入（注：全國地方政府每年的預(yù)算外收入究竟有多少，恐難精確統(tǒng)計(jì)。據(jù)北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心平新喬教授對2004年地方政府財(cái)政狀況的研究，當(dāng)年地方政府僅賣地、行政性收費(fèi)為主的兩項(xiàng)預(yù)算外收入，就分別達(dá)到6150億元、4323億元，合計(jì)占當(dāng)年地方可支配財(cái)力30367億元的1/3強(qiáng)?！逗{都市報(bào)》，2006年11月2日。）。所謂預(yù)算外收入就是不通過國家預(yù)算管理的財(cái)政收入，其使用由政府自行決定，完全不提交人大審議,可以說是政府無預(yù)算收支的典型形式。雖說它是歷史遺留問題，也對地方社會事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，但那畢竟是我國預(yù)算制度尚不完善時(shí)的產(chǎn)物。無論從學(xué)理、法理，還是制度設(shè)計(jì)上講，預(yù)算外收入都不符合預(yù)算國家制度的精神，更不符合公民與國家之間的權(quán)利與義務(wù)約定，況且它們的收支過程早已成為腐敗滋生的“重災(zāi)區(qū)”，需要從預(yù)算制度上進(jìn)行調(diào)整。對預(yù)算外收入要盡可能預(yù)算內(nèi)化，或者先統(tǒng)一繳納國庫，再全額返還地方，即便不作統(tǒng)一分配,也要納入嚴(yán)格的預(yù)算管理,適用預(yù)算監(jiān)督程序。三是建立政府支出偏離預(yù)算安排的自動(dòng)否決制度。如前所述，預(yù)算國家制度下的預(yù)算不僅僅指政府的收支計(jì)劃，還包括政府的行動(dòng)計(jì)劃，也就是說預(yù)算是政府行動(dòng)計(jì)劃和政府收支計(jì)劃的統(tǒng)一。只有政府行為中實(shí)際發(fā)生的收支范圍、數(shù)量和方式等信息符合預(yù)算規(guī)定的精神和原則，才能說預(yù)算真正被執(zhí)行了。當(dāng)前的情況是預(yù)算與政府行為不是一回事的現(xiàn)象比較普遍。審計(jì)報(bào)告所列舉的26種政府收支違反預(yù)算的行為，大都是以虛假的政府行為信息、收支信息來“彌合”預(yù)算計(jì)劃。比如，虛假報(bào)銷、冒領(lǐng)、 套取資金；不細(xì)化預(yù)算；挪用預(yù)算、公款(包括擠占公款和自行調(diào)整公款用途)等。因此，有必要建立根據(jù)預(yù)算計(jì)劃否決偏離預(yù)算規(guī)定的政府收支行為的制度。

（三）建立有利于防治腐敗的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)。這需要以各級人民代表大會為核心，以防治因預(yù)算失規(guī)、失序引發(fā)的腐敗為目的，建立集中統(tǒng)一的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)。預(yù)算權(quán)力的集中統(tǒng)一性是預(yù)算國家制度的一個(gè)基本要求。自1999年預(yù)算改革以來，通過推行國庫收付、部門預(yù)算、統(tǒng)一采購和預(yù)算審批等制度，我國預(yù)算管理權(quán)力的統(tǒng)一性有了很大的加強(qiáng)，但分散性問題無論在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行，還是在預(yù)算監(jiān)督上，都依然存在。審計(jì)報(bào)告所揭示的26類預(yù)算失規(guī)、失序行為，在很大程度上就是我國預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)還相對分散的結(jié)果。比如，一些部門通過虛報(bào)預(yù)算、長期不辦理決算、不細(xì)化預(yù)算、挪用預(yù)算、自行調(diào)整公款用途、預(yù)算收入(包括非稅收入)不上繳、向非預(yù)算單位或個(gè)人撥款等方式，不斷膨脹了部門對預(yù)算的二次分配權(quán)，這在一定程度上削弱了財(cái)政部統(tǒng)一管理預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力。而國家發(fā)改委等綜合管理部門也有很大的預(yù)算分配權(quán)，這對財(cái)政部的預(yù)算管理權(quán)又構(gòu)成了一定程度的分解。在預(yù)算監(jiān)督方面也存在財(cái)政系統(tǒng)、審計(jì)系統(tǒng)和人大系統(tǒng)三分的局面，財(cái)政系統(tǒng)負(fù)責(zé)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的具體組織、審計(jì)系統(tǒng)側(cè)重預(yù)決算執(zhí)行情況的監(jiān)督、人大系統(tǒng)負(fù)責(zé)預(yù)決算審批和總體監(jiān)督。由于財(cái)政系統(tǒng)和其他行政職能部門同屬于預(yù)算最大化的爭取方，他們雖有監(jiān)督能力，但監(jiān)督責(zé)任不明、監(jiān)督動(dòng)力不足，甚至自己也常常出現(xiàn)不小的預(yù)算違規(guī)行為（注：自2003年，審計(jì)署推出審計(jì)結(jié)果公開制度起，財(cái)政部就是被點(diǎn)名批評的次數(shù)最多的部門之一，財(cái)政部在每年的審計(jì)報(bào)告中都被審計(jì)出有重大預(yù)算違規(guī)行為。參見2004-2008年審計(jì)公告。）；審計(jì)系統(tǒng)有監(jiān)督責(zé)任，但查處的力度有限（注：我國現(xiàn)行《審計(jì)法》只賦予審計(jì)機(jī)關(guān)糾正、停止被審計(jì)單位的違法違規(guī)行為的權(quán)力，對直接責(zé)任人的處理只有建議權(quán)。）；人大系統(tǒng)有充分的監(jiān)督權(quán)力，但往往缺乏監(jiān)督能力和完整的預(yù)決算信息，難免使其對預(yù)算的監(jiān)督虛化。因而，三個(gè)系統(tǒng)都發(fā)揮不了令人滿意的預(yù)算監(jiān)督效能。建構(gòu)有中國特色的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)該是在人民代表大會統(tǒng)一主導(dǎo)預(yù)算的前提下，做實(shí)預(yù)算執(zhí)行力、預(yù)算監(jiān)督力和預(yù)算編制力。其中，預(yù)算監(jiān)督力是核心。我國現(xiàn)行的預(yù)算管理體制表明，人大不參與預(yù)算的編制使之難以深入了解行政系統(tǒng)對預(yù)算的需求、掌握完整的預(yù)算信息，給人大充分行使預(yù)算審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)帶來困難。另外，人大（特別是地方人大）也沒有專門的預(yù)算審計(jì)、監(jiān)察隊(duì)伍。預(yù)算監(jiān)督是一項(xiàng)政治工作、法律工作，也是一項(xiàng)技術(shù)工作、常規(guī)工作，沒有預(yù)算審計(jì)就會虛化預(yù)算監(jiān)督。如果說英、法、美等典型的三權(quán)分立制國家，是為了強(qiáng)化議會對行政系統(tǒng)的制約，而不同程度地把預(yù)算的主導(dǎo)權(quán)交給了議會，客觀上也有利于防控行政系統(tǒng)變更預(yù)算的隨意性。那么，我國作為實(shí)行“議行合一”的體制的社會主義國家，更加適合、也更應(yīng)該將預(yù)算主導(dǎo)權(quán)留給人民代表大會行使。我們的人民代表大會不搞西方式的“議會撥款”、“議會稅收動(dòng)議”和“議會支出動(dòng)議”，但可以建議人大的預(yù)算委員會與財(cái)政部合作共同編制預(yù)算，或者賦予其修改預(yù)算的權(quán)力，使之能夠在預(yù)算編制階段就掌握預(yù)算信息、監(jiān)督預(yù)算的編制，從而改變目前人大在審議預(yù)算時(shí)的被動(dòng)局面。同時(shí)，也可以建議審計(jì)署歸建于人大常委會，或者將審計(jì)署對政府部門的審計(jì)職能交由人大預(yù)算委員會履行。這樣有利于實(shí)化人大對預(yù)算的檢查、監(jiān)督能力，而審計(jì)署的工作也更有權(quán)威。為了便于人民代表大會行使國家預(yù)算主導(dǎo)權(quán)，建議將人大預(yù)算委員會由現(xiàn)在的人大工作機(jī)構(gòu)升格為人大專門委員會，使之成為我國預(yù)算審議、監(jiān)督和執(zhí)行檢查的核心機(jī)構(gòu)。此外，為了強(qiáng)化財(cái)政部對經(jīng)人大審批的預(yù)算的執(zhí)行組織力，必須進(jìn)一步細(xì)化部門預(yù)算，尤其是部門的二級預(yù)算，最大限度地規(guī)制各職能部門對本級預(yù)算和所屬二級預(yù)算的二次分配權(quán)，減少預(yù)算支出調(diào)整的隨意性。其他綜合性調(diào)控部門和預(yù)算支出大戶，如發(fā)改委、中國人民銀行、科技部等可以向財(cái)政部提出預(yù)算編制和執(zhí)行的建議，但不享有“先斬后奏”、“先行切割”、“強(qiáng)行分配”等破壞預(yù)算管理集中統(tǒng)一的權(quán)力。當(dāng)然，財(cái)政部在預(yù)算編制、執(zhí)行和管理方面都要率先自律垂范。

（四）探索有利于防治腐敗的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的形式及工具。一是在預(yù)算編制方面，改革單一的基數(shù)預(yù)算方式，實(shí)行基數(shù)預(yù)算和零基預(yù)算相結(jié)合，對職能相對穩(wěn)定的部門采用基數(shù)預(yù)算，而職能不夠穩(wěn)定或變化較大的部門采用零基預(yù)算，防止部門預(yù)算的無因膨脹、只增不減和不合理配置。二是在預(yù)算審議方面，改革單一的整體表決方式，有選擇地對數(shù)額大、對國計(jì)民生關(guān)聯(lián)密切或者投入結(jié)果不確定的預(yù)算進(jìn)行辯論預(yù)算和個(gè)案預(yù)算方式的試驗(yàn)，允許人大不通過某個(gè)部門的預(yù)算或某個(gè)單項(xiàng)預(yù)算，防止預(yù)算審批中的“搭便車”現(xiàn)象。三是根據(jù)我國兩會召開的特定時(shí)間安排，將預(yù)算年度從現(xiàn)行的1月1日至12月31日調(diào)整為4月1日至次年的3月31日，解決我國預(yù)算未批先行的歷史遺留問題，防止一些地方和部門利用既成事實(shí)“綁架”預(yù)算審批的現(xiàn)象。四是修改有關(guān)法律，強(qiáng)化對預(yù)算違法行為的法律約束力。我國現(xiàn)行《憲法》尚未有涉及預(yù)算的內(nèi)容，《預(yù)算法》第73、74、75條對擅自變更預(yù)算、擅自動(dòng)用國庫庫款、隱瞞預(yù)算收入行為的處罰也僅僅限于追究行政責(zé)任，而未提到承擔(dān)法律責(zé)任的問題，這對預(yù)算違規(guī)、違法者是顯失拘束的。因此，有必要在《憲法》中對國家預(yù)算的基本原則和精神加以規(guī)定，在《預(yù)算法》中增加對預(yù)算違法的法律責(zé)任追究的條款，同時(shí)，在《刑法》中也要增設(shè)預(yù)算違法方面的罪種。オ

作者單位：浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院

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責(zé)任編輯：曹 英