《行政學(xué)研究》在公共管理中的應(yīng)用

郝明瑤

【摘要】 威爾遜的《行政學(xué)研究》作為公共行政學(xué)學(xué)科產(chǎn)生的標(biāo)志性文獻(xiàn)，為整個(gè)公共行政學(xué)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。分了析《行政學(xué)研究》的主干結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，并在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的基礎(chǔ)上對(duì)威爾遜“政治——行政”二分框架的意義進(jìn)行了總結(jié)。

【關(guān)鍵詞】 威爾遜；行政學(xué)；框架

威爾遜的《行政學(xué)研究》作為公共行政學(xué)學(xué)科產(chǎn)生的重要標(biāo)志性文獻(xiàn)，以其提出的“政治與行政二分”框架為公共行政學(xué)科研究做出了巨大貢獻(xiàn)。這篇發(fā)表在《政治科學(xué)季刊》上的論文，用生動(dòng)通俗的語(yǔ)言力圖闡述行政科學(xué)的獨(dú)立性和其他特點(diǎn)，并用形似散漫的結(jié)構(gòu)集中討論了從“行政科學(xué)的產(chǎn)生”到“地方與聯(lián)邦自治”等幾個(gè)主題，全面地將公共行政科學(xué)與政治學(xué)中進(jìn)行了區(qū)分。

一、文章結(jié)構(gòu)梳理

為便于分析，現(xiàn)將論文結(jié)構(gòu)圖整理如下：

論文結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn)也從語(yǔ)言中得到充分運(yùn)用，每一個(gè)要說(shuō)明的問(wèn)題，都有威爾遜設(shè)問(wèn)的提出，隨著問(wèn)題的提出，問(wèn)題逐步深入，從行政學(xué)存在的原因，到其產(chǎn)生和發(fā)展的時(shí)間，從普魯士國(guó)王的成功經(jīng)驗(yàn)到法國(guó)大革命和拿破侖時(shí)期法國(guó)專(zhuān)制的存在，從美國(guó)人民主權(quán)到對(duì)公眾輿論的評(píng)價(jià)，從歷史經(jīng)驗(yàn)的缺乏和客觀現(xiàn)實(shí)的限制到提出憲法與行政問(wèn)題的區(qū)別，又從公眾輿論的特點(diǎn)提出文官制度的理想模式，最后在全文分析的基礎(chǔ)上提出了行政學(xué)的研究原則和方法。

二、文章內(nèi)容分析

在對(duì)此篇文章的結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較細(xì)致的梳理之后，我們?cè)賮?lái)細(xì)細(xì)咀嚼其中的精髓。行政學(xué)的產(chǎn)生和所有的學(xué)科一樣，獨(dú)立學(xué)科的產(chǎn)生既需要時(shí)代背景的孕育，也需要理論基礎(chǔ)的支撐。而威爾遜的這篇論文正承擔(dān)了行政學(xué)作為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科出現(xiàn)的重要理論基礎(chǔ)這一角色，而學(xué)科產(chǎn)生的時(shí)代背景，則在《行政學(xué)研究》里有較為詳細(xì)的表述：民主制度的建立，政府角色的轉(zhuǎn)變使得行政管理已經(jīng)不再處于陰暗不為人所重視的角落，而為了更好地行使民主權(quán)力，成為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科，有自己的研究方法，為人們所認(rèn)識(shí)。

談及行政學(xué)的產(chǎn)生，其產(chǎn)生的時(shí)間和地點(diǎn)也是有助于我們更好地理解這一問(wèn)題的。根據(jù)威爾遜的論文，“美國(guó)的學(xué)者迄今都沒(méi)有在這門(mén)科學(xué)的發(fā)展中發(fā)揮重要的作用，行政學(xué)的博士都產(chǎn)生在歐洲。” “它是由法國(guó)和德國(guó)的教授們發(fā)展起來(lái)的”。而對(duì)于行政科學(xué)首先在歐洲得到重視，威爾遜認(rèn)為是歐洲政府的壟斷性使其迅速采取的各種手段能得到有效的執(zhí)行，使得行政學(xué)的研究在歐洲更為便利。行政科學(xué)受到廣泛重視的原因時(shí)間為何“姍姍來(lái)遲”，既然行政機(jī)關(guān)作為政府最明顯的部分，經(jīng)歷了和政府本身一樣漫長(zhǎng)的歲月，那么行政學(xué)產(chǎn)生如此之晚，必然有其特殊原因。從理論上看，政治學(xué)研究的結(jié)構(gòu)性?xún)A向?qū)е铝巳藗儗?duì)行政的忽視，而政治學(xué)的這種結(jié)構(gòu)性?xún)A向是由當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景所決定的，“在很早的時(shí)代，麻煩的事情幾乎都出在政府的結(jié)構(gòu)方面”，而美國(guó)作為一個(gè)新興國(guó)家，并沒(méi)有在政府工作方面遇到大的困難，加之對(duì)國(guó)外行政學(xué)研究的不重視，行政學(xué)遲遲沒(méi)有在美國(guó)得到充分的發(fā)展。

1．阻礙因素

對(duì)于當(dāng)時(shí)的美國(guó)，一切政府工作的原則首先就是自由，但分散的人民主權(quán)并不能為行政管理的發(fā)展提供任何便利條件，只是使得類(lèi)似“集體的無(wú)理性”表現(xiàn)得更加明顯，行政權(quán)力行使更加困難而已。這在“以投票決定一切”的美國(guó)表現(xiàn)得尤為突出——在對(duì)公眾輿論的尊重和改變輿論的需要間，似乎沒(méi)有一個(gè)平衡存在，而控制著權(quán)力的公眾輿論并非一個(gè)理性的集體，對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的沿襲和偏見(jiàn)時(shí)時(shí)刻刻影響著輿論的導(dǎo)向，從而使得“教育”變得必要。威爾遜提出，即使是教育，在民主主權(quán)下，也有其格外的困難，因?yàn)檫@意味著對(duì)真理表達(dá)的清晰性和平易性要求很高，而這卻不是那些管理者所能做到的。

在這一部分，我認(rèn)為威爾遜給你個(gè)提出了四個(gè)需要注意的阻礙因素：①人民主權(quán)的分化；②改革為大眾接受的困難性；③對(duì)輿論的尊重和改變輿論的困難性；④對(duì)真理表述為輿論接受的可能性。威爾遜認(rèn)為這些因素在美國(guó)體現(xiàn)得尤為突出。

2．行政學(xué)研究的題材及特有目的

在這一部分，威爾遜似乎在重復(fù)強(qiáng)調(diào)前面已經(jīng)提到的“行政學(xué)與政治學(xué)二分”框架，但事實(shí)上，威爾遜只是在用學(xué)科間的比較的方法使得行政學(xué)更為清晰地呈現(xiàn)，避免混淆。他首先論述了行政學(xué)與政治學(xué)間的區(qū)別與聯(lián)系，并引用德國(guó)學(xué)者的話(huà)說(shuō)明“行政管理置身于政治所有的范圍之外”，最后，他對(duì)憲法問(wèn)題和行政管理問(wèn)題進(jìn)行了進(jìn)一步闡述，表明只有憲法原則下的自由才是人們所擁有的自由，行政管理下的自由僅僅是其程序上的實(shí)現(xiàn)。

在比較后，公共行政的概念便得到了比較全面的概括。在這一部分，威爾遜對(duì)憲法的作用進(jìn)行了界定，認(rèn)為要區(qū)分“一般決策”和“特殊手段”，只有承認(rèn)行政官員的主動(dòng)性才能保證行政有效率。對(duì)于“分權(quán)”問(wèn)題上憲法與行政管理的沖突，威爾遜進(jìn)行了比較深刻的思考，認(rèn)為民主制度下的分權(quán)，只有在“巨大權(quán)力”和“不受限制的自由處置權(quán)限”下形成對(duì)責(zé)任承擔(dān)者的激勵(lì)，才能使得民主分權(quán)下文官的行政效率。

3．公共輿論與行政管理

正如開(kāi)篇所提出的，“大多數(shù)人以前僅僅聽(tīng)命于政府，現(xiàn)在他們卻指導(dǎo)著政府。有些國(guó)家，政府曾經(jīng)對(duì)朝廷惟命是從，而現(xiàn)在卻必須遵從全民的意見(jiàn)”，正是在這樣的背景下，公共輿論與公共行政間的關(guān)系發(fā)生了劇變，如何理解此時(shí)公共輿論和行政管理的關(guān)系對(duì)于公共行政的職能界定具有重大意義。

雖然威爾遜認(rèn)為“公共輿論對(duì)行政管理起權(quán)威性評(píng)論家的作用”，但緊接下來(lái)的三個(gè)段落，威爾遜從美國(guó)的投票式?jīng)Q策、輿論的教育問(wèn)題等來(lái)限定了輿論對(duì)行政管理作用的范圍，這樣看起來(lái)似乎矛盾的一個(gè)部分，實(shí)質(zhì)上承接了上面他所闡述的關(guān)于“巨大權(quán)力”和“不受限制的自由處置權(quán)限”的論述，同時(shí)，也緊緊扣住了其“政治與行政二分”框架的中心?？此朴懻撦浾撆c行政管理的一個(gè)部分，實(shí)質(zhì)上也直指向論文的中心。

4．公共服務(wù)機(jī)關(guān)的后備人員

一個(gè)學(xué)科的正式誕生，必然伴隨著一個(gè)獨(dú)立教育體系或者科目的出現(xiàn)，對(duì)于公共行政，也是如此。在這一部分，威爾遜集中討論的問(wèn)題就是文官后背人員的準(zhǔn)備方式。其提出的“理想模式的文官制度的方式——選舉和經(jīng)常性的公開(kāi)協(xié)商”以及“競(jìng)爭(zhēng)性考試”到現(xiàn)在已經(jīng)成為各國(guó)選擇行政官員的主要方式。

5．研究行政學(xué)的方法

每一門(mén)獨(dú)立學(xué)科都有其系統(tǒng)的研究方法，通過(guò)比較，威爾遜認(rèn)為不同政治體制下的行政管理具有相似性——結(jié)構(gòu)性相似以及合法目標(biāo)的相似。從而構(gòu)成了其認(rèn)為引進(jìn)外國(guó)行政制度的可能性，在排除成見(jiàn)和嚴(yán)格區(qū)分政治和行政的前提下，威爾遜在這一部分提出，比較研究是行政學(xué)研究的方法。

許多西方學(xué)者至今仍認(rèn)為，比較研究是行政學(xué)研究的唯一方法，威爾遜雖然在論文里并沒(méi)有明確指出比較研究的主宰地位，但事實(shí)上他已經(jīng)將比較研究的方法帶入了整篇論文的寫(xiě)作，這是符合當(dāng)時(shí)美國(guó)的的時(shí)代特征的。當(dāng)時(shí)美國(guó)的政治制度發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，在當(dāng)時(shí)政治與行政仍然不分界限的情況下，政治格局的改變是否就意味著行政格局的改變?nèi)匀粵](méi)有定數(shù)，在此，威爾遜提出用比較的方法研究行政學(xué)明顯對(duì)美國(guó)當(dāng)時(shí)的行政需求相

符合。但無(wú)疑這也對(duì)后來(lái)行政學(xué)研究方法的發(fā)展方向產(chǎn)生了一些影響。

三、政治與行政二分法原則對(duì)于當(dāng)代政府改革的啟示意義

如果對(duì)于二分法的探索只停留在其理論層面，那是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)于政府改革來(lái)說(shuō)，首要條件是認(rèn)清本國(guó)行政體制所面臨的具體問(wèn)題，并結(jié)合這些理論的精髓推行政府改革方案。這對(duì)于我國(guó)政府改革有著重要的指導(dǎo)意義，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

(一)從政府管理工作的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)政治與行政進(jìn)行二分,有利于政府在對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理的過(guò)程中選擇正確的行為方法。政府實(shí)際上面臨著兩個(gè)不同的行為領(lǐng)域,即威爾遜所說(shuō)的政治領(lǐng)域和行政領(lǐng)域，此二者之間的確存在著一定的差異?！皩?duì)于參與統(tǒng)治和治理過(guò)程的行政人員,應(yīng)該明確區(qū)分政治與行政二者的不同”。中國(guó)特有的黨政關(guān)系導(dǎo)致了政治對(duì)于行政的絕對(duì)主導(dǎo)地位，使得行政部門(mén)不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使權(quán)限。再者，由于黨政很難分開(kāi)，行政行為實(shí)際上由黨組織來(lái)決定，甚至以行政部門(mén)內(nèi)黨組織的名義來(lái)實(shí)施。筆者認(rèn)為，在政治領(lǐng)域應(yīng)該用政治方式，而在行政領(lǐng)域則宜采用行政方式，反之，用政治手段去解決行政問(wèn)題，不但解決不了問(wèn)題，反而會(huì)使問(wèn)題更加復(fù)雜化；而若用行政手段去解決政治問(wèn)題，同樣達(dá)不到解決問(wèn)題的效果，且還有可能造成新的政治問(wèn)題。二分法的觀點(diǎn)如果把握得當(dāng)，有助于政府管理者辨別政治問(wèn)題和行政問(wèn)題，從而正確地選擇政府的行為方式。

(二)對(duì)保持政府穩(wěn)定的作用。政治與行政二者的活動(dòng)領(lǐng)域、運(yùn)行規(guī)律都各不相同。政治是不穩(wěn)定的、排他的和混亂的，行政是穩(wěn)定的、專(zhuān)業(yè)的且有秩序的。用政治沖擊或代替行政都會(huì)引起國(guó)家的動(dòng)蕩，不利于政府的穩(wěn)定和政策的連續(xù)性。因此，政治行政二分法在一定意義上能夠保持政府的穩(wěn)定，并啟示我們應(yīng)立足于政府改革的實(shí)踐方面，在政策制定領(lǐng)域注重民主，實(shí)現(xiàn)決策的民主化；在行政領(lǐng)域則應(yīng)更加注重效率，使政治與行政都能得到充分

地發(fā)展。

四、研究意義

威爾遜最大的貢獻(xiàn)，就是把行政學(xué)從政治學(xué)中脫離出來(lái)，成為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科，即“政治——行政二分”。雖然對(duì)這個(gè)框架的合理性一直以來(lái)受到質(zhì)疑，但不能不承認(rèn)它仍然是“催生”公共行政最重要的標(biāo)志文獻(xiàn)。這個(gè)分水嶺的確意味著一個(gè)巨大的變化，其影響并不僅僅限于學(xué)科理論方面，威爾遜對(duì)公共行政的研究顯然也對(duì)當(dāng)時(shí)的政治界產(chǎn)生了不可估量的影響。當(dāng)時(shí)在美國(guó)，面臨著權(quán)錢(qián)交易等一系列的腐敗現(xiàn)象侵蝕著公共行政系統(tǒng)導(dǎo)致低效率、聲名狼藉的重大問(wèn)題，此時(shí)關(guān)注行政問(wèn)題已經(jīng)是勢(shì)在必行。在威爾遜“巨大的權(quán)力和不受限制的自由”的前提下，顯然已經(jīng)對(duì)“承擔(dān)責(zé)任必不可少的條件”做出了最好的闡述。威爾遜為了能讓政府意識(shí)到承擔(dān)責(zé)任的重要性、意識(shí)到高效率執(zhí)行決策的重要性，在論文中對(duì)“職責(zé)”、“輿論”等問(wèn)題進(jìn)行了分析。除此之外，論文的重要貢獻(xiàn)還在于提出了比較研究是公共行政的重要研究方法。這在部分程度上承認(rèn)了公共行政對(duì)政治學(xué)研究方法的繼承，也為今后比較行政學(xué)等學(xué)科的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

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