論我國民事訴訟中督促程序的發(fā)展

劉 杰

摘要我國在1991年4月9日實施的《中華人民共和國民事訴訟法》中增設(shè)了督促程序,并在2001年最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于督促程序若干問題的規(guī)定》中對相關(guān)問題進(jìn)行了明確。在民訴法剛剛頒布的一年多的時間里,僅公開發(fā)表的督促程序的論文大約就有七十余篇,這種宣傳和研究的規(guī)模在民訴法新增的程序和制度中是獨(dú)一無二的。①然而這樣的局面并未一直持續(xù)或是發(fā)展,時至今日,督促程序不但沒有像人們希望的那樣發(fā)揮其應(yīng)有的作用,而卻日漸受到人們的冷落,使之形同虛設(shè),1992年,全省審結(jié)督促程序案件17440件,而到1998年僅為9433件。②本文提出這一課題,對我國督促程序的現(xiàn)狀及原因進(jìn)行研究與分析,在總結(jié)前人經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,提出完善我國督促程序的設(shè)想,以期拋磚引玉,促進(jìn)督促程序進(jìn)一步完善,使之服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

關(guān)鍵詞督促程序司法效率支付令司法救濟(jì)

中圖分類號:D925文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-178-02

一、督促程序概述

(一)督促程序的概念

督促程序,是指在債權(quán)人提出以給付一定數(shù)量的金錢、有價證券為標(biāo)的的財產(chǎn)上的請求后,法院僅根據(jù)債權(quán)人單方面的申請,不經(jīng)過開庭審理,而直接向債務(wù)人發(fā)出支付命令的程序。③

在適用督促程序的情況下,法院發(fā)出支付令是以債務(wù)人對債權(quán)人的請求不會爭執(zhí)為假定前提的,其目的就是使那些債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確的案件能得到迅速、有效、經(jīng)濟(jì)的解決。在現(xiàn)實生活中,往往存在這種現(xiàn)象:債權(quán)人與債務(wù)人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確,只是由于債務(wù)人缺乏履行債務(wù)的能力或是債務(wù)人盡管有履行債務(wù)的能力卻故意不履行債務(wù),如果債權(quán)人因此而借助于法庭審理,必然會將時間浪費(fèi)于繁雜的庭審,并因此而支付較多的訴訟費(fèi)用,同時,法院也需要組織審理案件,浪費(fèi)了司法資源。對這樣的案件適用督促程序,就可以省去法庭調(diào)查,辯論的繁瑣程序,節(jié)省大量的時間,同時,由于適用督促程序的案件訴訟費(fèi)用較低,也可以使案件當(dāng)事人減少訴訟成本。

(二)督促程序的特點(diǎn)

從督促程序的形式上看,督促程序具有如下特點(diǎn):第一,督促程序既具有訴訟程序的特點(diǎn),又具有非訴程序的特點(diǎn)。第二,督促程序是一種略式程序。第三,督促程序是非實體性審查程序。第四,督促程序是選擇性程序。

從督促程序的操作層面看,督促程序還具有以下特點(diǎn):第一,手續(xù)簡單。債權(quán)人只需向法院申請即可啟動程序。第二,審查快捷。由于只進(jìn)行形式審查,就省去了案件前期的調(diào)查取證以及審理過程中的證據(jù)調(diào)換等普通訴訟審判中必經(jīng)的程序,使得案件的審理大大便捷。第三,節(jié)省時間。第四,降低當(dāng)事人的訴訟成本。第五,節(jié)省司法

資源。

(三)督促程序的意義

督促程序的適用具有重要的意義,很多學(xué)者對此也發(fā)表了自己的見解,如江偉教授認(rèn)為,其意義是:一,迅速保護(hù)債權(quán);二,節(jié)約訴訟成本。④張衛(wèi)平教授則認(rèn)為,其意義是:一,簡化訴訟程序,方便人民法院辦案;二,有利于及時保護(hù)債權(quán)人的合法利益,完善我國債權(quán)制度,維護(hù)社會主義經(jīng)濟(jì)秩序。⑤譚兵教授認(rèn)為,督促程序的意義是:一,及時保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,完善我國債權(quán)制度;二,簡化訴訟程序,體現(xiàn)“兩便”原則;三,預(yù)防糾紛,維護(hù)社會主義經(jīng)濟(jì)秩序。⑥基于以上觀點(diǎn),我們可以歸納出,督促程序主要有以下意義:

第一,提高司法效率。督促程序的適用,使得大量的債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確的案件在進(jìn)入普通訴訟程序以前就得到了解決,減少了法院的訴累。第二,有利于貫徹司法經(jīng)濟(jì)的原則。督促程序是商品經(jīng)濟(jì),尤其是市場經(jīng)濟(jì)條件下,秩序、正義、效率機(jī)制在訴訟法上貫徹的產(chǎn)物。⑦第三,有利于迅速解決債權(quán)債務(wù)糾紛,保護(hù)債權(quán)人債權(quán),維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序。

二、督促程序的歷史淵源與發(fā)展

(一)督促程序的淵源

督促程序的淵源可追溯至古羅馬法,在羅馬共和國時期,裁判官可以向某一特定的人發(fā)出一定的命令或禁止令,在這種命令或禁止令發(fā)出之前,并不需要長時間的實質(zhì)調(diào)查,這樣做的目的是直接保護(hù)權(quán)利人受到威脅的利益。裁判官的命令或禁止令具有判決的效力,如果相對人不遵守這一禁令或命令,權(quán)利人可以提起訴訟,請求執(zhí)行令。⑧從形式上看,這可以說是今天督促程序的雛形。

一般認(rèn)為,現(xiàn)代督促程序起源于德國。德國于1877年的民事訴訟法中首次規(guī)定了督促程序,時至今日,此制度在德國已有一百多年的歷史。在十九世紀(jì)的歐洲,由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,經(jīng)濟(jì)關(guān)系變的日益復(fù)雜,法律關(guān)系也變得復(fù)雜起來,這給各國的司法工作帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。德國率先規(guī)定了督促程序,用于處理那些債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確的簡單案件,得到了各國的效仿。

(二)督促程序的發(fā)展

德國在1877年民事訴訟法中規(guī)定督促程序后的一百多年中,對督促程序的內(nèi)容做了較多修改。如1977年,德國對督促程序作出了重大修改,其主要內(nèi)容是:一,適用范圍縮小,將原來的適用于以金錢、代替物及有價證券為標(biāo)的的無對待給付的案件修改為僅適用于以金錢為標(biāo)的的無對待給付的案件;二,為適應(yīng)自動化辦案的需要,規(guī)定當(dāng)事人必須使用法院預(yù)印的書狀;三,在督促裁定送達(dá)相對人時,法院應(yīng)同時將已記載法院地址的異議書狀附送相對人,以便相對人能隨手填寫異議而送回法院;四,將異議期間由原規(guī)定的一星期改為兩星期,以強(qiáng)化對相對人的保護(hù);五,債權(quán)人的申請書狀必須明確表明其請求權(quán)無對待給付且其債務(wù)已到期,以避免對有爭執(zhí)性的請求權(quán)發(fā)出督促裁定;六,相對人提出異議而轉(zhuǎn)為起訴的,以相對人的普通審判籍法院為管轄法院,申請人在申請書狀中必須先就相對人的普通審判籍作出說明。⑨德國的督促程序取得了較好的運(yùn)行效果,1990年督促程序案件有5145256件,通過普通訴訟解決的有578346件,僅占督促程序案件總量的11.2%,其余案件未經(jīng)普通訴訟程序就獲得了解決,這大大減輕了法院的負(fù)擔(dān)。

1983年奧地利修改督促程序,規(guī)定凡是請求支付75000先令以下的民事案件,法院受理起訴后不經(jīng)過原告的同意,先向債務(wù)人發(fā)出支付命令,如果債務(wù)人在兩周內(nèi)提出異議,支付命令失效,進(jìn)入法庭審理,其異議率不到10%。奧地利這種做法已經(jīng)不是原來意義上的督促程序,但它說明,只要程序結(jié)構(gòu)合理,支付命令處理案件的作用確實很大。⑩

三、我國督促程序現(xiàn)狀及存在的問題

(一)我國督促程序的現(xiàn)狀

我國的督促程序是在借鑒國外相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上根據(jù)我國的國情制定的,其內(nèi)容主要涉及適用范圍、支付令的申請條件、支付令的送達(dá)、債務(wù)人異議等方面。支付令申請的條件,是督促程序的重要內(nèi)容。除我國民事訴訟法中對支付令的申請條件作出的原則性規(guī)定外,《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》就債權(quán)人向人民法院申請支付令應(yīng)當(dāng)具備的條件做了明確規(guī)定:一,請求給付金錢或匯票、本票、支票以及股票、債券、國庫券、可轉(zhuǎn)讓的存單等有價證券的;二,請求金錢或有價證券已到期且數(shù)額確定,并寫明了請求所根據(jù)的事實、證據(jù)的;三,債權(quán)人沒有對等給付義務(wù)的;四,支付令能夠送達(dá)債務(wù)人的。

依照《民事訴訟法》的規(guī)定,支付令送達(dá)必須通過債務(wù)人能夠?qū)嶋H接受的法定方式送達(dá)。債務(wù)人能夠?qū)嶋H接受的送達(dá)方式,包括直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)和轉(zhuǎn)交送達(dá)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干意見》第221條對債務(wù)人書面異議的審查作了明確規(guī)定:債務(wù)人在法定期間提出書面異議的,人民法院無須審查異議是否有理由,就應(yīng)當(dāng)直接裁定終結(jié)督促程序。2001年1月21日實施的《最高人民法院關(guān)于督促程序若干問題的規(guī)定》對管轄問題作了補(bǔ)充規(guī)定。

(二)我國督促程序存在的問題

盡管我國的督促程序已經(jīng)比較完備,但在其實施的過程中,其運(yùn)行效果并不令人滿意。在這里筆者僅從法律規(guī)定和實際操作兩個方面進(jìn)行思考,對我國督促程序存在的問題展開論述。在法律規(guī)定方面,第一,對督促程序案件的管轄異議缺乏明確的規(guī)定。第二,對債務(wù)人異議沒有必要的限制。第三,督促程序沒有與普通訴訟程序較好的銜接。第四,督促程序的案件審理費(fèi)用數(shù)額及承擔(dān)方式不合理。在我國,督促程序案件的訴訟費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)是100元,這樣的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對標(biāo)的額較小的案件來說可能會偏高,第五,對錯誤發(fā)出支付令的補(bǔ)救程序欠缺完善。

在督促程序的操作方面,第一,對督促程序的宣傳較少,導(dǎo)致人們對督促程序知之甚少,甚至是陌生。如在天津市,1995年一審審判程序處理民事、經(jīng)濟(jì)案件34759件,以督促程序處理的民事、經(jīng)濟(jì)案件為251件,僅占一審民事、經(jīng)濟(jì)案件總數(shù)(不含海事和知識產(chǎn)權(quán)案件)的0.7%;豘第二,地方保護(hù)主義的存在影響了當(dāng)事人選擇使用督促程序的積極性。第三,一些法院對適用督促程序的案件不夠重視,存在著重普通訴訟程序,輕督促程序的思想,忽略適用督促程序。

四、完善我國督促程序的建議

針對我國督促程序存在的問題,筆者提出以下完善構(gòu)想:

第一,對督促程序的案件管轄權(quán)進(jìn)一步明確。適用督促程序的案件具有其自身的特點(diǎn):債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確且沒有對等給付內(nèi)容,這樣的案件處理比較簡單,對專業(yè)性要求也相對較低,因此,基層法院完全可以勝任。

第二,對債務(wù)人的異議進(jìn)行必要的審查。如果沒有對債務(wù)人異議的審查,就造成了債權(quán)人在申請支付令時承擔(dān)一定的義務(wù)而債務(wù)人在提出異議終止督促時可以不承擔(dān)任何義務(wù),這就有可能會造成債務(wù)人任意提出異議,惡意終止督促程序,使債權(quán)人遭受損失。為了解決這一問題,一方面,可規(guī)定債務(wù)人在提出異議的時候要接受一定的審查,這種審查也應(yīng)是形式上的,只要能從形式上證明債務(wù)人異議的有理由性即可。另一方面,可以規(guī)定,如果債務(wù)人惡意提出異議,一旦債權(quán)人提起訴訟,并在以后的訴訟中勝訴,那么債務(wù)人應(yīng)承擔(dān)一定的懲罰性責(zé)任,以便可以維護(hù)督促程序的有效性。

第三,完善督促程序與普通訴訟程序的銜接。督促程序在因債務(wù)人的異議終止后,如果債權(quán)人沒有明確表示不提起訴訟,則轉(zhuǎn)入普通訴訟程序。在督促程序案件的審理過程中,財產(chǎn)案件的規(guī)定收取費(fèi)用顯然過高。如果債務(wù)人提出異議,督促程序終結(jié),則債權(quán)人為了保護(hù)自己的合法權(quán)益向法院另行提起訴訟仍需交納訴訟費(fèi),這樣債權(quán)人為了保護(hù)自己的同項權(quán)利交納雙重的訴訟費(fèi)用顯然不合理。

第四,健全和完善對生效錯誤支付令的司法救濟(jì)程序。依法保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,嚴(yán)格依法受理,正確適用法律,從立案受理、審查、執(zhí)行各個環(huán)節(jié)實行流程管理。在切實保證案件質(zhì)量的同時,應(yīng)當(dāng)本著“實事求是、有錯必糾”的原則,一是賦予當(dāng)事人對“認(rèn)為生效支付令適用法律錯誤”的審訴權(quán)和申請再審權(quán);二是對生效支付令的“確有錯誤”作出比較規(guī)范的界定。

第五,加強(qiáng)關(guān)于督促程序方面的法律宣傳、普及。一方面是要向人民群眾廣泛宣傳民事訴訟法關(guān)于督促程序的規(guī)定及其簡便、快捷、高效的優(yōu)點(diǎn),增強(qiáng)債權(quán)人利用督促程序的意識;另一方面,人民法院要教育審判人員注意克服重訴訟程序輕督促程序的思想,對符合支付令適用條件的,人民法院要注意及時引導(dǎo)債權(quán)人選擇適用督促程序,以加速資金流轉(zhuǎn),使債權(quán)人的合法權(quán)益及時得到保護(hù)。

通過對我國督促程序的現(xiàn)狀的研究,可以看出:一方面,我國督促程序的相關(guān)法律規(guī)定存在不完善和不合理的地方;另一方面我國的司法實踐中還存在很多問題,這也導(dǎo)致了督促程序不能有效運(yùn)行。要解決這些問題,前提是法律的制定要符合我國的國情,在這樣的前提下,才可以進(jìn)行法律的借鑒與移植。督促程序的法律規(guī)定的缺陷是需要改進(jìn)的,但更重要的是,我們要建立一個良好的司法體系,在這一體系中,尤其重要的是提高司法人員的司法水平,是他們摒棄重普通訴訟程序,輕督促程序的思想;同時,還要做好督促程序的宣傳,使督促程序廣為人知。

總之,對于督促程序存在問題的解決是一個長期的、必需的、不間斷的過程;是需要國家、社會、司法機(jī)關(guān)和個人多方面努力的工作;對這個問題的解決也是社會主義法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志!