森林保險應(yīng)獨立于農(nóng)業(yè)保險單獨立法

李媛媛

摘要森林保險具有很多不同于農(nóng)業(yè)保險的特點,而森林保險與農(nóng)業(yè)保險在保險標(biāo)的上的根本性區(qū)別決定了森林保險必須單獨立法。同時,森林保險的標(biāo)的也決定了森林保險的名稱不能為“林業(yè)保險”或“林木保險”。

關(guān)鍵詞森林保險農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的

中圖分類號:D922.28文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-336-02

目前正掀起了有關(guān)森林保險和農(nóng)業(yè)保險的大討論,其立法已提上日程,但很多人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險包含森林保險,而森林保險到底應(yīng)該叫做“森林保險”還是“林業(yè)保險”或是“林木保險”似乎也不確定,這其實是保險標(biāo)的的問題。因此,有必要在探討森林保險立法的其他問題之前,理順清楚,尤其是搞清楚森林保險與農(nóng)業(yè)保險的關(guān)系,從而統(tǒng)籌規(guī)劃森林保險立法與農(nóng)業(yè)保險立法。

一、森林保險不同于農(nóng)業(yè)保險的特點

農(nóng)業(yè)保險是指專為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過程中,對遭受自然災(zāi)害和意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險。

我國開辦的農(nóng)業(yè)保險主要險種有:養(yǎng)殖業(yè)如生豬保險,養(yǎng)雞保險、養(yǎng)鴨保險、牲畜保險,奶牛保險,耕牛保險,山羊保險,淡水養(yǎng)殖保險,養(yǎng)鹿保險、蚌珍珠保險等,種植業(yè)如水稻保險、蔬菜保險、林木保險、水果收獲保險、西瓜收獲保險、小麥保險、油菜保險、棉花保險、烤煙保險等。

目前我國教科書上一般認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險分為種植業(yè)保險和養(yǎng)殖業(yè)保險,而種植業(yè)保險分為農(nóng)作物保險和林木保險兩類,其中林木保險又包括森林保險、果樹保險及園林苗圃保險等。這完全是按照《農(nóng)業(yè)法》中大農(nóng)業(yè)的概念來界定的森林保險。我國《農(nóng)業(yè)法》第二條規(guī)定:本法所稱農(nóng)業(yè),是指種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè),包括與其直接相關(guān)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。其所包含的林業(yè)是傳統(tǒng)意義上作為生產(chǎn)部門的林業(yè),不是既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)又是公益事業(yè)的當(dāng)代林業(yè),因此盡管農(nóng)業(yè)與林業(yè)存在一些交叉部分,但林業(yè)是無法全部歸入農(nóng)業(yè)的。

可見,目前在我國,森林保險是農(nóng)業(yè)保險的一種,那么農(nóng)業(yè)保險是否能包括森林保險呢?

其實林木生產(chǎn)與作物栽培不相同。它具有生產(chǎn)周期長、見效慢、商品率高、占地面積大、受地理環(huán)境制約強(qiáng)、林木資源可再生等特點。同時因為森林具有的三大效益,即經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會效益,和森林所具有的生長周期長等特點,導(dǎo)致森林一旦受災(zāi)一方面很難恢復(fù),另一方面則損失巨大。因此,森林保險與農(nóng)業(yè)保險相比有自身的特點,不能包括在農(nóng)業(yè)保險當(dāng)中。特點如下:

(一)可續(xù)保期長

在農(nóng)業(yè)保險中,保險期按生長季節(jié)只有幾個月,一個有生命的標(biāo)的就此結(jié)束,續(xù)保時是另一個有生命的標(biāo)的,而林木保險標(biāo)的則是多年生植物,生長期長,就是一般速生用材林都在十年以上,特別是風(fēng)景林或珍貴樹種有百年以上,對一個有生命的標(biāo)的而言,其可續(xù)保期是相當(dāng)長的。

(二)目前只承保火災(zāi)責(zé)任,費率低

我國的原始森林經(jīng)若干年的跡地更新,逐步成為人工造林,雖說可能遇到的自然災(zāi)害比較多,但目前險種單一。由于地表上的草本植物和腐殖層減少,火災(zāi)發(fā)生的幾率減少損失率低。保險費率比農(nóng)作物低,一般在0.5%-1%。

(三)災(zāi)后的觀察期長

例如,在長江流域,由于林木的火災(zāi)發(fā)生旺季是秋冬干旱期,樹木被火燒后是否死亡當(dāng)時測定不出來,必須到春暖花開時,觀察火燒跡地的樹木是否萌發(fā)新的枝葉,因此其觀察期在幾個月左右。

(四)費率制定與農(nóng)業(yè)保險不同

森林保險費率因與保險標(biāo)的及其生產(chǎn)特點密切相關(guān),因此費率制定不同于農(nóng)業(yè)保險:首先,序列林價與費率;林業(yè)生產(chǎn)的勞動和資金投入往往要十幾年或幾十年才見效益的。采種、育苗、整地、造林階段投入的50%以上,其后是幼林撫育階段,經(jīng)營者投入逐漸減少,并維持一定水平。而林價(立木價值)與生產(chǎn)者的階段投入缺乏相關(guān)性,林木價值在不同生長期有不同價值。即所謂序列林價,也就是說,林業(yè)這個自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相結(jié)合的過程中,前期、中期和后期,自然力的作用隨時間的推移而漸漸增多,立木價值不斷增大,而經(jīng)濟(jì)的投入則與此相反,林木生長期越長,投入越少,即所謂“以林養(yǎng)林”。其次,損失率與費率區(qū);森林災(zāi)害的損失程度與森林特征、地形、氣象因子、社會經(jīng)濟(jì)條件密切相關(guān),我國林區(qū)規(guī)模和氣象分布具有明顯的地域差異規(guī)律,這就說明我國各林區(qū)災(zāi)害損失率是不同的。在試辦中要根據(jù)當(dāng)?shù)厣痔卣?災(zāi)害頻率和社會經(jīng)濟(jì)條件,因地制宜的估算損失率,劃定費率區(qū),繪制森林保險費率區(qū)劃圖,為長期穩(wěn)妥經(jīng)營森林保險提供可靠資料。最后,林齡與等級費率;對于相同樹種來說,確定保險純費率時,有必要分成若干費率檔次。如人工杉木林,根據(jù)幼齡林、中齡林、成熟林等林齡階段劃分檔次,采用不同費率級別是合理的。

森林保險不同于農(nóng)業(yè)保險的特點使森林保險單獨立法具有了現(xiàn)實可能性。

二、森林保險應(yīng)單獨立法

森林保險除了具有以上所說不同于農(nóng)業(yè)保險的特點外,還有最重要一點就是其標(biāo)的的特殊性決定了其必須單獨立法。保險標(biāo)的指的是保險公司所承保的對象,既,財產(chǎn)保險中的財產(chǎn)、人身保險中的人的身體或壽命。2008年11月17日,國家林業(yè)局舉辦的“林業(yè)擴(kuò)大內(nèi)需及災(zāi)后恢復(fù)重建”工作布置會上表示我國將建立政策性森林保險制度。但森林保險的標(biāo)的——森林,如何界定,卻一直含混不清,

(一)法律上“森林”的界定

不同國家因自然、社會、經(jīng)濟(jì)條件和政治體制的差別,對森林的定義也千差萬別。聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)、IUFRO、國際熱帶木材組織(ITTO)、IPCC等國際組織以及與全球變化有關(guān)的UNFCCC、生物多樣性公約(UNCBD)、防治荒漠化公約(UNCCD)以及聯(lián)合國森林論壇(UNFF)等均涉及到森林問題,但對森林及其相關(guān)的術(shù)語(造林、再造林、毀林、森林更新、森林退化、植被恢復(fù)、植被破壞等)的定義因不同的應(yīng)用目的而異。

本文研究的“森林保險”是法律意義上的立法研究,因此必須明確法律意義上“森林”的含義,才能使森林保險有的放矢。

當(dāng)前,我國對界定法律上的“森林”具有指導(dǎo)意義的林業(yè)規(guī)范性法律文件有《森林法實施條例》第二條第二款和第四款,還有國家標(biāo)準(zhǔn)《造林技術(shù)規(guī)程》(GB/T15776一2006)和《森林法》第四條的規(guī)定。

《森林法實施條例》第二條第二款規(guī)定:“森林,包括喬木林和竹林?！边@似乎指明了森林的范圍,可這并不是森林的內(nèi)涵,而且對森林范圍的界定在實踐中也存在爭議,例如很多人主張森林包括灌木林。而《森林法》在說到森林的五種分類①時都提到林木或灌木林。如:“森林分為以下五類:防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種用途林”,“(一):以防護(hù)為主要目的的森林、林木和灌木叢,包括水源涵養(yǎng)林,水土保持林,防風(fēng)固沙林,農(nóng)田、牧場防護(hù)林,護(hù)岸林,護(hù)路林”?！?二):以國防、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)實驗等為主要目的的森林和林木,包括國防林、實驗林、母樹林、環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林,名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木,自然保護(hù)區(qū)的森林”?？梢?森林包括灌木林,而林木也包涵在森林當(dāng)中。而森林的五種分類說明經(jīng)濟(jì)林也包涵在森林當(dāng)中?！渡址▽嵤l例》第二條第四款規(guī)定:林地,包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。森林附著于林地上,因此在以上林地上生長的也是森林。

根據(jù)《造林技術(shù)規(guī)程》對于造林檢查驗收的規(guī)定,凡造林面積連續(xù)成片在0.067h㎡以上的,按片林統(tǒng)計,其他按四旁造林統(tǒng)計。林帶行數(shù)在兩行及兩行以上且喬木林帶行距不超過4m(不含)、灌木林帶行距不超過2m(不含),邊疆面積在0.067h㎡以上的,按片林統(tǒng)計。缺口長度不超過寬度3倍的林帶按一條林帶計算,否則應(yīng)視為兩條林帶。單行林帶按四旁造林統(tǒng)計。同時《森林法實施條例》第二十四條也規(guī)定:森林面積,包括郁閉度0.2以上的喬木林地面積和竹林地面積、國家特別規(guī)定的灌木林地面積、農(nóng)田林網(wǎng)以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆蓋面積?？梢?片林和四旁林都是法律中的森林。

當(dāng)然,法律意義上的“森林”內(nèi)涵并不是一成不變的,隨著經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展,學(xué)者和林業(yè)工作者對于“森林”概念的合理成分會被林業(yè)規(guī)范性法律文件適時吸收,將其上升為法律意義上的“森林”內(nèi)涵,使法律意義上的“森林”更能反映當(dāng)時社會物質(zhì)生活條件的要求。

(二)森林保險的標(biāo)的

通過上面的分析,我們認(rèn)為凡是符合以上《森林法》、《造林技術(shù)規(guī)程》和《森林法實施條例》有關(guān)要求的“森林”都是森林保險的標(biāo)的,下位法與上位法規(guī)定不同的,以上位法為準(zhǔn)。森林保險的標(biāo)的按起源不同,可分為天然林和人工林;按所有制形式不同,可分為國家所有林、集體所有林和個人所有林;按規(guī)模不同,可分為片林、四旁林和林木;按功能不同,可分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種用途林。所以經(jīng)濟(jì)林不是農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)的而是森林保險的標(biāo)的。如現(xiàn)在的果樹保險的承保對象是常綠果樹和落葉果樹及其果產(chǎn)品,其保險責(zé)任主要是各種氣象災(zāi)害所造成的損失,既承保生產(chǎn)期間因果樹受災(zāi)所造成的損失,也承保結(jié)果期間的相關(guān)損失,其保險標(biāo)的常綠果樹、落葉果樹具有林木生長的特征,而果產(chǎn)品具有農(nóng)作物生長的特征,所以前面是森林保險的標(biāo)的,而后面是農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)的。立法應(yīng)正確區(qū)分森林保險和農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)的以便于合理制定費率。可分別頒布森林保險法、農(nóng)業(yè)保險法,或統(tǒng)一制定政策性保險法。

森林保險的標(biāo)的按性質(zhì)分類主要有兩種:一是物質(zhì)性標(biāo)的,其承保對象是被保險人享有所有權(quán)或用益物權(quán)(如集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán))的物質(zhì)標(biāo)的物的經(jīng)濟(jì)價值;二是生命性標(biāo)的,其承保對象就是被保險標(biāo)的的生命和整體機(jī)能。其中,防護(hù)林,特種用途林主要以生命性標(biāo)的為承保對象,再細(xì)致些,如防護(hù)林主要以整體機(jī)能為保險標(biāo)的,而名勝古跡的林木價值則不僅僅是物質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)價值、更重要的是其不可替代的人文價值,所以其生命為承保標(biāo)的。而用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪碳林主要以物質(zhì)性標(biāo)的為承保對象,砍伐后尚未集中存放的圓木以及竹林等也是以物質(zhì)性標(biāo)的為承保對象。這也是森林保險標(biāo)的與農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的最大的區(qū)別,森林保險標(biāo)的不是單純的物質(zhì)性標(biāo)的,而農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的都是第一種物質(zhì)性標(biāo)的,而無生命性標(biāo)的。

森林保險與農(nóng)業(yè)保險在保險標(biāo)的上的根本性區(qū)別決定了森林保險必須單獨立法。

三、森林保險的名稱

如前所述,森林保險應(yīng)獨立于農(nóng)業(yè)保險單獨立法,但關(guān)于森林保險的名稱,現(xiàn)在學(xué)者文章中主要出現(xiàn)“林業(yè)保險”、“林木保險”和“森林保險”三種,那么在立法時森林保險的名稱應(yīng)該叫什么才更科學(xué)呢?“林業(yè)保險”、“林木保險”還是“森林保險”?

(一)林業(yè)保險

關(guān)于林業(yè)的定義多種多樣,各學(xué)科都有自己定義林業(yè)的不同角度,有的將林業(yè)定義為“培育和保護(hù)森林以取得木材和其他林產(chǎn)品的生產(chǎn)事業(yè)”。有的將林業(yè)解釋為:“林業(yè)不僅是指森林的經(jīng)營,還包括了林產(chǎn)品加工、分配、市場,林地資源與水資源的利用與保護(hù),以及與林產(chǎn)品生產(chǎn)有關(guān)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會、政治和文化等方面的因素”。還有的將林業(yè)表述為:在人和生物圈中,通過先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理手段,從事培育、保護(hù)、利用森林資源,充分發(fā)揮森林的多種效益,且能持續(xù)經(jīng)營森林資源,促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和資源協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和社會公益事業(yè)。這些提法從不同角度揭示了林業(yè)的涵義,但法律中所說的“林業(yè)”應(yīng)以國家確定的林業(yè)行政主管部門的職能為依據(jù)來定義其內(nèi)涵,換句話說,那些被國家確定為林業(yè)行政主管部門職能所涉及的事項都是林業(yè)法所說的“林業(yè)”,都是林業(yè)法調(diào)整的對象,這就是為什么林業(yè)法除了包括《森林法》外,還包括《防沙治沙法》等看似與傳統(tǒng)林業(yè)含義無關(guān)的法律,這也是由當(dāng)代林業(yè)既是一項重要的公益事業(yè)又是一項基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)所決定的?？梢哉f法律中的“林業(yè)”是一個廣義的林業(yè)概念,所以如果以林業(yè)作為森林保險的標(biāo)的,也既成為“林業(yè)保險”的話那么野生動物、野生植物甚至濕地也都將成為保險的標(biāo)的。但這并不符合保險的三要素:危險的存在、多數(shù)人參加保險以及損失的填補(bǔ)。并且也顯然與我們所一直探討的森林保險不相一致。也既森林保險不能稱作林業(yè)保險,森林保險立法時更不能以林業(yè)為保險標(biāo)的。

(二)林木保險

林木:生長在樹林中的樹。根據(jù)《森林法》第二條的規(guī)定:林木,包括樹木和竹子。根據(jù)以上關(guān)于法律上“森林”的界定可知:林木包涵在森林當(dāng)中。森林是地球上最大的陸地生態(tài)系統(tǒng),是以林木為主體構(gòu)成的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)。如果叫做“林木保險”,其保險標(biāo)的則不能包括森林保險的第二種標(biāo)的中的被保險對象的整體機(jī)能。而叫做“森林保險”,其標(biāo)的則可以包涵作為森林組成部分的林木個體。