我國(guó)公路建設(shè)資金管理體制的問(wèn)題及對(duì)策

扈業(yè)保

摘要隨著公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐的加快,公路部門的任務(wù)重、資金投入大,面臨的困難較多,加強(qiáng)公路建設(shè)資金管理,完善資金管理體制,保證資金安全有效使用,成為公路建設(shè)單位的重要課題。本文分析了我國(guó)公路建設(shè)資金管理體制的問(wèn)題,并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞公路建設(shè)資金管理對(duì)策

中圖分類號(hào):C935文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-262-01

公路是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。因此,公共產(chǎn)品應(yīng)由政府免費(fèi)提供。但由于現(xiàn)實(shí)的需要,公路建設(shè)的資金需求巨大、成本回收周期很長(zhǎng)的原因,世界上很多國(guó)家,特別是發(fā)展中國(guó)家,大多對(duì)公路,特別是高等級(jí)公路實(shí)行收費(fèi)制度。而且,一些原來(lái)不收費(fèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家,如美國(guó)、日本、意大利等,也轉(zhuǎn)向了收費(fèi)制度。從1984年國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議作出“貸款修路,收費(fèi)還貸”的決定起,我國(guó)也對(duì)部分公路實(shí)行了收費(fèi)制度。

改革開(kāi)放以來(lái),公路建設(shè)資金的籌集基本上擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的那種僵化、單一的融資模式,公路建設(shè)基本上形成了“國(guó)家投資,地方籌資,社會(huì)融資,利用外資”的新的投融資格局,搞活了公路建設(shè)。在對(duì)公路投融資來(lái)源中的政府性收入方面,我國(guó)公路建設(shè)資金的管理也形成了“財(cái)政撥付,行業(yè)管理”的模式,即“條塊結(jié)合”模式。

一、公路建設(shè)資金管理中的問(wèn)題

公路建設(shè)項(xiàng)目的計(jì)劃制定和資金管理由交通主管部門及其所屬單位負(fù)責(zé)。交通主管部門根據(jù)下達(dá)的年度建設(shè)支出計(jì)劃、年度投資計(jì)劃以及建設(shè)單位的資金使用計(jì)劃,按規(guī)定及時(shí)向同級(jí)財(cái)政部門或上級(jí)主管部門申請(qǐng)公路建設(shè)資金。建設(shè)單位根據(jù)實(shí)際需要,按規(guī)定及時(shí)向交通主管部門申請(qǐng)建設(shè)資金。但我國(guó)公路建設(shè)資金管理體制中存在很大的問(wèn)題,這從近幾年數(shù)十位交通廳官員,前“腐”后繼,紛紛落馬的現(xiàn)象可以看出。從某種程度上來(lái)說(shuō),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的那套做法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完全適應(yīng)。

首先,項(xiàng)目審批決策不是專家科學(xué)決策,而是首長(zhǎng)“拍板”的決策。我國(guó)公路建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)在國(guó)家發(fā)改委和地方各級(jí)發(fā)改委,公路建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告均由發(fā)改委批復(fù)。一般而言,發(fā)改委應(yīng)在經(jīng)過(guò)充分論證確定項(xiàng)目之后,再報(bào)財(cái)政部所需資金數(shù)額,財(cái)政部按照所需的資金數(shù)額來(lái)籌資,目前由于國(guó)家預(yù)算內(nèi)的建設(shè)資金有限,一般是通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)籌集公路建設(shè)資金。但問(wèn)題是,每年從國(guó)家確定是否發(fā)行國(guó)債、發(fā)行總額,到基本落實(shí)具體項(xiàng)目,僅有兩個(gè)多月時(shí)間。而項(xiàng)目多達(dá)幾千個(gè),靠各主管部門有限的人手,難以進(jìn)行周密充分的評(píng)估、考察和審查,很難作出完全正確、理性的選擇,所以只有由領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。這也給套取資金的地方和部門以激勵(lì)和可乘之機(jī),于是乎出現(xiàn)了“跑部前進(jìn)”,要項(xiàng)目,要資金,個(gè)別地區(qū)虛報(bào)項(xiàng)目套取資金等現(xiàn)象了。

其次,“四位一體”和政企不分。我國(guó)現(xiàn)行的交通投資體制是一個(gè)“四位一體”的體制,即投資、建設(shè)、管理、使用都由同一個(gè)機(jī)構(gòu)----交通主管部門負(fù)責(zé)。有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在建設(shè)項(xiàng)目中既是行政長(zhǎng)官,又是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo);既是建設(shè)者,又是管理者,建設(shè)項(xiàng)目的勘測(cè)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、監(jiān)理、審計(jì)等環(huán)節(jié)缺乏相互的制約和監(jiān)督,貪污腐敗的大門由此洞開(kāi)?！八奈灰惑w”的投資體制造成權(quán)力過(guò)度集中,使得“官商一體,政企不分”,由此也為貪官們大肆斂財(cái)大開(kāi)了方便之門。國(guó)道資金由于受到一定的監(jiān)察,還算比較規(guī)范,對(duì)于省道和縣鄉(xiāng)道路的資金使用隨意性則很大,條子工程、人情工程充斥橫行,占據(jù)相當(dāng)大的比重。項(xiàng)目法人的設(shè)立、任用更加缺乏制衡,政企不分,一切由領(lǐng)導(dǎo)拍板決定。在項(xiàng)目建設(shè)的招投標(biāo)市場(chǎng)中,問(wèn)題也不少,目前幾乎普遍存在工程高估冒算、高套定額、多計(jì)材料、多取費(fèi)用等現(xiàn)象。如四川各級(jí)審計(jì)部門最近四年僅對(duì)全省近30%的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì),擠出的水分就近30億元。

此外,管理松散,監(jiān)督不力。管理制度安排上存在很大的欠缺,公共交通建設(shè)資金管理松散。發(fā)改委撥款給地方各個(gè)部門,至于資金的使用效果如何,因?yàn)楣芾碇贫劝才徘啡?要么無(wú)人過(guò)問(wèn),要么沒(méi)辦法過(guò)問(wèn)。于是擠占、虛報(bào)、挪用公共資金的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。可以說(shuō),幾千個(gè)國(guó)債項(xiàng)目,上萬(wàn)億的建設(shè)資金,僅僅依靠幾個(gè)部委的監(jiān)督,是很不夠的。當(dāng)前,我國(guó)關(guān)于公路建設(shè)資金管理的法律體系也不夠完善。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),各行為主體之間的行為規(guī)范必須用法律來(lái)約束。雖然《中華人民共和國(guó)公路法》對(duì)公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政管理、監(jiān)督檢查等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定,但作為我國(guó)公路方面的根本大法,本法沒(méi)有涉及公路建設(shè)資金的管理。交通部雖然曾出臺(tái)過(guò)《公路建設(shè)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)定》、《公路建設(shè)四項(xiàng)制度實(shí)施辦法》和《公路基本建設(shè)資金監(jiān)督管理辦法》等,以部令形式發(fā)布,并從2000年開(kāi)始施行,但辦法是行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)行業(yè)內(nèi)部單位的約束、監(jiān)督,起不到法律約束的作用。。責(zé)所屬單位管理中的較多,加強(qiáng)公路建設(shè)資金管理,控制成本費(fèi)用支出

二、解決我國(guó)公路建設(shè)資金管理問(wèn)題的對(duì)策分析

問(wèn)題的根源在于國(guó)家對(duì)公共行政權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督和約束,在于現(xiàn)行體制的不合理。目前發(fā)改委對(duì)公路項(xiàng)目的首長(zhǎng)決策機(jī)制,是由于發(fā)改委沒(méi)有制定一套科學(xué)的原則、尺度和程序來(lái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證研究。要做到科學(xué)決策,應(yīng)建立項(xiàng)目庫(kù),對(duì)項(xiàng)目的審批通過(guò)專業(yè)的機(jī)構(gòu)來(lái)操作。只有由臨時(shí)隨機(jī)抽樣組成的完全獨(dú)立于政府行業(yè)主管部門之外的“專家立項(xiàng)論證委員會(huì)”在科學(xué)的調(diào)查論證基礎(chǔ)上作出的決策,才可能是最合理、最客觀的。而且各機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)激勵(lì)他們盡可能的科學(xué)評(píng)價(jià)要審批的項(xiàng)目對(duì)于公路產(chǎn)權(quán)模糊不清,應(yīng)打破“四位一體”的模式,重構(gòu)現(xiàn)行公路投資體制中各部門的地位和關(guān)系,建立明晰的產(chǎn)權(quán)防止公路資金的濫用。應(yīng)明確公路產(chǎn)品提供過(guò)程中各部門的責(zé)、權(quán)、利,明晰產(chǎn)權(quán),把設(shè)計(jì)單位從公路交通系統(tǒng)中真正脫離出去,成為自負(fù)盈虧、權(quán)責(zé)明確的市場(chǎng)主體。此外應(yīng)廢除“官商一體”的公路建設(shè)體制,從而逐步實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)資金投資權(quán)和管理權(quán)的分離。必須切實(shí)建立起真正的項(xiàng)目法人制度,由項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增植,實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé),明確界定政府和項(xiàng)目法人(建設(shè)方)的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。最后,還應(yīng)該進(jìn)一步完善法律、法規(guī),用法律來(lái)規(guī)范交通資金的使用管理。把目前一些條例、規(guī)定、辦法等非正式法律制度轉(zhuǎn)換成正式的法律制度,做到有法必依,執(zhí)法必嚴(yán)。