論我國(guó)遷徙自由權(quán)的變遷

劉昭麟

摘要遷徙自由權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán),得到了世界上大多國(guó)家的保護(hù),而且也為國(guó)際人權(quán)公約所保護(hù)。本文指出隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法制化進(jìn)程的加快,我國(guó)有必要在憲法中重新規(guī)定遷徙自由權(quán)。

關(guān)鍵詞遷徙自由憲法保障

中圖分類(lèi)號(hào):D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-016-02

遷徙行為自古有之,但是作為一種權(quán)利的遷徙自由則是在社會(huì)的不斷變遷中逐漸發(fā)展起來(lái)的。在國(guó)家和法律出現(xiàn)之前,可以說(shuō)不存在遷徙是否自由的問(wèn)題,遷徙行為本身就是一種自然而然的自然權(quán)利。之后隨著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展,以地緣為基礎(chǔ)的封閉的政治共同體逐漸出現(xiàn),人類(lèi)自由遷徙的行為開(kāi)始受到了政治和法律多方面的限制。當(dāng)這種對(duì)遷徙的禁錮達(dá)到一種不可忍受的程度,或者說(shuō)社會(huì)中打破這種限制的需要或動(dòng)力積累到一定的程度的時(shí)候,就必然會(huì)出現(xiàn)要求遷徙自由的呼聲。借助于權(quán)利話語(yǔ),遷徙自由也就從一種自然權(quán)利演變?yōu)榱艘环N法律權(quán)利,需要各國(guó)法律的確認(rèn)和保護(hù)。

一、遷徙自由權(quán)的法律確認(rèn)

遷徙自由的憲法保障,最早可追溯至英國(guó)1215年頒布的《自由大憲章》第41條規(guī)定:除戰(zhàn)時(shí)以及對(duì)敵對(duì)國(guó)家的人民之外,一切商人,倘能遵照舊時(shí)之公正習(xí)慣,皆可免除苛捐雜稅,安全經(jīng)由水道與旱道,出入英格蘭,或在英格蘭全境逗留或耽擱以經(jīng)營(yíng)商業(yè)。

德國(guó)1919年的《魏瑪憲法》第111條規(guī)定:一切德國(guó)人民,在聯(lián)邦內(nèi)享有居住和遷徙自由之權(quán),無(wú)論何人,得隨意居留或居住于聯(lián)邦內(nèi)各地,并有權(quán)取得不動(dòng)產(chǎn)及自由營(yíng)生之權(quán)①。

二戰(zhàn)之后,和平成為世界主題,人民對(duì)美好生活追求的愿望更加強(qiáng)烈促進(jìn)社會(huì)的恢復(fù)與發(fā)展成為各國(guó)競(jìng)相追求的目標(biāo),基于遷徙權(quán)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)發(fā)展中的重要作用,國(guó)際社會(huì)將遷徙自由權(quán)作為一項(xiàng)重要的基本人權(quán)予以關(guān)注。

1948年《世界人權(quán)宣言》第13條明確規(guī)定:(1)人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住。(2)人人有權(quán)離開(kāi)任何國(guó)家,包括其本國(guó)在內(nèi),并有權(quán)返回他的國(guó)家;

1951年《關(guān)于難民地位的公約》規(guī)定,締約國(guó)應(yīng)對(duì)合法居留在其領(lǐng)土內(nèi)的難民,給予標(biāo)準(zhǔn)的待遇;

1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第12條對(duì)遷徙自由作了詳盡規(guī)定:(1)合法處在一國(guó)領(lǐng)土的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享有遷徙自由和選擇住所的自由。(2)人人有自由離開(kāi)任何國(guó)家,包括其本國(guó)在內(nèi)。(3)上述權(quán)利,除法律所規(guī)定并為保護(hù)國(guó)家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德,或他人的權(quán)利和自由所必需且與木盟約所承認(rèn)的其他權(quán)利不抵觸的限制外,應(yīng)不受任何限制。(4)任何人進(jìn)入其本國(guó)的權(quán)利,不得任意加以剝奪。

1966年3月7日《消除一切形式的種族歧視國(guó)際公約》也強(qiáng)調(diào)了公民“在國(guó)境內(nèi)自由遷徙及居住之權(quán)”②。

二、新中國(guó)成立后遷徙自由權(quán)在我國(guó)的變遷

在中國(guó)定居生活是民眾生活的常態(tài),尤其在森嚴(yán)的封建土地制度的控制下遷徙會(huì)使民眾失去生活資料,所以在古代中國(guó)出現(xiàn)的遷徙人口多半是因自然災(zāi)害或戰(zhàn)亂而出現(xiàn)的流民。在近代中國(guó),因外強(qiáng)的入侵我國(guó)自給自足的自然經(jīng)濟(jì)解體。失去土地的農(nóng)民流入大城市謀生。但是,近代以來(lái)中國(guó)特殊的社會(huì)性質(zhì)及復(fù)雜的政治環(huán)境,不可能為人們遷徙提供穩(wěn)定的社會(huì)空間,城市無(wú)力消化吸收大量的流動(dòng)人口,遷徙自由也就無(wú)從談起了。在新中國(guó)成立之后人民的遷徙自由經(jīng)歷了較為復(fù)雜的變化,是一個(gè)從有到無(wú)然后又逐漸松動(dòng)的過(guò)程。我們將這個(gè)過(guò)程分為三個(gè)階段加以論述。

(一)對(duì)遷徙自由權(quán)的肯定

1949年9月頒布的《共同綱領(lǐng)》和1954年9月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》中均規(guī)定了我國(guó)公民有居住和遷徙的自由。在新中國(guó)成立的初期遷徙自由權(quán)是被肯定的,這項(xiàng)權(quán)利的確定在當(dāng)時(shí)對(duì)于戰(zhàn)后恢復(fù)生產(chǎn),安定民心,開(kāi)展土地革命有一定的促進(jìn)作用。不過(guò)由于50年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展落后,新政權(quán)面臨巨大的城市失業(yè)和社會(huì)秩序難以控制的局面,新政權(quán)為了維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定,不得不采用戶(hù)口管理,來(lái)限制公民的自由遷徙,因而在當(dāng)時(shí)公民的遷徙自由在實(shí)現(xiàn)落實(shí)上有困難,僅僅是作為一項(xiàng)應(yīng)有的權(quán)利在法律上加以確認(rèn),不能真正成一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)權(quán)利。

(二)對(duì)遷徙自由權(quán)的嚴(yán)格控制

由于我國(guó)城市人口迅速增長(zhǎng),對(duì)于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的新中國(guó)政府形了很大的就業(yè)和財(cái)政壓力。為了控制農(nóng)村人口向城市的遷移,1958年1月9日由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》。條例確立了以常住人口為主,嚴(yán)格控制人口遷徙的原則。在1977年11月,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規(guī)定》中,進(jìn)一步明確指出:“嚴(yán)格控制市、鎮(zhèn)人口,是黨在社會(huì)主義歷史時(shí)期的一項(xiàng)重要政策”,并對(duì)如何控制市、鎮(zhèn)人口做出了具體而嚴(yán)苛的規(guī)定。1975年憲法取消了遷徙自由的規(guī)定。1978年修改憲法也沒(méi)有恢復(fù)對(duì)遷徙自由的規(guī)定。在這個(gè)階段里,我國(guó)公民本該擁有的遷徙自由權(quán)徹底消失。

(三)對(duì)遷徙自由權(quán)的相對(duì)允許

1979年十一屆三中全會(huì)召開(kāi),確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本國(guó)策。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度開(kāi)始改革,商品經(jīng)濟(jì)也開(kāi)始迅速發(fā)展。我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)也開(kāi)始發(fā)生變化,原有的戶(hù)籍制度已經(jīng)不適應(yīng)這一變化需要改革。我國(guó)在遷徙自由的問(wèn)題上開(kāi)始松動(dòng)。1984年10月國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》,規(guī)定:“申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬,在集鎮(zhèn)有固定的住所,有經(jīng)營(yíng)能力,或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的,公安部門(mén)應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶(hù)口,發(fā)給《自理口糧戶(hù)口薄》,統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口?！?998年6月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶(hù)口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》,除解決新生嬰兒落戶(hù)隨父或隨母自愿的問(wèn)題,夫妻分居的戶(hù)口問(wèn)題,以及身邊無(wú)子女的退休老人的戶(hù)口問(wèn)題外,對(duì)在城市投資興業(yè)購(gòu)買(mǎi)商品房的公民及其直系親屬的落戶(hù)政策方面有所松動(dòng),充分體現(xiàn)了尊重人權(quán)的意識(shí)。2001年5月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》,規(guī)定在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)內(nèi)有合法固定住所,穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源的人員及其共同居住生活的直系親屬,均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶(hù)口。戶(hù)籍制度的松動(dòng),使遷徙自由在一定程度上得到了實(shí)現(xiàn)。但是憲法的幾次修改都沒(méi)有將遷徙自由權(quán)確認(rèn)為公民的基本權(quán)利。

三、我國(guó)遷徙自由權(quán)變遷的原因分析

(一)我國(guó)遷徙自由權(quán)最初確立的原因

在新中國(guó)成立之初我國(guó)在法律上確立了公民的遷徙自由權(quán)。這時(shí)的中國(guó)剛剛結(jié)束戰(zhàn)亂,人民都渴望回到自己的家鄉(xiāng),這個(gè)時(shí)候遷徙自由權(quán)的確立有穩(wěn)定人心的作用;其次,在中國(guó)共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的抗日革命根據(jù)地,遷徙自由權(quán)一直都是得到確認(rèn)的,所以《共同綱領(lǐng)》和《五四憲法》對(duì)遷徙自由權(quán)的確認(rèn)并非突如其來(lái);再次,1948年《世界人權(quán)宣言》將遷徙自由規(guī)定為一項(xiàng)基本人權(quán)。許多國(guó)家的法律肯定了遷徙自由,在這種國(guó)際氛圍下,新中國(guó)借鑒國(guó)際上的慣例,在憲法中規(guī)定遷徙自由順應(yīng)時(shí)代的潮流,是與國(guó)際接軌的體現(xiàn)。

(二)我國(guó)遷徙自由權(quán)被控制的原因

隨著我國(guó)人口的快速增長(zhǎng)和在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的渴求,我國(guó)取消了公民的遷徙自由權(quán)以適應(yīng)當(dāng)時(shí)的國(guó)情。

首先,我國(guó)是世界上最早進(jìn)行人口調(diào)查并制定和執(zhí)行一套嚴(yán)密戶(hù)籍管理制度的國(guó)家,其基本功能是為分配土地、征發(fā)賦稅徭役提供依據(jù),戶(hù)籍制度的效能直接關(guān)系到中央集權(quán)制的穩(wěn)定性。古代中國(guó)戶(hù)籍制度是一種刑事處罰制度的附屬功能,而并非社會(huì)管理制度。從中國(guó)文化傳統(tǒng)層面講,中國(guó)古代的文化傳統(tǒng)中缺乏自由價(jià)值,自由在總體上是被拋棄的。法的內(nèi)涵幾乎不涉及權(quán)利、自由,而僅僅是刑罰、禁令和約束的意思。且因?qū)Ｖ浦贫却_認(rèn)與強(qiáng)化而形成的心理結(jié)構(gòu)不可能隨著新中國(guó)的建立而馬上瓦解。在當(dāng)時(shí)民眾的思想中,法是階級(jí)統(tǒng)治的工具,是階級(jí)斗爭(zhēng)的手段,注重的是法的暴力懲治功能,而沒(méi)有把法律看作是公民權(quán)利的保障。

其次,實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制就必然會(huì)對(duì)公民的遷徙自由進(jìn)行限制。社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的理論否認(rèn)勞動(dòng)力的商品屬性,既然勞動(dòng)力不是商品,那么當(dāng)然不能自由流動(dòng)。個(gè)人因隸屬于一定的單位或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,故其調(diào)動(dòng)遷移必須按照強(qiáng)制性的行政計(jì)劃指標(biāo),并經(jīng)有關(guān)組織和政府部門(mén)的審查批準(zhǔn)才能實(shí)現(xiàn)。即使法律規(guī)定了遷徙自由,公民也是不可能實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利的,人力資源的配置是利用強(qiáng)制性的行政計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,所有的生產(chǎn)要素都是由政府統(tǒng)一計(jì)劃調(diào)配,不存在按市場(chǎng)供求關(guān)系自由流通的問(wèn)題,如不對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行控制就談不上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。所以,人口流動(dòng)和遷徙在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下受到嚴(yán)格控制是順理成章的事。1975年憲法和1978年憲法沒(méi)有規(guī)定遷徙自由均是這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)的反映。

(三)我國(guó)遷徙自由權(quán)逐步恢復(fù)的原因

允許遷徙自由是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。黨的十一屆三中全會(huì)后實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),農(nóng)村實(shí)行了承包責(zé)任制,大量剩余勞動(dòng)力從種植業(yè)中脫離出來(lái),開(kāi)始出現(xiàn)從農(nóng)村到城市務(wù)工經(jīng)商的民工潮,這些都說(shuō)明嚴(yán)格控制人口遷移已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)以來(lái),中國(guó)出現(xiàn)了向工業(yè)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的趨勢(shì),城市化步驟加快,人口流動(dòng)的規(guī)?？涨霸龃蟆８街趹?hù)籍制度上的其他各項(xiàng)制度已逐漸失去其原有功能,制度的負(fù)效應(yīng)全面顯現(xiàn)。為了適應(yīng)新的發(fā)展要求,戶(hù)籍制度開(kāi)始松動(dòng),并提出了一些相應(yīng)的改革舉措,逐漸放寬對(duì)人口遷徙的限制,實(shí)踐上相對(duì)默認(rèn)了自由遷徙。

另一方面,公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)促使政府改革剝奪公民遷徙自由這一基本權(quán)利的政策。改革開(kāi)放后人民的思想觀念也在發(fā)生變化,從關(guān)注集體開(kāi)始關(guān)注個(gè)人的利益。個(gè)人權(quán)利和自由成為民眾關(guān)心的熱點(diǎn),民眾的權(quán)利意識(shí)增強(qiáng),民眾渴望更多的權(quán)利自由。1982年憲法及此后的憲法修改,逐步賦予公民更多的權(quán)利和自由,但遷徙自由不在其中。隨著大規(guī)模的人口流動(dòng),人們開(kāi)始急切呼吁遷徙自由,要求在憲法中恢復(fù)遷徙自由。

四、遷徙自由權(quán)在我國(guó)確立的必要性

(一)確立遷徙自由權(quán)是我國(guó)自身發(fā)展的需要

1958年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)戶(hù)籍登記條理》,并且建立了一系列與戶(hù)籍制度相配套的制度,在客觀上,限制了我國(guó)公民的遷徙自由,把我國(guó)的公民硬性的分為了城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口。由于制度的限制,造成城鄉(xiāng)分割,城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大,給社會(huì)帶來(lái)了巨大的負(fù)面影響。第一,不利于城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的合理配置。由于戶(hù)口的限制,城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源不能合理流動(dòng),造成農(nóng)村剩余勞動(dòng)力閑置,不利于國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展;第二,阻礙了我國(guó)城市化的進(jìn)程。城鄉(xiāng)分離的戶(hù)籍制度限制了作為重要生產(chǎn)要素人的自由流動(dòng),阻礙了市場(chǎng)對(duì)資源的有效配置,從而延緩了城市化的進(jìn)程,限制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,是影響我國(guó)城市化進(jìn)程的主要原因。第三,農(nóng)村與城市差距過(guò)大,這不利于社會(huì)的穩(wěn)定和均衡發(fā)展。

(二)確立遷徙自由權(quán)是切實(shí)保障人權(quán)的需要

遷徙自由是人的基本權(quán)利之一,是一種無(wú)需任何論證的自由權(quán)利。況且在我國(guó)由于戶(hù)籍制度所硬性劃分的城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口在權(quán)利享有方面有很大的差距。農(nóng)民沒(méi)有自由選擇居住地的權(quán)利,沒(méi)有自由選擇工作的權(quán)利,城里人依照戶(hù)口可以享有住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)以及福利等保障。但是農(nóng)村人口則不能享有這些福利保障,即使是進(jìn)城打工的農(nóng)民,只要沒(méi)有城市戶(hù)籍也依然不能享有這些權(quán)利。從平等、自由等人的最基本權(quán)利角度來(lái)看戶(hù)籍管理制度是一種對(duì)農(nóng)民不公正、不平等的制度。這種不平等的待遇,不利于我國(guó)和諧穩(wěn)定發(fā)展,也有悖于我國(guó)憲法所確立的國(guó)家保障和尊重人權(quán)的精神。

(三)確立遷徙自由權(quán)是履行國(guó)際條約的需要

1966年的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》中有關(guān)遷徙自由權(quán)的規(guī)范主要見(jiàn)于第12條和第13條。在條款中對(duì)公民應(yīng)有的遷徙自由進(jìn)行了充分的表述,并對(duì)實(shí)施的保障做出了規(guī)定。雖然我國(guó)憲法中沒(méi)有“遷徙自由權(quán)”之條款,我國(guó)公民的遷徙自由并無(wú)法律的保障。但我國(guó)公民享有一定程度的遷徙自由權(quán)卻是毋庸質(zhì)疑的現(xiàn)實(shí)。我國(guó)已于1998年簽署了《公約》,盡管全國(guó)人大至今尚未批準(zhǔn)該公約,但是作為《公約》的締約國(guó),我們?nèi)匀挥辛x務(wù)切實(shí)履行對(duì)《公約》的承諾,以《公約》為參照去實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由權(quán)。