論國(guó)資委之法律地位

王明河

摘要國(guó)資委作為代表本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu),實(shí)質(zhì)是國(guó)家出資企業(yè)之出資人即國(guó)家股東之代表,其作為國(guó)家股東代表,代表國(guó)家股東持有國(guó)家出資企業(yè)股份,代表國(guó)家股東履行出資人職責(zé),代表國(guó)家股東履行股東義務(wù)、行使股東權(quán)利。國(guó)資委的定位應(yīng)當(dāng)是:出資人即國(guó)家股東代表,是只承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)出資者職能的政府機(jī)構(gòu)及機(jī)關(guān)法人,國(guó)資委應(yīng)通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)三級(jí)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制及三層委托代理體制實(shí)現(xiàn)其法律地位。

關(guān)鍵詞國(guó)資委履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)國(guó)家股東代表

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-353-01

《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第11條確立了國(guó)資委之法律地位:代表本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。本文擬對(duì)國(guó)資委這一法律地位進(jìn)行解讀。

一、國(guó)資委法律地位之定位

國(guó)家出資企業(yè),是指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司,以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司,國(guó)家是國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的唯一出資人,是國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司的出資人之一。依據(jù)《公司法》及現(xiàn)代企業(yè)制度,企業(yè)之出資人系企業(yè)之股東,故,國(guó)家作為企業(yè)之出資人乃企業(yè)之股東。國(guó)家乃一抽象體,遂由政府為之代表,代表國(guó)家股東履行出資人職責(zé),而政府分若干部門(mén)及機(jī)構(gòu),其又授權(quán)其特設(shè)機(jī)構(gòu)國(guó)資委為其代表,代其履行出資人職責(zé)。由此形成一鏈條:國(guó)家股東——國(guó)家股東之代表即政府——國(guó)家股東之代表即政府的代表即國(guó)資委,從而形成、確立了國(guó)資委之法律地位:代表本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。由此,可以確認(rèn)國(guó)資委實(shí)質(zhì)是國(guó)家出資企業(yè)之出資人即國(guó)家股東之代表,其作為國(guó)家股東代表,代表國(guó)家股東持有國(guó)家出資企業(yè)股份,代表國(guó)家股東履行出資人職責(zé),代表國(guó)家股東履行股東義務(wù)、行使股東權(quán)利。

國(guó)資委本身性質(zhì)如何?國(guó)資委的使命、目的、職能又如何?需查其背景、歷史及現(xiàn)實(shí)。在國(guó)企公司制改革過(guò)程中,為實(shí)現(xiàn)政企分立、政資分立,為建立、完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度,實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值,防止國(guó)有資產(chǎn)流失,十六大報(bào)告明確國(guó)資委是代表同級(jí)政府履行出資人職責(zé),對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管,其居于政府之中卻是非政府序列的“特設(shè)機(jī)構(gòu)”屬性。2003年4月6日,國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)掛牌成立,李榮融宣布其使命及宗旨是:維護(hù)所有者權(quán)益,維護(hù)企業(yè)作為市場(chǎng)主體依法享有的各項(xiàng)權(quán)利,督促企業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值,防止國(guó)有資產(chǎn)流失。國(guó)資委承諾只做老板、不做老板加婆婆,不越位、不錯(cuò)位、不缺位。2003年5月27日施行的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第六條規(guī)定,國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán),依法履行出資人職責(zé),依法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。自2003年至今,國(guó)資委運(yùn)行的事實(shí)表明其扮演著老板加婆婆、市場(chǎng)主體加政府監(jiān)管者雙面角色,履行著國(guó)有資產(chǎn)出資者職能及政府公共管理職能。本文認(rèn)為,國(guó)資委扮演雙面角色、承擔(dān)雙重職能顯然不利于實(shí)現(xiàn)政企分立、政資分立、企業(yè)所有及經(jīng)營(yíng)之分立,不利于建立、完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度,國(guó)資委應(yīng)當(dāng)只扮演出資人即國(guó)家股東代表并只承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)出資者職能。同時(shí)國(guó)資委本身應(yīng)當(dāng)定位為政府機(jī)構(gòu)及機(jī)關(guān)法人。把國(guó)資委定位為政府特設(shè)機(jī)構(gòu)又非政府序列機(jī)構(gòu)本身含糊不清,即使把國(guó)資委定位為企業(yè)法人或事業(yè)單位法人抑或社會(huì)團(tuán)體法人,因其系代表本級(jí)人民政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu),因其根據(jù)法律授權(quán)或政府授權(quán)實(shí)質(zhì)是國(guó)家出資企業(yè)之出資人即國(guó)家股東之代表,其也具有準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)及準(zhǔn)機(jī)關(guān)法人之性質(zhì),因此,不如干脆直接明確國(guó)資委為政府機(jī)構(gòu)及機(jī)關(guān)法人,只是必須指明國(guó)資委只是出資人即國(guó)家股東代表并只承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)出資者職能的政府機(jī)構(gòu)及機(jī)關(guān)法人。有學(xué)者認(rèn)為,政府作為股東或股東代表直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不利于政企分立、政資分立,易造成市場(chǎng)主體不平等地位,本文對(duì)此不敢茍同。其一,現(xiàn)代政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有兩種方式,一為對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控及管理,二為直接參與具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng),具體實(shí)施經(jīng)濟(jì)行為?，F(xiàn)代社會(huì)中,政府不能為任何經(jīng)濟(jì)行為的觀念已過(guò)時(shí),政府參與某些經(jīng)濟(jì)行為難以避免,如香港政府是迪尼斯樂(lè)園的股東,在許多B0T國(guó)際投資項(xiàng)目中,政府成為項(xiàng)目公司的股東。①其二,在公益性、壟斷性行業(yè),政府作為股東或股東代表直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng),不存在易造成市場(chǎng)主體不平等地位。其三,在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,隨著立法、國(guó)家政策制定、政府決策的科學(xué)化、民主化、透明化,隨著各個(gè)利益主體在立法、政策制定及政府決策中的利益博弈、利益協(xié)調(diào)及衡平,法律、政策及政府決策將會(huì)越來(lái)越公平對(duì)待各個(gè)市場(chǎng)主體及利益主體。其四,政企分開(kāi)及政資分開(kāi)的準(zhǔn)確含義應(yīng)當(dāng)是,政府與企業(yè)職能的分開(kāi),是政府宏觀管理經(jīng)濟(jì)職能與企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)管理職能的分開(kāi),是政府社會(huì)公共管理職能及國(guó)有資產(chǎn)出資人職能的分開(kāi)。而不是政府及政府機(jī)構(gòu)不能作為股東及股東代表、不能承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)出資人職能。

二、國(guó)資委法律地位之實(shí)現(xiàn)

國(guó)資委法律地位之實(shí)現(xiàn)即國(guó)資委如何履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職能。從理論及實(shí)踐看,無(wú)非有三個(gè)方案。其一,國(guó)資委在國(guó)有資產(chǎn)三級(jí)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制及三層委托代理體制中履行、實(shí)現(xiàn)其國(guó)有資產(chǎn)出資人職能。國(guó)資委根據(jù)政府授權(quán),以股權(quán)為紐帶,直接持有國(guó)有控股投資公司、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、大型企業(yè)集團(tuán)公司、從事混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融控股公司、主要從事為國(guó)有企業(yè)提供金融服務(wù)的資產(chǎn)管理公司的股份,并直接對(duì)此五類公司履行出資人職能;此五類公司根據(jù)國(guó)資委授權(quán),以股權(quán)為紐帶,直接持有國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本參股公司、國(guó)有資本控股公司股份,并直接對(duì)此四類國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé);此四類國(guó)家出資企業(yè)授權(quán)給其出資的獨(dú)資企業(yè)、獨(dú)資公司、控股公司、參股公司,并直接持有其股份、履行出資人職能。從現(xiàn)代委托代理理論的角度考察我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的三級(jí)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)其運(yùn)行體制可以概括為三層委托代理制。其二,國(guó)資委直接持有上市公司股份。其三,成立類似“銀監(jiān)會(huì)”的“國(guó)監(jiān)會(huì)”或由財(cái)政部行使國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能,②國(guó)資委只行使出資者職能。本文認(rèn)為,應(yīng)借鑒淡馬錫模式,采第一方案,同時(shí)采第三種方案。英國(guó)設(shè)有國(guó)有企業(yè)局、法國(guó)成立國(guó)有參股局、日本設(shè)有理財(cái)局、美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)有國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)及特別委員會(huì)各自持有國(guó)有控股公司股份,③與淡馬錫模式類似,履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職能。