巴厘島會(huì)議后的美國氣候外交策略

董 勤

摘要2007年12月在巴厘島召開的聯(lián)合國氣候變化大會(huì)通過了“巴厘島路線圖”。美國雖然承諾參加新一輪國際氣候談判,但是是否準(zhǔn)備接受2012年后國際氣候制度的約束還存在著很大的不確定性,巴厘島路線圖出臺(tái)以后,美國政府對(duì)發(fā)展中國家正在采取分化施壓的策略。

關(guān)鍵詞聯(lián)合國氣候變化框架公約巴厘島路線圖美國

中圖分類號(hào):D75文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-213-03

2007年12月3日至15日在印度尼西亞巴厘島召開的聯(lián)合國氣候變化大會(huì)上通過了“巴厘島路線圖”(the Bali roadmap),就2012年后應(yīng)對(duì)氣候變化的國際談判做出了安排,意味著《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)締約方就構(gòu)建2012年后的國際氣候制度的談判框架基本達(dá)成了一致意見。作為世界上最大的溫室氣體排放國,美國的氣候外交策略將對(duì)未來國際氣候合作的走向產(chǎn)生重要影響,值得認(rèn)真加以探討和分析。具體地說,巴厘島會(huì)議后美國氣候外交策略的重點(diǎn)有以下幾個(gè)方面值得引起注意:

一、在后京都國際應(yīng)對(duì)氣候變化法律機(jī)制的構(gòu)建中繼續(xù)采取兩面手法

美國在《京都議定書》的簽署和批準(zhǔn)問題上就采取了兩面手法,試圖以此來應(yīng)付國際社會(huì)的壓力,推卸其拒絕承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)的責(zé)任?？肆诸D(William J. Clinton)政府雖然在《京都議定書》談判的最后關(guān)頭表現(xiàn)出時(shí)任副總統(tǒng)的戈?duì)?Albert Gore)所說的極大的“靈活性”(flexibility),豍簽署了該議定書,暫時(shí)緩解了來自國際社會(huì)的壓力,但是從未將其送參議院批準(zhǔn)以使其對(duì)美國產(chǎn)生約束力。這種做法實(shí)際上是克林頓所提倡的“插入吸管,但不吸吮”豎的政治策略的體現(xiàn),也是美國采取的以發(fā)展中國家為其拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》的擋箭牌的策略的需要。在簽署《京都議定書》后不久,戈?duì)柧兔鞔_表示:“我們將集中精力促使主要的發(fā)展中國家有意義的參與(meaningful participation),這是將《京都議定書》送參議院批準(zhǔn)必須跨越的一道門檻。豏2001年3月,布什(George W. Bush)政府正式宣布拒絕接受《京都議定書》,其主要理由之一是《京都議定書》沒有對(duì)發(fā)展中國家提出溫室氣體減排控制要求。

有跡象表明,美國在未來的國際應(yīng)對(duì)氣候變化法律機(jī)制的構(gòu)建中有可能繼續(xù)采取兩面手法。2007年12月15日,就在巴厘島路線圖剛剛出籠之機(jī)際,美國政府就通過其新聞發(fā)言人表明了以下兩方面的態(tài)度:一方面,美國認(rèn)為其“加入巴厘島會(huì)議所形成的共同決議是關(guān)鍵的第一步,這將確保聯(lián)合國應(yīng)對(duì)氣候變化的談判進(jìn)程朝著形成一個(gè)廣泛和有效的針對(duì)2012年以后的安排發(fā)展”;另一方面,美國又表示其“在將開始的新一輪談判中確實(shí)對(duì)巴厘島會(huì)議所形成的共同決議的許多方面深感擔(dān)憂?！必T2007年12月20日,布什在白宮舉行的新聞發(fā)布會(huì)上進(jìn)一步闡述了美國政府針對(duì)巴厘島路線圖的兩手準(zhǔn)備:一方面,美國在巴厘島會(huì)議上做出了妥協(xié),承諾參加將在未來兩年內(nèi)展開的談判;另一方面,美國還有一套與巴厘島路線圖相平行的工作進(jìn)程,那就是采取措施確保世界上溫室氣體排放的主要國家在談判桌上共同接受美國所能夠接受的目標(biāo)。

通過對(duì)美國政府關(guān)于巴厘島路線圖問題的上述表態(tài)進(jìn)行分析,我們不難發(fā)現(xiàn)美國政府試圖在傳遞這樣一種信息:美國雖然承諾參加對(duì)后京都時(shí)代國際應(yīng)對(duì)氣候變化法律機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建的談判,但是美國是否準(zhǔn)備接受這個(gè)將要形成的國際法律機(jī)制的約束還存在著很大的不確定性?？梢灶A(yù)見的是,如果未來的國際應(yīng)對(duì)氣候變化法律機(jī)制不符合美國的既定目標(biāo)的話,美國有可能繼續(xù)采取對(duì)待《京都議定書》的“簽而不批”的兩面手法,拒絕承擔(dān)后京都時(shí)代國際應(yīng)對(duì)氣候變化法律機(jī)制為其所設(shè)立的義務(wù)。

二、在應(yīng)對(duì)氣候變化國際合作中繼續(xù)推行單邊主義

1997年7月25日美國參議院通過了伯瑞德-海格爾決議(Byrd-Hagel Resolution),比較集中地反映了美國在應(yīng)對(duì)氣候變化國際合作中推行單邊主義的立場(chǎng)。根據(jù)該決議,美國不得在可能嚴(yán)重危害美國經(jīng)濟(jì)的情況下簽署與1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》有關(guān)的議定書或協(xié)定。值得引起注意的是,伯瑞德-海格爾決議在表決中是以95票贊成、0票反對(duì)通過的,豓反映了美國國會(huì)中不同利益集團(tuán)的代言人對(duì)于這個(gè)問題的一致立場(chǎng)。美國參議院通過的伯瑞德-海格爾決議為美國政府在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上的決策確定了基調(diào)?？肆诸D政府雖然簽署了《京都議定書》,但是于1998年8月宣布不會(huì)將其送參議院批準(zhǔn),因?yàn)椤毒┒甲h定書》是“有缺陷的和不完整的”(“flawed and incomplete”)。豔布什更是明確的表示:《京都議定書》所制定的目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的,如果美國遵守《京都議定書》下的義務(wù)將會(huì)給美國經(jīng)濟(jì)帶來失業(yè)和消費(fèi)品價(jià)格上漲等負(fù)面影響。豖

值得引起注意的是,美國同意巴厘島路線圖的安排并不意味著其在應(yīng)對(duì)氣候變化國際合作中將改變單邊主義立場(chǎng)。如果說在2001年3月美國正式宣布拒絕接受《京都議定書》時(shí),其在應(yīng)對(duì)氣候變化國際合作中的單邊主義立場(chǎng)主要表現(xiàn)為擔(dān)心遵守《京都議定書》下的義務(wù)會(huì)給美國經(jīng)濟(jì)帶來負(fù)面影響的話,經(jīng)過6年多時(shí)間的戰(zhàn)略調(diào)整和部署,美國現(xiàn)階段的單邊主義立場(chǎng)主要表現(xiàn)為美國企圖借助國際應(yīng)對(duì)氣候變化合作這個(gè)平臺(tái),在限制其未來主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手發(fā)展的同時(shí),利用其能源技術(shù)優(yōu)勢(shì),謀求在未來的國際社會(huì)中充當(dāng)經(jīng)濟(jì)和政治霸主。2007年5月31日,布什在參加八國集團(tuán)首腦會(huì)議之前于羅納德?里根大廈及國際貿(mào)易中心(Ronald Reagan Building and International Trade Center)發(fā)表了關(guān)于美國國際發(fā)展議程(United States International Development Agenda)的講話,比較集中地反映了美國準(zhǔn)備在未來應(yīng)對(duì)氣候變化國際合作中準(zhǔn)備采取的立場(chǎng)。布什表示:“發(fā)展中國家沒有能源就不可能發(fā)展經(jīng)濟(jì),但是生產(chǎn)能源將對(duì)世界環(huán)境產(chǎn)生不良影響”;“應(yīng)對(duì)能源和全球氣候變化挑戰(zhàn)的出路是技術(shù)革新,美國在這方面處于領(lǐng)先地位”;“美國現(xiàn)在處于領(lǐng)先地位,將來還將處于領(lǐng)先地位。

在未來的應(yīng)對(duì)氣候變化國際合作中,美國的單邊主義立場(chǎng)不會(huì)輕易改變,因?yàn)槊绹呀?jīng)通過立法將其單邊主義立場(chǎng)的核心內(nèi)容以法律形式確立下來。2005年8月8日,布什簽署了2005年《能源政策法》( 2005 Energy Policy Act),其中第十六篇專門對(duì)氣候變化問題加以了規(guī)定,成為現(xiàn)階段及2012年后美國在應(yīng)對(duì)氣候變化國際合作中采取行動(dòng)的法律基礎(chǔ),其主要思路是利用全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化的機(jī)會(huì),迫使其他國家在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)以減少和控制溫室氣體排放的壓力下,不得不接受美國在輸出能源技術(shù)和服務(wù)時(shí)所附加的苛刻條件,為其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張和政治干預(yù)的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。

三、在未來應(yīng)對(duì)氣候變化國際談判中對(duì)發(fā)展中國家實(shí)施分化政策

以發(fā)展中國家為其拒絕承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)的擋箭牌是美國在應(yīng)對(duì)氣候變化國際談判中采取的一貫策略。1997年7月美國參議院通過的伯瑞德—海格爾決議中就明確要求美國簽署與1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》有關(guān)的議定書或協(xié)定的前提是該《公約》的發(fā)展中國家締約方同時(shí)承諾承擔(dān)限制或者減少溫室氣體排放義務(wù)。2001年3月,布什政府正式宣布拒絕接受《京都議定書》,其主要理由之一是《京都議定書》沒有對(duì)發(fā)展中國家提出溫室氣體減排控制要求。

但是,在應(yīng)對(duì)氣候變化國際談判中以所有的發(fā)展中國家為對(duì)手無疑將會(huì)使美國處于十分孤立的位置。有跡象表明,在巴厘島路線圖出臺(tái)以后,美國政府正在采取對(duì)發(fā)展中國家在分化的基礎(chǔ)上重點(diǎn)施壓的策略,其具體措施主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

一是對(duì)部分發(fā)展中國家采取以拉攏為主的政策。2007年12月15日,美國政府通過其新聞發(fā)言人表示:在未來的應(yīng)對(duì)氣候變化國際談判中,必須對(duì)發(fā)展中國家進(jìn)行充分地區(qū)別,區(qū)別的主要依據(jù)是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到較小的國家或最不發(fā)達(dá)國家(the smaller or least developed countries)與較大的發(fā)展中國家和比較發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家(the larger, more advanced developing countries)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不同的責(zé)任。對(duì)前者應(yīng)當(dāng)給予更加有區(qū)別的待遇以反映這些國家特殊的需要和狀況。

二是將施壓重點(diǎn)轉(zhuǎn)向未來有可能成為其主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的發(fā)展中國家。美國政府認(rèn)為在巴厘島路線圖制訂以后的應(yīng)對(duì)氣候變化國際談判中,必須根據(jù)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、溫室氣體排放程度以及能源使用情況對(duì)他們清晰地加以區(qū)分,并且這些發(fā)展中國家所承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)和范圍應(yīng)當(dāng)與上述因素建立充分的聯(lián)系,其中較大的排放溫室氣體的發(fā)展中國家(the larger emitting developing countries)必須在全球應(yīng)對(duì)氣候變化的努力中扮演重要的和適當(dāng)?shù)慕巧?。豛2007年12月20日,布什在白宮舉行的新聞發(fā)布會(huì)上更是把矛頭直接指向中國。布什表示:“為了使全球應(yīng)對(duì)氣候變化取得成效,所有排放溫室氣體的國家都需要參與。我反對(duì)《京都議定書》的主要原因之一是中國沒有參與。豜美國可以做美國想做的一切事情,但是如果中國不參與的話,從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看溫室氣體排放情況將不會(huì)得到改變”。

三是通過曲解“共同但有區(qū)別”原則壓迫發(fā)展中國家在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上承擔(dān)不合理的義務(wù)。就在聯(lián)合國氣候變化大會(huì)通過巴厘島路線圖的當(dāng)天,美國政府表示:根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,在今后應(yīng)對(duì)氣候變化的國際談判中需要注意以下事項(xiàng):1.主要由發(fā)達(dá)國家承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)是不足以有效應(yīng)對(duì)全球氣候變化問題的;2.應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、溫室氣體排放程度以及能源使用情況對(duì)他們加以區(qū)分;3.不同的發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況承擔(dān)不同的責(zé)任。豞美國政府對(duì)“共同但有區(qū)別”原則的解讀實(shí)際上有兩層意思:1.發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任,因此“共同”的責(zé)任意味著發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“同等”的責(zé)任;2.“區(qū)別”的責(zé)任是指對(duì)不同的發(fā)展中國家根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、溫室氣體排放程度以及能源使用情況加以區(qū)分,在此基礎(chǔ)上由不同的發(fā)展中國家承擔(dān)有區(qū)別的責(zé)任。

美國政府對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的上述解讀實(shí)際上是對(duì)該原則的扭曲?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》第三條中確立的“共同但有區(qū)別”原則的實(shí)質(zhì)是各締約方雖然應(yīng)當(dāng)共同應(yīng)對(duì)氣候變化,但是發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)當(dāng)率先采取行動(dòng)對(duì)付氣候變化及其不利影響,發(fā)達(dá)國家締約方和發(fā)展中國家締約方在承擔(dān)責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到各自所具有的能力。因此,締約方承擔(dān)“共同”(common)的責(zé)任并不意味著發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上承擔(dān)“同等”的責(zé)任。而“區(qū)別的責(zé)任”(differentiated responsibilities)主要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家進(jìn)行區(qū)別,并不是主要針對(duì)發(fā)展中國家締約方之間進(jìn)行區(qū)別。否則,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三條第一款就不可能從該款中第一句中所確定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則推導(dǎo)出第二句“發(fā)達(dá)國家締約方應(yīng)當(dāng)率先對(duì)付氣候變化及其不利影響”的結(jié)論。由此可見,美國政府對(duì)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的解讀顯然是對(duì)該原則的扭曲解釋,其目的無非是為其迫使發(fā)展中國家在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上承擔(dān)不合理的義務(wù)奠定理論基礎(chǔ)。