我國警察體制改革研究與思考

胡云秋

摘要當今,中國正處于社會、經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型時期,社會制度體系正在不斷的變革與完善。我國的警察體制在面臨嚴峻考驗的同時也醞釀著新的變革。特別是近期警察教育制度改革的提出,吹響了我國警察改革的“集結(jié)號”。相比國外的管理體制,我們有許多可以學習借鑒的地方。本文在參考國外相關(guān)制度的同時,結(jié)合我國的具體國情從警察的教育制度、管理制度、評估制度等角度入手,探尋了警察改革的新思路和新方向。

關(guān)鍵詞警務(wù)規(guī)劃績效評估控權(quán)機制警察教育

中圖分類號:D631文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-165-02

一、問題的提出

前幾年的合肥、重慶襲警事件到今年貴州“甕安”事件、上海閘北公安分局的襲警事件再到云南孟連襲警事件,襲警案件的頻發(fā)給我們帶來慘痛教訓的同時也使我們不得不重新審視自己的體制。在構(gòu)建和諧社會和公安工作重心發(fā)生根本轉(zhuǎn)移的背景之下,我國警察體制存在的弊端日益明顯,已經(jīng)不適應新形勢下公安工作的要求。因此,警察體制改革的呼聲再一次的高漲,警察體制改革的的事項也再次提上了日程。那么我國的警察體制改革將何去何從?我國警察改革又將總何處著手?文章將試從現(xiàn)存警察體制存在的弊病及與發(fā)達國家的警察體制存在的差異著手,進行分析和論述并得出結(jié)論。

二、目前我國警察體制的主要問題

警察是在國家政權(quán)中按照統(tǒng)治階級的意志建立,依靠暴力等強制性手段維護國家安全和社會秩序的武裝行政力量。目前,世界上主要有三種警察體制:自治型警察體制、集權(quán)型警察體制、混合型警察體制。自治型警察體制的特點是:沒有全國統(tǒng)一的最高警察領(lǐng)導機構(gòu),各地區(qū)按照本地區(qū)的有關(guān)法律設(shè)置警察,受各地方政府的管理和指揮。該體制是當今資本主義國家的主要警察體制。集權(quán)型警察體制的特點是:中央對全國警察進行集中統(tǒng)一管理,警察組織內(nèi)部實行自上而下的垂直領(lǐng)導,地方政府無權(quán)過問警察事務(wù)。該體制源于法國?；旌闲途祗w制的特點是:全國有隸屬中央政府的最高警察機關(guān),中央警察機關(guān)在警察業(yè)務(wù)上有權(quán)對各地方警察機關(guān)進行領(lǐng)導和管理;同時,地方警察機關(guān)又接受當?shù)氐胤秸念I(lǐng)導和監(jiān)督。

我國是一個多警種的國家,既有隸屬于政府方面的警察(如公安機關(guān)人民警察、監(jiān)獄人民警察等),又有隸屬于軍隊方面的警察(如武警),還有隸屬于司法機關(guān)的警察(如人民法院的司法警察)。我國警察體制是在建國后逐漸形成的“統(tǒng)一領(lǐng)導,分層管理,條塊結(jié)合,以塊為主”為特色的領(lǐng)導體制。屬于典型的混合型警察體制。在這種混合型的管理模式之下,他們在行政上受同級政府的領(lǐng)導在業(yè)務(wù)上受上級警察機關(guān)的領(lǐng)導而容易使警察在執(zhí)行公務(wù)的過程中出現(xiàn)混亂出現(xiàn)偏差。具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)警務(wù)規(guī)劃、警力配置的不合理

1.警務(wù)規(guī)劃方面。(1)執(zhí)勤方式單一。目前警察的執(zhí)勤方式雖然有巡邏、駐點、劃區(qū)管理等方式,但是還尚未完全改變過去以巡邏和值班為主的勤務(wù)模式。警察只是被動的處理已經(jīng)發(fā)生的違法犯罪案件,不去積極的發(fā)現(xiàn)并有效的打擊違法犯罪。這種“守株待兔”的執(zhí)勤方式對社會治安狀況的好轉(zhuǎn)并未產(chǎn)生多大效用,反而使警察對犯罪分子的威懾作用削弱不利于犯罪的預防。(2)警務(wù)規(guī)劃不夠科學。警務(wù)活動不計成本,習慣于人海戰(zhàn)術(shù),動輒開展專項行動。整個系統(tǒng)沒有建立起良好的行動機制。

2.警力配置方面。(1)從外部來看,由于政治經(jīng)濟狀況的性差異,我國東西部、城鄉(xiāng)之間警力配置明顯失調(diào)。農(nóng)村的面積遠遠大于城市,然而農(nóng)村的警力卻遠遠少于城市,甚至出現(xiàn)一個警察要管理幾個村的現(xiàn)象。這在國外幾乎是不能想象的事情。(2)從內(nèi)部來看,基層警察的數(shù)量顯得明顯不足、執(zhí)勤一線的警力要少于其他工作的人員。這就造成了一方面警察管理人員要多余執(zhí)勤人員的尷尬,一方面說警力不足而另一方面警力又過剩的矛盾現(xiàn)象。

(二)權(quán)力劃分不明、控權(quán)機制的相對滯后

1.權(quán)力劃分不明。(1)關(guān)于警察,警察學老鼻祖、英國的羅伯特.比爾先生在170年前就提出了警察強力管理的“最后且最低”原則:只有到了其他部門、人員都不足以恢復秩序時,才能使用警察;只有在說服、建議和警告等各種非強力措施都不足以實現(xiàn)治安目標時,才能使用暴力。但中國目前的現(xiàn)狀恰好相反,這不得不引起我們的反思。(2)警察權(quán)力過于寬泛。長期在這種政府或其他部動輒動用警力的情況下,警察的權(quán)力也隨之逐漸的膨脹。沒有警察管不了的事,以至于有人家里吵架都得打110讓警察來解決問題。警察在人民心中的地位,警察權(quán)力的寬泛也由此可見一斑了。(3)警察自由裁量權(quán)過大。警察自由裁量權(quán),也叫警察自覺權(quán)。它是指在執(zhí)行公務(wù)的時候,在法律、法規(guī)對警察機關(guān)行使權(quán)力只作了籠統(tǒng)而無具體規(guī)定的情況下,警察機關(guān)和人民警察根據(jù)情況因地制宜、自行斟酌選擇作出具體警察行為的一種權(quán)力。由于我國的行政立法特別是警察立法還不夠完善,對于警察權(quán)力的行使和監(jiān)督有許多法律上的空白為警察自由裁量權(quán)的擴大提供的可趁之機。

2.控權(quán)機制的滯后。(1)由于社會的不斷進步、政治經(jīng)濟文化的發(fā)展,使得社會生活更加紛繁復雜。生活中不斷出現(xiàn)新的情況,都交由警察進行管理。一方面使得警察權(quán)力不斷擴大,而另一方面制度的發(fā)展有跟不上形勢的變化缺乏有效監(jiān)管,導致警察權(quán)力空前膨脹。(2)警察作為一個特殊的國家權(quán)力機關(guān),對于警察執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題,大多只能由行政機關(guān)通過行政復議自己解決。對于行政訴訟由于制度的不成熟以及和法院的特殊聯(lián)系也基本形同虛設(shè)。到目前人民法院受理的行政訴訟案件也是鳳毛羚角。這就好比在比賽中自己既是運動員又是裁判員,怎么能做到公平怎么能監(jiān)督自己怎么能有效的防止腐敗呢?

(三)績效評估機制不健全

如何對警察的動作績效進行科學合理的評價和判斷一直是困擾學界和政府部門的一個難題。雖然經(jīng)過近些年的不斷摸索有所改善,但是目前這種狀況仍未得到可觀的轉(zhuǎn)變。

1.績效評估內(nèi)容的單一。對于警察的工作我們只是從警察做為一個職能部門進行考察,而沒有對他的進行全面可觀的評判。也就是說我們評價警察的績效基本上只是看他破案率的高低和轄區(qū)犯罪率的多少。這些固然重要但是卻并非全部。評估機制的不健全直接影響了警察的工作效率,使他們滿足于目前的現(xiàn)狀而工作得不到相應的提高。也就造成了人民的期望與現(xiàn)實的差距,從而導致對警察的不滿。

2.績效評估方式的單一。警察的績效評估雖不同于其他部門的評估但也有不少的相同或相似之處?？墒俏覀冎皇遣扇我坏淖韵露系姆忾]評估方式,局限性較大不利于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。

三、我國警察體制改革初探

我國是最大的發(fā)展中國家也是一個社會主義國家,因而警察體制的改革也必須結(jié)合我國的具體國情而進行。不能盲目照搬西方國家的制度,這樣也只會適得其反。筆者以為警察體制改革,主要應從警察管理體制、警察監(jiān)督體制、警察教育培訓體制等維度進行探索。

(一)革新和完善警務(wù)模式,優(yōu)化警力配置

1.調(diào)整、理順各級公安機關(guān)的領(lǐng)導體制。一是在機構(gòu)編制上,系統(tǒng)內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置、變更和撤銷,人員的增減和錄用,應由上級公安機關(guān)負責。二是在經(jīng)費保障上,凡是有條件的,應由上級機關(guān)實行統(tǒng)一管理。三是在業(yè)務(wù)上,以上級公安機關(guān)的領(lǐng)導為主,在有限的范圍內(nèi)進行自主決策。四是在黨的關(guān)系上,分局設(shè)立黨委,直接受當?shù)氐狞h委的領(lǐng)導和管理。這樣使得警務(wù)活動規(guī)范化統(tǒng)一化,在打擊違法犯罪過程中會有組織有紀律有效率。

2.改變單一的警務(wù)方式。一方面警務(wù)方式單一使得我們在處理案件的時候顯得非常的被動。所以我們要化被動為主動進行積極有效的預防,建立巡邏、臨檢、守望、值班、備勤、勤區(qū)查察等有效勤務(wù)方式,明確專屬勤務(wù)和共同勤務(wù)。另一方面我們要加快建立和完善社區(qū)警務(wù)、巡防警務(wù)等新型警務(wù)制度,使得警務(wù)活動更加的規(guī)范合理。這不僅可以有效的預防和打擊違法犯罪活動,而且可以密切警民之間的關(guān)系,有利于社會主義和諧社會的建設(shè)。

(二)科學合理劃分公安機關(guān)的職責權(quán)限

1.交出“不該管、管不了、管不好”的事情,強化社會管理制度建設(shè)。一部分警察工作,比如防爆,留置,由軍事化的武警來辦。一部分由社會化的偵探來辦,比如勘察犯罪線索,這種工作職業(yè)性非常強,最好與執(zhí)法權(quán)分立,避免被執(zhí)法權(quán)力干擾。一部分由事業(yè)公務(wù)員來辦,比如戶口,檔案。這些工作完全可以公務(wù)員化,沒有必要交給警察。

2.規(guī)范警察自由裁量權(quán)。警察自由裁量權(quán)的過大時由于缺乏必要的立法監(jiān)管所形成。首先要完善警察程序立法。只有保證警察的執(zhí)法過程的程序化、規(guī)范化、合法化,才能有效的防止警察執(zhí)法的腐敗,實現(xiàn)執(zhí)法的法治化。其次要從完善行政法和其他配套法律法規(guī)。完善行政法明確警察的法定職權(quán)和權(quán)限,為警察的執(zhí)法提供法律基礎(chǔ),同時也為對警察權(quán)力的監(jiān)督提供必要法律保障。

(三)完善警察監(jiān)督、績效評估體制

1.拓寬績效評估層面,從多維度豐富績效評估的內(nèi)涵。第一,要多方面完善績效評估體系?？冃гu估不僅要考慮破案率、發(fā)案率等因素而且要考慮人民滿意度等外在因素,是評估能盡量的客觀全面。第二,要完善績效評估的信息溝通機制。警察績效應當與其他部門的績效進行掛鉤形成良性的互動,使個部門實現(xiàn)信息的互動,為警察制定工作計劃、提高工作效率提供必要信息參考。第三,要落實警察績效評估機制,是績效評估機制發(fā)揮應有的效用。建立績效評估機制的目的在于促使警察不斷改善工作方式提高工作效率,如果評估只是流于形式體制內(nèi)部也就產(chǎn)生不了前進的源動力,評估機制也就毫無意義。

2.完善警察監(jiān)督機制。從公安機關(guān)外部來看,首先要加強內(nèi)部法治部門的監(jiān)督。法治部門監(jiān)督范圍廣大到執(zhí)法制度小到執(zhí)法細節(jié)都有涉及。完善了法治部門監(jiān)督也就從整體上做到對警察行為的約束。其次,就是完善公安行政復議制度。公安行政復議是公安機關(guān)解決公安行政爭議的重要手段,也是公安機關(guān)內(nèi)部進行自我監(jiān)督的有效途徑。行政復議制度的完善又為公安監(jiān)督增加一條新的防線。從公安機關(guān)外部看,首先得加強國家權(quán)力機關(guān)特別是各級人民代表大會的監(jiān)督。因為人民代表大會是我國的立法機關(guān)和國家權(quán)力機關(guān),它們對公安機關(guān)及其人民警察的執(zhí)法活動進行監(jiān)督,以憲法和法律為依據(jù),因而這種監(jiān)督更具權(quán)威性和威懾性。其次,要加強檢察機關(guān)的監(jiān)督。檢察機關(guān)對于促使公安機關(guān)依法履行職責、形式職權(quán),保障公民的合法權(quán)益具有重要意義。再次也要加強行政監(jiān)察監(jiān)督。行政監(jiān)察機關(guān)是我國政府行使監(jiān)察職能的主管機關(guān),公安機關(guān)作為人民政府的只能部門必須接受監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督。最后還要加強社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是最為廣泛、監(jiān)督面最廣也是最有效的監(jiān)督方式之一。這種監(jiān)督所國家機關(guān)監(jiān)督的重要來源和重要補充,體現(xiàn)了人民群眾直接參與國家管理行使當家作主的權(quán)利。

(四)完善警察教育體制、提升警員素質(zhì)

1.轉(zhuǎn)變思想除舊革新。警察的教育應該改變過去以學歷教育為本的教育模式,警察院校的教學必須盡快擺脫“學歷本位”、“學科本位”傳統(tǒng)的普教模式,按照自己的辦學宗旨和特殊職業(yè)群體的實際要求,設(shè)計具有自己特色的教學模式。即警察教育必須“突出特色,面向?qū)崙?zhàn),面向未來”。首先加強警察院校的師資隊伍建設(shè)。其次改善警察院校的教育設(shè)施,把警察院校建設(shè)成真正的警察培訓基地。再次建立和完善相對穩(wěn)定的校外實習基地,實現(xiàn)教學和實踐的有機結(jié)合。最后建立警察教育培訓法規(guī)體系。

2.全力打造社會主義新型人民警察。警察除了應當具有出色的業(yè)務(wù)硬能力之外,還應具備合格的思想道德素質(zhì)等方面的軟實力。因而,提升人民警察個人素質(zhì),建設(shè)新型警察文化,有助于民眾進一步認識警察職業(yè),加強警察的親和力和人民對警察執(zhí)法的認可,建立和諧的警民魚水情。更重要的是能夠有效的防止執(zhí)法的腐敗,鞏固社會主義國家政權(quán)。推進社會主義法治進程。

四、結(jié)語

警察體制改革,是我國法制國家建設(shè)中的一項系統(tǒng)而復雜的工程。況且我國的警察體制與西方相比還有很大的差距,尚有許多實際的問題有待解決。本文只是從全局的角度做了初步的探討以達到拋磚引玉的效果。當然我國警察有體制的完善還有待大家的共同努力。